有关路面管理实施的制度问题和限制

第四十三章有关路面管理实施的制度问题和限制431介绍任何组织的PMS的成功实施，要求在考虑技术因素的同时也要注意制度上的和组织上的因素。概括地说，制度上的问题是PMS的策略性方面，这影响到PMS是否被接受以及能否成功实施。在系统的实施之前、实施阶段以及实施之后，以路机构都应理解并注意制度性问题，并且在初始阶段就应与技术性问题同时开始。PMS实施的第一步，即得到政府的支持，这就是第一个制度性问题。在PMS开发的最初十年，只强调项目级。从1976年到至少90年代初期，人们对于PMS网络级应用的兴趣大大增加，并且将进一步继续下去。但是必须要记住，只有平衡运用两个层次，PMS才能真正发挥效用。象以往一样，好的路面管理不是商业。当事实是人们仅仅重复现有的活动，那就不能说正在进行路面管理。PMS的实现需要改变现有工作人员思考，反应以及日常工作的方法。开始没人会对此感到舒服，然而生活中以及一个成功的路面管理中，对此的变革是必要的。例如，管理时需要大量的信息，但是对此进行处理与评价是很重要的，这样才有意义。实质上，在进行协调，恰当地处理和说明信息时要用到人的才智。那么智慧是对一个人的经验与才智的综合运用。在这个世界上有才智的人要比聪明的人要多。同时的，更多的系统是使用原始信息而不是经排序的，筛选的信息，并与一定的信息有机地结合起来。路面管理的模型、方法、程序的目的就是为了向管理者与决策者提供把原始信息转换成数据、方法的服务，然后由他们结合自身的经验来作出明智的决策。这必须完成几个要求1决策者必须知道这种服务的重要性明智的；他们也应能望解处理方法的有用性与限制受过教育与良好的训练。2PMS必需是可用的，有用的和可信的，但是由于处理的时候使用了不令人满意的信息因此情况往往不是这样的。3必须认可并支持那种在发展阶段的路面管理。特别当并不是所有的活动数据采集，分析，预算等等每年都进行时，一个依赖于5年前的路面管理报告的公路机构是没有PMS的。当基于可靠的技术、工程信息，并且已进行了全面的权衡与影响分析时那些有点风险的政会政策更容易被接受。所有政府性和私人性系统，包括路面管理系统都是在不确定或冒险的情况下进行规划，设计、施工、操作、更改或修复，这样对风险可靠性的估计、量化、评价和分析对于作出好的决策过程是很重要的。422对路面管理的一些质疑当路同管理已广泛运用了多年时，在一些公路机构的中层、高层管理层次中仍对此抱有疑问。这此疑问的起因，一般大多与模型和系统分析有关，包括模型的误用与不正确地运用；不足够的调查分析；滑系统化目录的模型与方法的杂乱；对模型的不恰当地校正，认可和更改。大多地把PMS委托给那些不了解过程的人使用。缺乏以公式形式证明PMS的动机。过分强调计算机的黑匣子作用。PMS的开发者、用户和赞助者之间缺乏交流。对PMS是一个工具而非一结果缺乏认识，决策者对PMS的优点、缺点和附条件的假设缺乏认识。缺乏一支跨学科的队伍如，缺乏统计学专家。在系统实施的早期没有足够的数据以供很好地使用这方法。对PMS真实的费用与收费缺乏足够的了解被“售于”一个公路机构中的PMS的使用情况如何呢处理路面管理的交流信息可能同PMS的内容一样重。发现会出现什么问题做什么要比怎样处理问题怎么做容易。在实施一定的变革时，如使用PMS，可能要仔细协调培训与政策之间的关系，并作出一系列的变化，包括人员工作的变化，这需要持续一段时间。总有那么一些制度，限制着那些变革，特别是限制采用现代管理技术。诸如开发并实施PMS这种大的变革似乎会引起复杂的反应。如果不考虑到一个组织的介多部门间的互相联系，那么这个组织很有可能反对这种变革而不是欢迎。因此，有必要采取以下措施。讲请问题并让决策者完全明白对于一个可行、公正、必需的措施要获得真正、有效、组织性的同意培训相关的工作人员或如有必要重培训进行实际实施了，包括以后的补充工作研究使用情况良好的路面管理对于交流优点是很用的。另一方面，任何事件调查不可避免地会过分简单，并不能涉及所有的方面或细节，所以如果机械地搬用那个研究并没有什么好处。处理这些问题时要考虑到实施了一个PMS的费用与收益。这将在44章中进一步讨论。433管理与组织问题4331个性与人员因素路面管理中涉及的最复杂的问题之一，就是人员因素，人们一般不喜欢变化，特别在政府机构中敢冒风险者就更少了。敢冒风险者一般都进了私人性机构，诸如商业、法律咨询。当然有时环境可能置冒险者于政府机构中而置喜欢安稳者干私人机构中，但这并不是一般规律。现在考虑以下五个人员与个性因素1对于变化以及四个层次的行为的个人看法。2所有制或政治因素3高级管理层4中级管理层5实践工作层43311个人态度人们一般都喜欢安于现状，有关的陈词滥调是很丰富的，如我不需要一台计算机来做我的工作，这十年来我就是这样做决定的，“或”我没时间参加培训班。“或”等坏了再去修这。一般来说人们总是觉得现在做工作的方法是正确的。