(最新)对“省直管县”财政管理体制改革的调查与思考-会计审计

对“省直管县”财政管理体制改革的调查与思考摘要本文通过对湖南省实施“省直管县”改革后，株洲地区财政收支、县域经济变化情况的实证分析与探讨，得出省直管县对加快县级财政资金周转，增加省级、县级财政收入，调控能力有明显作用；同时指出，改革中还存在一些不足，各项配套方案、措施必须尽快完善、跟进，才能确保改革的有序进行，成果的快速转换。关键词财政体制改革省直管县株洲2010年，湖南省在全省推行“省直管县”改革，此次改革是继1994年分税制改革后又一次体制重建，株洲市醴陵市、攸县、株洲县、茶陵县、炎陵县5县均列入其中。改革实施以来，效果如何，对各级财政收支、经济造成哪些影响，存在哪些问题，株洲国库展开了专题调研。一、“省直管县”基本情况及主要措施（一）基本情况此次，株洲市纳入改革的5个县，2009年，人口总量28259万人，GDP总量50241亿元、财政总收入3414亿元，分别占株洲市人口、GDP、财政收入总量的7382、4906、31，人均GDP、人均财政收入低于株洲市平均水平8972元、1669元。5县中株洲县、茶陵县、炎陵县GDP总量在全省122个县市区不含长株潭城市群“两型社会”建设五大示范区中分别位列66位、70位、112位，属落后贫困县。（二）改革的主要措施此次改革的核心内容包括“省直管县”财税体制改革和收入分享改革两个方面。1、“省直管县”财税体制改革。与浙江、湖北、吉林等各省相似，即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接对接，地级市与县市在财政管理体制上相互独立,同时保留了市对县市财政业务指导、工作衔接和监督管理等职能。2、收入分享改革。包括分享税种及基数核定。分享税种可以概括为“两分两调两放”6个字。“两分”即分享增值税、营业税。将除湖南中烟公司和华菱集团的增值税继续作为省级收入以外，其他行业增值税地方25部分，改为省与市县按2575分享；将除高速公路和铁路建安营业税及属于省级的铁路运营营业税继续作为省级收入外，其他省属企业营业税与原属市县营业税，改为省与市县2575分享；“两调”，即调整所得税、资源税分享范围。将原属省级的省电力公司、省经济建设投资公司、财信控股等企业所得税地方40部分下划市县，按省与市县3070比例分享，并改变跨市县企业所得税分配办法，实行总分支机构按比例缴纳。将资源税原省与市州按5050比例分享调整为省与市县按2575；“两放”，即下放土地增值税和城镇土地使用税。将原省市县按5050比例分享土地增值税和城镇土地使用税下放市县，增量部分省财政不参与分享。二是核定基数。以2009年110月的实际完成数加后两个月推算数，作为增值税、营业税、资源税、土地增值税、城镇土地使用税以及新下放的企业所得税等税收基数。二、改革取得成效（一）省与县对接，财政资金运转效率提高改革前，除了大部分一般性转移支付和少数专项转移支付直接分配到县市，其余都需要通过市级财政再分配，使得一些上级往来资金不能及时拨付到县。改革后，县财政的资金调度由省财政直接划拨到县，减少了划拨资金的中间环节，各种财力性转移支付资金基本能够按时间进度划拨到位。57月，改革5县共计接收上级往来资金81亿元，同比增长1142，若剔除“两税”返还数，实际增长24468。上级转移资金到位及时，县财政对公共领域投入明显增强，对支持新农村建设，提高农民保障起到了积极作用。57月，改革5县办理财政支出1369亿元，增长3692，占到17月支出总额的4508，其中交通运输、科学技术、公共安全、农村环境保护、医疗卫生、城乡社区事务同比增长均在50以上。2010年二季度，5县农民人均收入3970元，同比增长157，较2009年同期上升59个百分点，增收538元。（二）部分税种下放，县级一般预算收入增加改革后，市不再参与县税收分成，省将土地增值税、城镇土地使用税全额下放给县（市），同时把原省与县五五分成的资源税再下放25给县市，株洲市县级一般预算收入增长。57月，县级一般预算收入1794亿元，同比增长5152，月平均入库598亿元，较改革前月平均多收188亿元，增长4585。