【毕业学位论文】（Word原稿）改革和完善农村基础教育教师薪酬制度

1 一 、 绪论 （一） 研究背景、目的及意义 1、 研究背景 教育是民族振兴和社会进步的基石 ，在我国处于优先发展的战略地位。基础教育 在整个教育体制中 处于奠基 地位 ，对于 人的 个体 全面发展起着决定性的重要作用。就目前我国教育现状来看， 70%以上的人口是农村居民， 决定了绝大多数接受基础教育的人口在广大农村，因此农村基础教育 具有基础性和全局性的作用， 是中国教育体制改革和发展 的 重点。 胡锦涛总书记在2010 年 7 月 召开的全国教育工作会议 上要求“ 必须促进教育公平，把促进公平作为国家基本教育政策，着力促进公共教育资源配置公平，加快缩小城 乡、区域教育发展差距。 ” 党的 十八大报告中也明确提出“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜”。 目前 甘肃农村基础教育因 受诸多因素的 影响 ， 与发达地区和城市相比，从 教育资源配置、教育质量、发展速度 等方面 已 远远失衡， 成为 制约 甘肃 省整体 基础 教育体制改革和发展的瓶颈。 要突破这一瓶颈， 根本 在于建设一支数量充足、结构合理、素质优良、稳定 尽职 的教师队伍。 正如 国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 2010 2020 年）提出 的： “以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质。创新农村教师补充机制，完 善制度政策，吸引更多优秀人才从教。” 目前 ， 甘肃 农村中小学 的整体师资状况 是 ：合格教师严重短缺，骨干教师大量流失，师资配置不均衡，教师队伍稳定性差、工 作量大 、工作环境差，条件 越艰苦的地方，教师工作及心理压力越重、收入越低 。造成这一现状的主要因素还是在农村基础教育教师薪酬制度方面 ： 一是甘肃农村基础教育教师的 薪酬 水平相对偏低。 从工资水平上来看， 2011 年甘肃教育督导报告数据显示：“ 2010 年甘肃省普通中小学教职工年均工资收入为 25979 元，比公务员 年均 工资收入低 6498 元”。 而农村基础教育教师的 普遍 工资还处于 全省 平均水平线之下 1。 二是农村基础教育教师薪酬政策难以兑现。在教育以县为主管理体制下，农村基础教育教师的基本工资待遇虽已 基本 得到了落实， 但甘肃 省 县级财政普遍薄弱，在上级财政没有安排转移支付的情况下，多数调资文件都允许县级政府自行决定是否执行，由地方财政负担的 一些 津贴补贴 2 及各项调资政策到县里就成了空头支票，往往不能及时兑现。三是 农村基础教育教师薪酬分配不公普遍存在。 这种分配不公的现象主要集中在农村基础教育教师与城市甚至县城基础教育教师收入的差距悬殊上。 “ 2006 年，全国农村小学、初中教职工人均年工资收入分别仅 相当于城市教职工的 68 8和 69 2 2。近年来，我国政府为解决这种收入分配不公的现象 采取了多项措施，如加大对西部各省义务教育资金支持力度，出台各种优惠保障政策，改革 工资 制度等。这些措施随取得了一些成效，但 城乡 差距依然较大。 由此可见， 教师 绩效 薪酬制度的问题严重制约了农村基础教育的改革和发展，因此很有必要对此做出全面深入的研究，从而有效地解决问题，以推动农村基础教育跨越式发展。 2、 研究目的及意义 农村基础教育是教育发展的重中之重，师资力量是农村教育发展的支撑，教师是农村基础教育提升的保证，薪酬是稳定 和优化农村教师队伍的关键。 因此，改革和完善农村基础教育教师薪酬制度是目前 甘肃省 各级政府，尤其是县一级政府亟待解决的问题，同时也是农村基础教育研究的重点和难点。本研究以相关薪酬理论为指导，以实地考察调研及本人多年从事农村基础教育工作获得的经验为依据，旨在从理论上揭示农村基础教育教师的 绩效薪酬制度 改革， 与 农村教师队伍的建设、公共教育资源配置、农村基础教育发展之间的关系。一方面能充实和发展相关薪酬理论在教育管理理论的内容，另一方面可为当前农村基础教育改革和事业单位绩效工资的实施提供一定的理论支持，为地方政府制度和 完善绩效薪酬制度，提高农村基础教育师资力量，加强教师队伍的建设提供参考和借鉴。 （二） 核心概念界定 1、 农村基础教育教师 “农村”，辞海解释为：“以从事农业生产为主的劳动者 聚居的地方”。在 现行教育统计的各项数据中，把城市、县镇、农村 做 并列统计。本论文中的“农村”界定为县镇以下的农村，其特点是地广人稀、交通不便， 自然环境差、 经济基础薄弱 。 基础教育，是一个动态的概念。目前 在 我国 ， 基 础教育 普遍认 为 是指 学高中 以前 （包括学前教育） 的所有教育形式，狭义 上来说主要 指 九年义务教育 ，广义 上 还应该包括 家庭教育 和必要的社 会生活知识教育等 。 而 农村基础 3 教育 所 面对的教育对象， 60%以上 的是留守儿童，受诸多条件限制，家庭教育和社会教育基本空白。本文中农村基础教育教师主要是指，“县镇以下农村中小学从事学校教育职业的工作人员，包括专职教师、教辅人员 和教育管理者。 ” 2、 薪酬 制度 “薪酬 ” ,从字面意义来理解， 由薪和酬 两部分 组成。薪，指 薪水 （又 称薪金 、薪资 ） 是组织 以用 货币 或 实物 对个人付出的劳动进行的 补偿 ，薪是 可以量化 的 。 酬 （也称 报酬、报答、酬谢 ）， 是一种 立足于 精神层面的 回报 ，主要满足的是人的第四层次，即他人对自己和自己对自己的认可的需要 ，包括个人价值体现、受重视程度、影响力、工作的成就感、责任感等 。 美国学者里杰 曼和乔治 酬管理一书中，认为“薪酬（ 从字面意思解释就平衡、弥补、补偿，其中暗含着交换的意思 ” 。 从本质上 说 ，薪酬表现的是一种雇佣者与被雇佣者之间的 公平 交换关系 。广义上讲，薪酬包括以货币形式为主的经济类报酬和满足各种需要为主的 非经济类报酬 的总和。我们在研究薪酬 制度 时，多指狭义上的薪酬，即经济类的报酬，一般 由 基本工资、绩效工资、 津贴补贴 、 奖金 、保险、 福利 六部分 构成。 薪酬并非单一意义上的工资， 工资 是指薪酬量化 的 货币部分，只是薪酬的子集。本文中薪酬主要指 狭义意义上的薪酬 ，即农村基础教育教师的工资、福利和社会保障。 薪酬制度是指 组织 为激励各类劳动者，采取各种手段向其支付 各种 形式报酬的有关标准、 原则、 规 定和管理办法为一体的薪酬管理形式的统称 。 薪酬制度的设计需要从薪酬的基础、薪酬的结构、薪酬的提升三个层面来统筹安排。薪酬制度的科学性与合理性 不是一个绝对的概念， 要 涉及到诸多因素，借鉴余凯成的观点， 可以归结为五项要求：公平性、竞争性、激励性、经济性、合法性。 3、 教师绩效薪酬制度 绩效薪酬，是以职工被聘上岗的工作岗位为主，根据岗位技术含量、责任大小、劳动强度和环境优劣确定岗级，以企业经济效益和劳动力价值确定工资总额，以职工的劳动成果为依据支付劳动报酬的薪酬制度 3。 绩效薪酬制度 制定所 遵循 的 原则是 “ 按劳分配、优绩优酬 ”。 根据这一原则 ，可认为教师绩效薪酬，是 指按照教师 在 教育教学过程中的 劳动 付出和教育教学绩效目标的实际完成情况确定薪酬 。其最大的特点是 将将教师的薪酬和个人业绩 4 相挂钩， 教师 薪酬不再是吃大锅饭或论资排辈模式，而是随教师绩效目标的完成状况 和社会经济发展节奏曲线式发展、螺旋式上升。教师绩效薪酬制度的实施，对提高教师教书育人的积极性、改善农村基础教育教师 资源的流失现状、增强教师职业 对 优秀人才的吸引力、提高农村教师队伍的整体素质具有重要的意义。 2008 年 国家教育部颁布的教育部关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见 中， 明确提出在全国范围内的义务教育学校实施绩效工资制度 。 绩效工资制度是绩效薪酬制度的一个方面，这一概念源于企业管理，许多学者 专家已作出了明确的定义。由于教育是一项长期的、连续的、复杂的 、效果 滞后的 活动，教师的职业本身又具有特殊性，其工作业绩和效果很难 客观 评价，因此，针对基础教育教师绩效薪酬，学界并没有一个科学明确的定义 ，目前还在研究探讨中 。 借鉴企业管理中绩效薪酬的定义，本论文中将其界定为：“基础教育教师薪酬制度是指按照基础教育教师在日常教育教学 过程中的劳动付出和 一段时期内 教育教学绩效目标的实际完成情况确定薪酬的制度 ” 。 包括 薪酬 原则、 绩效考核、 工资水平、 薪酬 形式、 薪酬 等级、 薪酬 标准、 薪酬 发放 、福利待遇、社会保障 等内容。 （三） 研究 思路与研究方法 1、 研究思路 农村基础教育教师绩效薪酬制度研 究理论基础 甘肃农村义务 教育教师绩效 薪酬制度实证 分析 甘肃农村基础教育教师绩效薪酬制度存在的问题及其成因分析 针对分析整理出的问题，从法律法规、政府政策、薪酬制度、教育管理方面提出解决问题的建议和对策 国内外农村基 础教育教师薪 酬制度实施启 示 我国农村基础 教育教师薪酬 制度的历史沿 革及现状考察 明 确研究的目的、意义，界定相关的概念 5 论文首先 从 国家 政策层面对我国农村基础教育教师薪酬制度沿革进行历史考察与梳理 。 其次对甘肃省农村基础教育教师 绩效 薪酬制度现状进行 调查研究。再与国内外农村基础教育教师 绩效 薪酬制度相比较，结合 相关理论及 对样本 进行 实证研究，力求寻找出目前甘肃农村基础教育教师 绩效 薪酬制度存在的问题与差距。针对问题与不足开展成因分析并提出解决和改进的措施与对策。 2、 研究方法 （ 1）文献分析法 本文在 分析理解相关现代薪酬理论、人力资本理论 的基础上， 搜集、 阅读、鉴别与 整理国家及甘 肃省 地方 相关文件、政策、法规 、条例等 ，并对其实施背景、实施方案、实施效果进行分析。 搜集、分析国内外关于基础教育教师薪酬制度的最新研究成果， 在论文写作中进行借鉴和引用，有效地论证文中提出的观点。 （ 2）比较研究法 本文中采取纵向和横向比较开展研究 ： 纵向比较建国以来我国四次教师薪酬制度改革的成绩和不足，甘肃省在农村基础教育教师 绩效 薪酬制度方面的 政策跟进和调整；横向比较是拿甘肃现阶段农村基础教育教师 绩效 薪酬制度与国外及国内发达地区相比较，以找出甘肃农村基础教育教师 绩效 薪酬制度存在的问题和差距。 （ 3）实证研究法 本论文以甘肃省天水市甘谷县为实证研究的样本，甘谷县经济发展 水平在甘肃位列中等，在教育改革和发展方面与省内其它地区相比也处于中间位置，具有一定的代表性。笔者又在甘谷教育系统工作数年，比较了解实际情况，搜集资料也教容易 。本文通过对甘谷县农村从事基础教育工作的一线教师进行访谈和薪酬满意度问卷调查，结合笔者搜集和掌握的资料数据开展实证研究。 （四） 相关理论基础 1、 需求层次理论 需求层次理论 是美国学者 亚伯拉罕 马斯洛于 1943 年提出 的 。该理论认为： 人 都潜藏五种不同 层次 的需要 ， 由 低 到 高依次为生理需求 （包括衣食住行等 ） 、安全需 求 (保护自己免受生理和心里伤害的需要 )、社会需求 （包 6 括情感、交往、群体归属感和社会承认 等） 、尊重需求 （包括自尊、自主、成就、地位和认可） 、自我实现需求 （包括自我成就、自我发展和创造力的充分发挥） （ 见 图 1） 。 图 1 需 求 层次理论 个体在 不同的 阶段 对 各种需求的迫切程度 也 是不同的。 人最迫切的需 求是 激励 人行动的主要原因和动力。 当较低层次的需求得到 基本 满足后， 它的激励作用就会降低，其 激励人前进的 优势地位 将不再保 持 ， 此时， 高层次的需求 会取代低层次需求而成为推动行为的主要因素 。前 三 个层次的基本需求可以 依 靠物质条件 的 提升 来满足，而后两个高层次需求靠提升物质条件已无法满足，往往要靠内在的提升才能获取一定的满足 。这五种 需要是按次序逐级上升的。 一时期，一个人可能 会同时 有几种需要， 但只 有一种需要 占据 支配地位，对 个体的 行为起决定作用。 而 一种需要不会因为更高层次需要的发展而消失。各层次的需要相互 重叠 和 相互 依赖 ， 当较 高层次的需要 占据某一时期的支配地位后 ， 教 低层次的需要仍然 会 存在，只 不过 是对 个体的 行为影响 程度大大减小。 目前 对 大多数在农村边远地区从事基础教育的教师 来说，占支配地位的需求 还处于最低 层次，即生理需要的层次，因此 要依靠物质条件的提升来 激励 他们 向更高层次的需求发展 。 2、 人力资本理论 人力资本理论 ( 美国经济学家舒尔茨和贝克尔 在 20 世纪 60年代 创立。他们指出，人力资本是人力投资的结果，人力资本的构成包括个体的知识、技能等。在人力资源市场上，个体的劳动效率与个体的人力资本含量成正相关，产品边际价值又与个体的劳动效率成正相关，因而个体的知识、技能越高其薪酬水平也就越高 。 教育作为生产性投资。舒尔茨认为教育是使隐藏在人体内的能力增长的一种生产活动。尽管在某种程度上说，教育可以说是一种消费活动，但它主要是一项投资活动， 7 其目的在于获取本领，以便将来增加未来的收入。教育提高一个人的认知技能（人力资本），他的劳动生产率因此会上升，教育水平与劳动生产率是成正相关关系，也就是说经济增长与劳动力质量水平相关，而劳动力质量提高的关键在教育。教育的经济价值不仅体现在国民收入的增 加上，而且也使个人收入增加，收入分配趋于平等。 人力资本的核心是提高人口 整体 素质 ， 教育 方面的 投资 是人力 投资 的 重要 部分。 教育 投资 产生 的经济效益 要 远大于物质投资 所产生 的经济效益 ， 舒尔茨运用自己创造的 “ 经济增长余数分析法 ” ，估计测算了美国 1929国民经济增长额中，约有 33%是由教育形成的人力资本作出的贡献。 我国学者的研究也表明，教育投资是推动我国经济增长的重要动力。 教育是提高人力资本最基本的手段，所 以也可以把人力投资视为教育投资 问题。 3、 公平理论 公平理论 是美国学者 亚当斯（ 1965 年提出 的 。他认为，人的工作积极性不仅与个人实际 获得的 报酬多少有关，而且与人们对报酬的分配 是否感到公平更为密切。 （我国古代在物质分配上也有“不患寡而患不均“的 说 法） 人们总会自觉或不自觉地将自己付出的劳动代价及其所得到的报酬与他人进行比较，并对公平与否做出判断。公平感直接影响职工的工作动机和行为。因此，从某种意义来讲，动机的激发过程实际上是人与人进行比较，做出公平与否的判断，并据以指导行为的过程。 公平理论对现阶段我国 基础教育教师 的薪酬制度改革有重大的理论指导意义 ： 将公平理论应用于 基础教育 教师 薪酬制度 ，可以得到三种公平的表现形式： 内部公平 、外部公平和个人公平。内部公平就是 教师 的职 务（岗位）与 职务 之间的等级必须保持相对公平， 即 教师 薪酬 制度的制定要保证在整个教师行业中的内 部 一致性 。在设计 教师 薪酬制度 的时候， 工资结构 的制定就是为了解决内部公平性。据此，就应该进行基本的 工作分析 和 职务（岗位）绩效 评估 ，依据各种工作对 学校 教育教学 整体目标实现的相对贡献 大小来支付报酬。 从事的教育教学工作对教师 知识和技能 的要求越高 ， 获得 的报酬也应该 越多；从事 教育教学工作 时所处的环境越 差 ， 得到的报酬 补偿 也应该越高；工作 对实现 学校 教育教学 整体目标的贡献越大， 获得 报酬也应该越多。所谓外部公平，即 农村 基础教育教师 的 整体薪酬 水平必须充分考虑市场的 整体薪酬 水平和薪酬实践趋势。它所强调的是 基础教育教师 薪酬水平 同其他 行业 的 薪酬水平 相比较时的 竞争力 ，这种外部竞争力关注的是 行业 之间薪酬水平的相对高低。 “ 保证 教师的 平均 工资 水平不低于或者高于国家公务员的平 8 均工资水平”这一要求 ，就是外部公平的应用。 所谓个人公平，就是指 个人薪酬的一部分应该 与 学校 和 个人绩效结合起来，体现 绩效文化 。获取个人公平的方法是将 个人 绩效 和 薪酬 有机 结合起来，从而保证个人绩效越好 ，其报酬也越高。 9 二 、 国内外基础教育教师绩效薪酬制度比较 研究 （一） 我国农村基础教育教师薪酬制度 沿革 建国至今，我国农村基础教育教师薪酬制度的变革过程可分为五个阶段（见表 1） 。第一阶段（ 1949实行 供给制与工资 制并存。第二阶段（ 1956行单一的职务等级工资制 。第三阶 段（ 1985行以职务工资为主的结构工资制。第四阶段（ 1993行 70%的职务工资加30%的津贴的专业技术职务等级工资制。第五阶段（ 2006行由岗位工资、薪级工资、绩效工资和 津贴补贴四部分组成的岗位绩效工资制。这五个阶段的划分标准 是 四次教师工资制度的改革。 表 1 教师薪酬制度变革阶段划分 次数 时间 特点 第一次 1956 年工资制度改革 实行职务等级工资制 第二次 1985 年工资制度改革 实行以职务工资为主的结构工资制 第三次 1993 年工资制度改革 实行职务（岗位） 等级工资制 第四次 2006 年工资制度改革 实行岗位绩效工资制 1、 供给制（ 1949 1956） 中华人民共和国成立之初，人民教师，特别是农村基础教育教师极端缺少，作为受过正规师范教育，隶属国家工作人员的正规教师在农村是凤毛麟角。 农村绝大多数教师是由村、乡聘用的民办教师组成， 这些民办教师的薪酬按照“谁聘用，谁付酬”的原则， 由村、乡给予实物或工分补偿。对于有国家编制的“公办教师”， 则 “ 实施的是 薪粮制、工分制、工资米制和工资分制等多种工资形式并存的工资制度 , 而工资又是以实物为基本计算单位 。 4” “ 供给制”是特定历史条件下的特殊产物，其特定是标准低、相对平均、差距较小、灵活性太强 、 规范性不够。但对当时 稳定教师 队伍 、 发展 农村基础教育 确实发挥了 一定的 积极作用。 2、 单一工资制（ 1956 1956 年 6 月，国务院发布了关于工资改革的决定。同年 7 月，教育 10 部发出关于 1956 年全国普通教育、师范教育事业工资改革的指示，要求实行货币工资制，制定并下发了全国 各级各类学校 教师工资标准 。 这次 改革 的主要 贡献 ， 是建立了统一的货币工资制度， 实行了不同的工资区类别，减少了等级，加大了级差，以津贴的方式 缩小了基 础教育教师工资的地区差异 、行业差距 、物价差异 。 在减少等 级 加大级 差的同时 ，根据教师的学历、 教育 教 学 工作质量来评定工资级别， 有 利于调动教师工作积极性。农村基础教育 教师的工资略有提高。在甘肃省 甘谷县， 小学教师的月平均工资由 提高到 ， 增长 了 ，提高到 44 元，增加 了 16。 这次改革也存在一些问题 , 主要是工资标准 制定 过细 , 指标复杂甚至难以操作。 没有很好的兼顾公平与效率， 工资分配中平均主义 、吃大锅饭问题 仍较严重 , 甚至出现职级不符、劳酬脱节问题。 1960 年，国家单独为中小学教师调整了工资，升级面 25%，并对新参加工作的教师，按不同学历规定了起点工资，中专毕业生月薪为 ，大专毕业生月薪为 ，本科毕业生月薪为 41 元。 1963 年，中、初等学校职工的升级面为 40，同时取消了小学教员工资标准等 11 级，将不到 10 级的小学教师一律提高到 10 级， 1964 年至 1976年，中小学教师的工资基本未动。农村小学下放到大队，不少教师的工资还常有被大队干部 挪 用 而 不能 及时 按月兑现。 1981 年 10 月起，国家给中小学教职工调整工资，对各类学校教职工工资标准中低于 国家机关工作人员工资标准相应级别的均提高到行政级工资额，高的不动，调整后 甘肃省 甘谷县农村 小学教师由月平均 升 。 实行单一的职务等级工资制，使农村基础教育教师的工资制度趋向公平合理，一定程度上改变了以前基础教育教师薪酬与经济增长不适应的状况，按劳分配这一原则得到了有效体现。 但这一时期的经济是计划经济为主，在平均主义分配原则的影响下，单一工资制仍缺少弹性、缺乏激励因素，不能充分调动教师的积极性和创造性。 3、 以职务工资为主的 结构工资制 （ 1985 1985 年 7 月，中共中央、国务 院下达了关于国家机关和事业单位工作人员工资制度问题的通知，决定基础教育教师执行以职务工资为主的结构工资制。农村基础教育教师工资由基础工资、职务工资、工龄 工资、奖金构成： 基础工资是以维持教师的基本生活需要为标准， 所有从事基础教育的教 11 师 都规定一个相等的工资额。如 1985 年标准为 40 元。职务工资主要根据 教师 职务的 高低 来确定， 按照不同的职务级别 划分 为 若干等级。