17月，县级一般预算收入3442亿元，同比增长3087见表1，其中土地增值税、城镇土地使用税、资源税同比分别增长8389、4489、7239。三省级财力壮大，省级财政调控能力增强此次改革，将增值税地方25部分，地方营业税改为省与市县2575共享，虽然在已实行改革的省份中最低，但依然大幅度提高了湖南省省级收入份额。17月，株洲市共计上划省级收入555亿元，同比增加326亿元，增长7015见表1，较2009年同期上升68个百分点。其中，57月，省级增值税、营业税分别入库065亿元、145亿元，同比分别增长550、75294，共计增收183亿元，占到17月省级增收额的5613。省级财力增加，按照改革精神，省将把增量资金更多投入到欠发达县市，这将对实现我省公共服务均等化、城乡区域协调发展起到很强的促进作用。四省、市双指导，县级财政管理水平提升改革后，省里的很多会议、培训班直接开到县级，使县里了解各种财政信息更及时、更全面，对各种财政政策的理解和掌握更加到位；同时保留了区市对县市财政业务指导、工作衔接和监督管理等职能，市里的重要会议、重大改革县级财政也都参与。省与市双重领导与帮助，大大提高了县级财政管理人员业务素质和工作水平，对提升5县财政管理水平起到了积极作用。三、目前改革存在的问题（一）市县收入质量下降，产业结构调整压力大此次改革省将土地增值税、土地使用税下放给县市，将增值税地方25部分、营业税作为省与县市共享收入，这种“分享主体税种，下放土地管理税种”方式，导致地方政府更加注重契税征管、非税收入的挖潜、土地交易市场的盘活等，使地方收入质量进一步下滑，同时更加依赖于房地产市场发展，产业结构调整压力加大。17月，株洲市地方税收收入2405亿元，占全市地方财政总收入的4536，较2009年同期下降42个百分点，其中市、县级增值税、营业税1221亿元，占地方财政总收入比重的2303，较2009年同期下降43个百分点。土地增值税、城镇土地使用税、契税、国有土地使用权出让金收入77亿元，占地方财政总收入的1452，较2009年同期上升10个百分点，多增6亿元。二季度，5县市全社会固定资产投资额12378亿元，增长602，较2009年同期上升8个百分点，而高新技术产品增加值23亿元，同比仅增78。（二）部分县市财力减弱，改革促经济发展作用不明显省直管改革，减少了管理层次，目的是增加县级财力，扩大县级管理权限，从而推动县域经济发展。但从目前情况来看，部分县市财力不增反降，改革促经济发展作用不明显。截止7月末，5县中株洲县、茶陵县、攸县财政库存余额同比分别下降516、1962、1388，共计减少13亿元。2010年二季度，5县（市）实现地区生产总值24853亿元，同比增长148，总量占全市生产总值的4756，较2009年同期下降2个百分点，增幅较株洲市总水平低07个百分点，较2009年同期下降08个百分点。上一页12下一页1、部分改革配套措施未实施，省对县扶持有限。改革后，省级财政管理单元由原来的14个增加至93个，管理幅度是改革前的642倍，管理单位剧增，管理事务增加，加上改革涉及面广，很多改革配套管理措施目前尚未落实，部分县可自主支配财力减少。一是全省“两税”返还暂停。仅此一项5县共计较2009年减收5900万元，下降3933；二是按新体制核算14月县级600万净调入资金8月仍未到位；三是省对县支持并没有发生实质性改变。改革后，省直拨资金效率提高，但转移资金绝大部分是专项的转移支付，只是在原来设区市应得的大蛋糕里，由省里直接拨付给县，并没有把蛋糕加大。2、市帮扶县积极性削减，贫困县获上级扶持减弱。改革后，虽然省明确提出鼓励市级继续对县市给予支持和补助，株洲市政府也表示将继续按照2009年标准给予县支持，但从实际情况来看，在各项改革配套方案不明朗时，市对县支持进度有所放缓。如，2009年，株洲市政府提出“农民用水，政府买单”农村水费改革，当年市财政对5县补助农村水费改革支出1020万元。改革后，截止7月底，市财政对县农村水费改革补助支出为0。3、收入基数重新核对，部分县市收益受损。“省直管县”改革一个重要的工作环节是核定收入基数，是以2009年前10个月的实际完成数加后两个月收入数后两个月收入测算数按前10个月月平均收入的124倍计算确定改革后的收入依据和省财政转移支付的拨付指数。