工龄工资是以工作 时间长短 确定的工资。 奖金只有 年终奖金，主要结合教师 当年的 考勤、考绩确定 5。 基础工资部分以当时的物价来衡量， 基本 能保证农村基础教育教师基 本的生活需要。职务工资、工龄工资和奖金这三部分薪酬与教师的绩效和贡献相结合，一定程度上解决了分配中的平均主义， 适当解决了以前单一工资制中职级脱节的问题，体现出了“绩效薪酬”按劳分配的原则。 本次工资制度改革后 农村基础教育教师的工资有了大幅提高，以甘肃省甘谷县为例： 1985 年全县农村基础教育教师月平均工资为 ，在 1956 年的基础上翻了一翻 。其中农村小学教师月平均工资由 上升到 ，增长了 农村中学教师月平均工资由 上升到 ， 1987 年 11 月 ，国务院下发了关于提高中小学教师工资待遇的通知。 1988 年 1 月， 国家教委、 人事部 联合 制定出台了 提高中小学教师工资标准的实施办法，提出 “ 从 1987 年 10 月起将中学教师现行的各级工资标准 ( 基础工资、职务工资之和 )提高 10%。 ” 当时甘谷县 基础教育教师一律按专业技术职称级别增资。教师专业技术职务各级的最低档工资是：中学一级教师 ，小学高级教师 ；中学二级教师 68 元， ；中学三级教师 ，小学二级教师 。增资后全县教职工的月平均工资 为 小学 ，中 学 。 以职务为主的结构工资制 ，简化统一了基础教育教师的工资标准，突出了职务的差别和绩效， 打破 了单一工资制遗留下来的“论资排辈”的观念，为此后的教师绩效薪酬制度改革建立了新模式。但也存在一些问题 :一是基础工资“ 一是没有建立合理的增资晋升制度，教师的工资没有 与社会经济发展和国民收入的提高有机联系起来 ，基础工资始终偏低，难以独立的起到保障基本生活的作用 。二是把中小学教师与机关行政人员相对应，过分强调了职务因 素，无形中助长了“官本位”意识倾向。三是等级较少，难以反映同一等级教师的绩效差别，平均主义思想任 然存在，“不区分责任大小、任务轻重、能力强弱和工作好坏，统统划到同一分配层次上，其平均主义的倾向是显而易见的。 6” 4、 专业技术职务等级工资制（ 1993 2006） 八十年代以来， 随着中国改革开放 的全面深入，国民生产总值快速增长，人民生活水平普遍提高。同基础教育教师相对稳定的薪酬相比较，有了自主 12 权且效益好的企业工人薪酬飞速增长，有的能高出教师工资的三四倍，同期社会上个体户的收入也要远远高于基础教育教师，农村基础教育 教师成了“食之无味，弃之可惜”的职业。原来的工资制度显然与国民经济和教育发展不相适应。为此 ， 1993 年 11 月，中共中央、国务院制定实施了事业单位工作人员工资改革实施办法、机关、事业单位艰苦边远地区津贴实施办法。 根据教育行业的特点， 1994 年 2 月，人事部、教育部联合制定下发了中小学贯彻事业单位工作人员工资制度改革方案的实施意见，规定“教育行业实行专业技术职务等级工资制。基础教育教师的工资主要被分为两部分：专业技术职务工资和津贴。专业技术职务工资 固定占单位工资总量的70%， 体现工作职务、工作能力、工作任务 。津贴占 30%，主要体现岗位特点和工作绩效，单位可根据实际情况享有分配自主权 。农村 基础教育教师按照本人职称， “中学一级教师 、小学高级教师的工资分为 6 级，最高为 496 元，最低为 323 元，平均 ；中学二级教师、小学一级教师的工资分为 5级，最高为 366 元，最低为 260 元，平均 313 元；中学三级教师、小学二级教师的工资分为 5 级，最高为 330 元，最低为 283 元 ,；小学三级教师的工资分为 5 级，最高为 313 元，最低为 229 元。除正式工资，各级中小学任课教师外加教龄津贴和班主任费等。 7” 1993 年至 2006 年，随着人民生活水平的提高和社会的发展以及物价的快速增长等原因，国家相继进行了五次教师工资标准的调整。 使得在此期间农村基础教育教师的工资水平有了大幅提高。 本轮 改革的 主要成绩，一是把事业单位与机关工资制度相剥离，将教师归属于专业技术人才，建立了符合教师特点的工资制度和相应的工资管理体制，一定程度上克服了以往工资制度中主要通过职务来确定教师工资的这种“官本位思想” 。二是教师的工资改由国家财政预算全部列支，使农村基础教育教师的工资发放有了保障， 特别是从 2001 年起，中央财政每年安排 50亿元转移支付资金，用于补助中西部困难地区农村中小学教职工工资的发放。这一措施，使得甘肃农村基础教育教师工资长期 拖欠的现象基本消除。三是 建立了有序的晋级增资机制，中小学教师只要每两年度年终考核在合格（称职）以上，就可晋升一个职务工资档次，工资按晋升的职务相应增加。同时设立了教龄津贴。这些举措不仅充分体现了按劳分配的原则，也强化了工资的激励因素，教师的工资能随着国民经济的发展不断提高，对稳定农村基础教育教师队伍、提高工作的积极性和主动性、推动农村基础教育事业的发展有着重要的现实意义。 在十多年的实行和调整过程中，专业技术职务等级工资制也逐渐暴露出 13 了一些问题： 一是薪酬制度的改革带来了新的不公平， 区域经济 的发展不平衡 对农村 基础教育教师的 薪酬水平影响加剧， 甘肃省是西部欠发达地区，绝大多数地方都是经济不发达， 基础设施差， 投入严重不足，农村基础教育教师工资 构成中的地区附加津贴和艰苦岗位津贴普遍不能落实， 1996 甘肃农村基础教育教师工资最低的县份教师月平均工资只有 562 元，而东部发达地区农村基础教育教师工资最高的县份农村教师平均工资为 1890 元，差距达到1328 元。同其他行业相比较，农村基础教育教师 的工资水平也低的多，据统计， 2003 年 ，甘肃省城镇单位工作人员年平均平均工资为 13025 元，国有单位在岗职工年平均工资为 13627 元，而 农村基础教育教师年平均工资为10036 元。虽然 在 1994 年实施的教师法明确规定 :“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水 平。”但在现实中这一要求多年来从未到位。 二是 过长的工资年限造成了新的平均主义。基础 教育教师归属专业技术人员，按专业技术人员工资套改表进行套改。其 年限 分别划分为：l 17 年、 18 27 年、 28 37 年、 38 47 年、 48 年以上五个档次，各个档次之间的距离别分为 17年和 10 年。就工作年限这一项指标而言，工作一年与工作十七年处于同一个档次上，工作十八年与工作二十七年处于同一个 档次上 与此对应工资待遇也完全相当。这样以来，使大批工作年限差别很大的人都挤在同一个工资档次上 (在不考虑其它指标的条件下 )形成了新的平均平台。 三 是没有建立科学合理的教师评价体系，绩效考核制度不健全，农村基础教育教师正常的晋级增资往往 流于形式 ， 时间一到就晋升职务档次工资，年底人人都能领到一个月的奖励工资。这 不仅不符合按劳分配的原则，而且一些学校经验丰富，能力强的教师因为评上了高级职称，经常以各种理由靠边站、不出力。而比他们职称和工资低的年轻骨干教师却在教育教学一线担任主力军 ，任务重、压力大 。 这种情况鼓励了职 称评定过程中的投机倾向，造成许多学校在职称评定过程中指标分配不合理、使用不公正、考核不公平。 5、 岗位绩效工资制度（ 2006 今） 2006 年，为了进一步理顺收入分配关系，构建科学合理、公正公平的机关事业单位收入分配体系，我国进行了第四次工资改革。人事部、财政部下发了事业单位工作人员收入分配制度改革 实施办法 ，同年 6 月，国家重新修订了中华人民共和国义务教育法，再次强调“各级人民政府保障教师工资福利和社会保险待遇 ，改善教师工作和生活条件；完善农村教师工资经费保障机制。”“教师的平均工资水平应当不低于当地 公务员的平均工资 14 水平。”根据中央精神和义务教育法的规定，甘肃省结合本地实际制定下发了甘肃省事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法。 规定 甘肃 事业单位实行岗位绩效工资制度。 按 照 规定，教师的 岗位绩效工资由岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分组成，其中岗位工资和薪级工资 组成基本工资。岗位工资主要体现 教师 所 聘岗位的职责和要求。专业技术岗位设置 为 13 个级别 ，按教师现聘用的专业技术岗位，执行相应的岗位工资标准 。薪级工资主要体现 教师 的 的资历和工作业绩 。对专业技术人员 共 设置了 65个薪级，每个薪级对应一个工资标 准， 不同岗位规定不同的起点薪级。绩效工资 与 教师 教育教学业 绩和贡献 直接挂钩 ， 学校 可以在 上 级主管部门核定的绩效工资总量内，按照规 范的分配程序和要求， 采取多种分配方式 ， 灵活 自主 地 决定本校教师 绩效工资的分配。 津贴补贴 包含 艰边津贴（ 艰苦边远地区津贴 ） 和 特岗补贴（ 特殊岗位津贴补贴 ） 两 类 ，其中艰 边津贴 全部 由中央财政负担 ，特岗补贴由地方政府负担 。 同年， 甘肃省 按照国家要求 制定 出台 了完善艰苦边远地区津贴制度实施意 见。将艰边津贴的类别由以前 的四类调整为六类，其中一类区月人均 70 元，二类区月人均 130 元，三类区月人均 230 元 ，四类区月人均 400元，五类区月人均 680 元 ,六类区月人均 1000 元。 目前 甘肃省有 83 个县区市列入艰 边津贴实施范围。 2009 年 1 月 ，为贯彻落实义务教育法，依法保 障和改善义务教育教师特别是中西部地区农村义务教育教师的工资待遇 。 人社部、财政部、教育部下发了关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知 。 绩效工资分为基础性和奖励性两部分。基础性绩效工资主要体现地区经济发展水平、物价水平、岗位职责等因素 ,占绩效工资总量的 70%,具体项目和标准由县级以上人民政府人事、财政、教育部门确定 ,一般按月发放。奖励性绩效工资 主要体现工作量和实际贡献等因素 ,在考核的基础上 ,由学校确定分配方式和办法。根据实际情况 ,在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目。 