这一方案显然不利于2009年基数较低县市。如，茶陵县属于老少边穷县,以采掘、建材、冶炼、铸造为四大支柱产业。在前两年，茶陵县受冰灾、金融危机、落实环保等政策因素的影响,关、停了一些冶炼、造纸企业，再加上落实各项优惠政策办理退库，增值税等主体税种连年减少,2009年增值税减收3548，尤其港澳和外商企业和私营企业减少幅度较大，分别达4415和5656。以2009年增值税减收3548的基数核定改革后的增值税收入数，增量部分则进行调整，基数核定后，茶陵将减少收入900万元。三市级调控能力减弱，市本级财政收支矛盾突出近年来，为加快“两型”社会建设步伐，株洲市加快了城市基础设施建设，政府债务规模大幅扩大，偿债压力明显加大，2010年市本级需偿还政府债务规模达3335亿元。旧体制下，市本级不但掌控了自身财力，同时库存中还包含着中央、省对县转移支付资金的一部分及县上缴收入，市财政可调剂资金较充裕。改革后，省直接对县拨付资金，县不再向市上缴收入，部分税种分享比例变化，市财政掌控资金减少，资金调剂能力明显减弱，收支矛盾突出。截止7月末，市本级一般预算收入1201亿元，同比增长875，较2009年同期下滑5个百分点，一般预算支出2875亿元，增长817，较2009年同期上升60个百分点，市本级库存余额61亿元，同比下降4727，较年初减少98亿元。四、相关建议（一）加快“省直管县”体制建设步伐一是建立健全省、市、县财政网络体系建设。以做到省、市、县既实现数据共享，确保工作联系和沟通顺畅，又降低行政成本，提高工作效率；二是尽快完善改革配套政策。财政体制变化、收入分享改变，各项原有制度已不适应新体制要求，必须尽快完善、出台新的配套政策方案，以保证改革顺利进行；三是优化支出结构，落实对困难地区的扶持政策，提高一般性转移支付比重，增加基层财政的可支配财力，解决县乡财力不足问题；四是完善市、县、区激励机制，安排一部分资金，把资金与地级市管理省直管县的工作成绩结合起来，安排一部分资金，把奖金与省直管县自力更生、落实各项省级政策结合起来，通过激励制度的设计，鼓励地级市与改革县市建立利益联结关系，帮助县（市）级政府发展经济，鼓励县（市）级自力更生、自我发展，促进县域经济的迅速发展；五是逐步实现完全“省直管县”。建立完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事方面的省直管县，因为只有把事权划分清楚了，才能调整和规范省与县的收支关系，建立健全与事权相匹配的财税体制，从根本上保证省直管县的持续健康有序运行，避免由于财权、事权不统一，而造成的内部运转的不协调。二以改革为契机，做大做强县级财力一是县财政积极对上衔接，全力争取支持。“省直管县”改革中明确提出要加大对困难地区的支持力度。县级政府要把握这一利好政策，积极争取上级资金和项目支持，增加地方财政力。在省直管扁平化管理体制下，省级管理幅度过宽可能产生辐射递减以及在体制改革过渡可能产生衔接不畅等问题，地方政府应超前计划，积极研究省委、政府已经出台和即将出台的各项扶持政策，把握上级动向，通过多种途径主动加强对上衔接，积极推介县域特色资源和产业，努力引入省级资金和优质项目，以此拉动县域经济发展，促进地方税收增长；二是强化税收征管。加大财税征管工作力度，坚持大税小税一起抓，正常收入和清理欠税一起抓，税收、基金一起抓，实施全方位监管，确保实现的财政收入全部清缴入库；三是加大招商引资力度。新体制，将原属省级的电力、石化、冶金、有色四大行业增值税，重点工程营业税、金融保险税以及其他省属企业营业税下划。地方政府要抓住这一重点，优化投资环境，集中全力引进一批骨干税源企业，同时加快金融业发展，在良性互动中，以获取更多税收。三紧密市区联系，促进市区财源建设改革后，各市区要重新定位设区市功能，要突出“经济区域”原则，打破市区界限，切实做好区域经济发展规划，共同促进市区财源建设。一是大力培植区级财源，形成多层次、多产业、多所有制、多区域的稳定的财政收入增长点，以保证区级财政正常运转和城乡社会事业协调发展，同时区经济要主动融入市经济发展圈范围，不搞重复建设，优化区域经济布局；二是市要充分发挥龙头作用，