实施绩效工资所需经费 , 按照 “ 管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持 ” 的原则 纳入财政预算，以保障 基础 教育学校实施绩效工资所需资金 能 落实到位。 中央财政 也 进一步加大 了 转移支付力度 ,对薄弱地区农村 基础 教育学校实施绩效工资给予 了 适当 倾斜 。 肖艳 D中师范大学 ,2010. 15 这次改革 更加注重社会公平， 较多地考虑到 了教育行业的特点，取得了显著的成绩：一是 把 按生产要素分配 与 按劳分配 相结合，建立了与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系 的分配机制，使 教师 工资更能体现出其应有的激励功能 。二 是 以岗定薪，岗变薪变， 并 加大 了 向关键岗位 和优秀人才的倾斜力度 ，提高了教师工作的积极性 。三是建立了 能 体现教师 职业 特点的工资正常调整机制，使教师的收入 增长 能与 经济社会发展的速度 相适应 （二） 国外 农村 基础教育教师薪酬制度 分析 2006年的事业单位收入分配制度改革及 2009 年开始的义务教育学校绩效工资改革，使农村基础教育教师的工资有了大幅增长，以县为主的工资财政保障机制基本得以落实。但从 目前 甘肃省 农村 基础教育教师 薪酬制度 的现状来看，许多情况 还是 不尽如人意，主要体现在以下几个方面：收入总体偏低， 有数据显示整个教育行业的平均薪酬在十九大行业中排第十一位，而农村基础教育教师的薪酬水平处于整个教育行业的最低端；城乡之间、区域之间工资 差距 较大， 有些 财政收入低的贫困地区 任缺乏保障 ，虽能勉强解决教师的基本工资，津贴补贴却不能 完全 落实 。导致在偏僻农村从事基础教育的教师流失严重，补充困难， 极大的影响了义务教育的均衡发展； 此外， 管理制度和教师评价体制的不健全，许多学校绩效制度流于形式，缺乏具体的落实措施。 从这些现状来看，如 何使用工资这一配置教师人力资源的经济杠杆 ，达到公平与效率 兼顾，建立科学合理的薪酬制度的改革还 有一定的差距 。 为了全方位的剖析这些问题，本文 特 选择了 美国、英国和日本 这三个 国家 的情况进行 研究 。美国是当今世界经科技和教育最为发达的国家；英国是欧洲大陆基础教育历史最长、制度比较完善的国家； 日本将教育视为立国之本， 其基础教育在国家发展中具有极高的战略地位， 义务教育普及率亚洲最高。因此，分析 研究 这三个国家 基础教育教师绩效薪酬制 度的实施情况， 可以 对我国农村基础教育教师的薪酬制度 改革提供 提供 全面的 借鉴和启示。 1、 美国 农 村 基础教育 教师 薪酬制度 按 美国 国家教育统计中心） 以“城市为中心”地理编码系统标准，美国“ 农 村”的概念是指“距离 中小 城市 5 英里之外的 镇、村庄、散居区等区域。” （ 美国 乡 村基础教育教师薪酬制度，指美国各州政府及地方政府、学区针对这些 16 区域的中小学教师而制定的薪酬制度，和我 国农村基础教育教师薪酬制度有一定的可比性。 美国 农 村 目前实行的 教师 薪酬制 主要有 3种 : （ 1） 单一薪酬制 （ 目前美国 大多数 的 农 村学区实行单一薪酬制，基础教育教师统一按照接受教育程度 、岗位 和教龄来确定工资标准，工资的晋升则根据教师学历 、 进修 情况和教龄确定。单一工资制可认为是基于教师知识和经验的工资，教师需要不断努力奋斗，才能从提高工资级别。 单一薪酬制度 易于操作和管理，而且能 满足 教师的两个重要需求：平等和客观 。 它给 所有的教师提供了一个平等的机会在同样的规则下去获取其薪酬 的增加 ，消除了学校管理者对教师工资等级的影响，减少了教师之间为了争取更多薪酬的竞争。 单一薪酬制最大的不足之处在于易造成“同酬不同工”，因为拥有相同学历和教龄的教师薪酬基本处于同一水平，不能体现出教师个人的技能、专业水准、工作任务、工作绩效等方面的差距 ，于是 教师 的关注点 经常 在于提高学历、累积 教龄。 学校管理者也无法按教师的实际绩效来确定其薪酬水平。 （ 2） 基于 业绩 和技能的工资制（ 这种工资制是对单一工资制的改进，针对单一工资制以学历和教龄为薪酬指标的体系，基于 业绩 和技能的工资制 增加了技能这一指标，一种方式是在达到要求的胜任力的标准上以能力大小为标准来加薪，另一种方式是只有在获取相关委员会认证资格以后，才能以教龄积累来增加工资。知识和能力的大小评估指标，由教育测试机构或各州教师评估与支持协会制定，根据基础教育教师工作实践中担任的工作任务、工作量、业绩完成情况等各项细化指标 ，来确定业绩与技能的水平。教师通过5种职业成绩晋级 。业绩与技能水平评估分为 4个级别。 “规定见习期教师必须达到业绩与技能认证 2 级水平（年薪 $3200;专职教师必须至少达到业绩与技能认证 3 级水平（年薪 $38750;高级教师要在两个类别中达到4级水平（年薪 $52000资深教师要在所有类别中达到 4级水平（年薪$60008。” 基于业绩 和技能的工资制，消除了单一薪酬制下的“同酬不同工”的现象，较好的兼顾了公平与效率，有相同学历和教龄的教师因为业绩和技能的不同，薪酬也有差别， 有利于促进教师个体之间的竞争，有利于学校吸引和留住业绩优异的教师， 相比较单一薪酬制更为科学合理。 但弊端在于不利于教师形成良好合作的和谐环境。 (3)绩效薪酬制（ 绩效薪酬制即学校教学绩效薪酬，政府根据学校的教学工作的业绩给予 学校 额外的 经费奖励，比如提高了学生 在核心课程领域 的成绩、降低了辍学率、减少了旷课率 、 增加了 高级课程注册人数 等。这些工作实践中取得的业绩是被认为是全校师生共同努力的结果， 对基 17 础教育教师， 学校则按照考核方案确定的教师的业绩，将政府奖励的经费根据教师个人的业绩大小，按比例追加到教师基本工资中或作为奖金单独发放。 这种薪酬制度将教师的工资与业绩相联系，充分调动了广大教师的积极性，对教师个体持续地提高绩效提供了有力的激励因素， 也 有利激发团队的 协作 精神 。但由于基础教育教师工作的复杂性，教师工作的绩效很难客观准确的考核，取得业绩的高低不能被清楚地界定，学校的工作又不单局限于教学工作，教师其他的工作无法客观 测量 ，因此在绩效奖励的发放中易产生平均主义 ，往往是绝大部分人都有份，甚至奖金数额经常向做了额外工作的教师而非向那些教学优秀的教师倾斜。 美国农村基础教育教师的社会保障纳入了整个社会福利体系，主要有法定常规福利、健康福利等方面的类 容。这些福利包含有多个子项目，主要包括养老、医疗、失业、工伤等 表 2 美国农村基础教育教师养老保险基金来源及领取标准 基金来源 缴费方及比例 个人 1/3 雇主 2/3 领取标准 年龄（岁） 65 64 63 62及以下 比例（ %） 100 0 纵观美国基础教育教师薪酬制 度 ，具备以下一些特点：从薪酬来源上， 基础教育教师的基本工资、津贴、福利 以国家财政拨款为主， 地方主要负担保险、理财和其它免费服务，除此之外，还有一些非预算途径经费，如教育基金、捐款、社会集资、教育费附加、校办产业等；在薪酬管理上， 由国会制定原则，各州、学区制定标准 ，学校按合同规定发放；在薪酬调整上，各学区一般以四年为周期绩 效调整，也就是说基础教育教师的聘任合同四年一签订，且由于教师工会的作用，教师工资的调整和聘任透明度极高； 在薪酬结构上，具有良好的级差和弹性以克服平均主义，基础教育教师的起点工资和终点工资的差距基本保持在 1:2 之间，但与绩效挂钩，则有着一定的弹性，实际工资的差距和增加都通过集体的讨论而决定，充分发扬了民主；美国基础教育教师薪酬制度最大地特点不在制度本身，而是 为 了 保障这些制度 顺利 实施 而制定的各种法规和对法规的严格执行。 2、 英国 农村 基础教育 教师薪酬制度 英国规定 1 万人以下聚居地居民属农村人口， 其基础教育办学形式 采取双 18 轨制，即公立学校系统和独立学校系统（私立学校），公立中小学的经费由政府划拨，私立学校的经费则来自学生学费和捐款。 同我国农村偏远地区类似，英国农村 也存在大量的 小规模学校（ （学生数 100 人以内），也普遍采用复式教学，即一个教师同时教几个年级。 英国农村基础教育体系经过几百年的发展，比较完善成熟。 政府现阶段对教育的投资占 基础教育学校的经费全由政府公共基金支出 。此外还专门设立了教育补助金 (用于支持偏远地区 基础 教育的发展 。 在英国，农村 基础教育教师的 平均工资比政府职员的平均工资要高出 35%，教师职业十分稳定，政府对其实行职业保险，没有特殊原因，教师不得被解雇。 英国是实行教师证书制度的国家，基础教育教师的准入制度比较严格，一个合格的教师必须具有政府规定的学位和证书，学位和证书等级不同，起点薪酬和津贴的 标 准也不同。一般来讲，学位越高、所取得的证书等级越高，教师的工资等级也越高。 目前英国基础教育教师实行的薪酬制度是 ，绩效与薪酬挂钩的工资制度，在 下，基础教育教师的工资可分为基本工资和各 种津贴，基本工资依据教师的学历、职称、教龄、工作态度、承担任务的大小、工作绩效来确定。 年主要以年度评估为基础，通过对教师知识和技能的评价和他所 教 学生的学业成绩所达到的水平来确定教师的“职称”， 一个教师每五年评定一次职称， 基础教育教师的职称分为 7 级，从低到高依次为：一级教师、二级教师、三级教师、四级教师、高级教师、副主任教师、主任教师 ，教师之间等级分明。 教师的教龄是反映教师教学经验的重要因素。教师 工资晋级的年限一般为一年一次 ，在上述 7级工资级别中，每一级别内又分几个等级，教师教龄每增加一年，可在本职称级别内晋升一个等级 。 当教师达到一定的薪酬水平时 还 可以申请业绩入口评定（ 如果能通过评定，就意味着教师迈向了更高的专业水准，月薪可立即增加 10%9。 此外，英国基础教育教师还享受各种津贴，一类是激励教师参加继续教育的，参加并完成各种继续教育课程学习的教师 要享受更高的津贴待遇。另一类是鼓励教师去条件艰苦的农村学校而设置的津贴，数目相对较高 ，对一些刚毕业的师范生有一定的吸引力，也能留住农村偏远地区从事基础教育的教师，这一点对我国 农村基础教育教师薪 酬制度的改革 有所借鉴。 英国农村基础教育教师医疗保险经费也有政府、单位、个人三方共同承担。其中单位缴纳个人工资收入的 个人缴纳工资收入的 其余部分由