进一步说，他们居于一个舒适的职务上，这职务并不要求你苦恩幂想，这感觉就比较好。另一方面，许多人的工作很忙，他们每天处于忙碌的工作压力之下。他们感到他们没有时间去学使用计算机，这本是句能使他们的数据汇于一张表中的，他们不了解他们是可能将一个八小时的工作变成一个二小时便可完成的工作。典型的路面管理机构是一个没有赢利目的公共机构。这就无法以能否赢得最佳收益来评价工作的质量了。这样，就不存在变革的压力了。即使那些有强烈变革动机的人，也会经常臆呈无意民识地被同事阶抵制。一个高层次管理人员可能会发现PMS所带来的威协。例如，一个职位低而又雄心勃勃的年轻人想实施一项新的计算机运用程序或采用一个数据处理的新方法，但是指挥者却很满意老方法，完全欣赏老的形式并不喜欢新生事物。结果，如果一个大变革或一个新的管理形式出现时，如规划开支的方法，这可能意味着人们过去做的工作并不好。换句话说，这个新方法真好，可早些怎么没有发现呢你们定怎么考虑问题的所有这些个人态度都可能是好的、新的管理形式包括PMS发展的障碍。43312政治或所有制因素这个因素对路面管理是否被接受影响很大。当一个政治领导要求机构必需采用一种更好的资金核算方法时，PMS往往能被接受。一个很好的例子就是堪萨斯的立法机构，它们通过了一项财政法案，要求州公路机构开发一个PMS以决定最佳资金开支方案。亚历桑那交通部情况相似，那里的助理州公路工程师后来成为州公路工程师，在采用PMS之前一直想要有一个新的规划资金方法。当然在私人机构中有更好的例子。其中最好之一可能是吉布逊的廉价商品连锁店，一开始管理得当，买卖红火，但即不善变革而最终倒闭。相比之下，沃马特商店，由山丹沃尔顿经营并拥有世上最大财富的一部分，就在结帐方面作了变革；如采用自动项目控制，信息用卡自动处理以及其它许多方面。这使每一项目花费并不太大，但由于采用这些项目使得整个组织能产生个更大的收益。43313高层管理因素让高层管理者承认他们能干得更好一点这是较难办到的。如让他们改变决策的方法，这可能意味着他们本来有可能把事故得更好一些。所幸的是，越来越少的人感到计算机的使用对他们是一个威胁，而认为这是有助于决策的一个友好的工具，好的高层管理者认识到，通过把计算机分析结果与自己的实践经验和才智结合起来，以得到好的决策是很有必要的。43314中央管理机构在机构中，许多人经过多年的辛勤工作才得到如今的职位，这些人已建立起了为他们服务的一条规则。他们如今在设计机构或养护分部工作，有些可能已在那工作了二十年以上。引入一个新的系统，象一个PMS，这意味着培训和改变工作状况。这可能要求重新组织并离开那些舒适的位置。在公路机构中有这么些例子，人们保持着质量方面的永久记录，但他们不想转换到非个人层次上的计算机数据目录。有关培训的变化是必要的，有时候一个人性并不能与新的状况相融洽。每个人都了解，一个机构中新生的意见不会立稳并持续下去。这样，就会存在这样的想法，PMS仅仅是新的最近流行的管理形式，这最终将成为过去。43315低层工作机构在公路机构的执行层，路面管理可能涉及不同技术要求的重培训、转换是困难的一部分。有一定现有技术的人可能不太顺从新的技术要求。而为老的工作人员寻找新工作以及培训新的人员都是困难的。例如统计学知识以及它的最广泛意义上的点用，操作研究的知识，费用收益的分析，这在路面管理中都是很重要的。这在一个公路机构的低层工作机构中，工作人员往往晃具备的。计算机技术也是需要的，但在一般机构中，现在比以前要流行多了，然而在一些机构中，如国家级或小城市级的，这仍然是问题。现代路面管理还要有高速的测试和数据采集，这也意味着需要有测试仪器的技术，无论在室内还是在野外，测试，收集处理、分析数据的能力对于路面管理都是很重要的。再有，在材料机构中的人员需要从整个州的路面收集材料信息。这可能意味着每一周都要在路上呆几天，现在的人员则是不太愿意这样的。最后，在低层机构中的一些人员已习惯于操作那些不需要调节或校正的仪器。那些或许可用或许不可用，然而并不是路面管理中的所有仪器都需要仔细调试与观察。使人们清楚良好的调试与良好的数据采集的重要性这是路面管理中的一个重要问题，然而这一点尚未完全解决。4332组织与管理的现实情况每个研究所都有一定的组织结构，通常以一定的形式显示出来。许多是金字塔形的，下面大上面小。在每一个组织中，主管人注意全局的活动是有必要的，但一般他只能有效地控制710人。也就是说，一个好的主管也最多直接领导10个左右的部下。这些人然后又必须有效地领导其他人从而形成了金字塔结构。例如，让一个小公路机构的总工程师领导4个分部门与4个分区，他们都直接发向他她汇报，象图431中情况A所示那样。如有更多的分部门与分区，那么A这种情况工作就比较困难了。结果，这个机构就有必要转变成诸如情况A这种结构了，这里引入了中间结构或代理主管以协调或领导几个分部的活动。如果有许多的分区的话，那就要组织或区域，由6个或更多的分区向一个总区工程师汇报。这就是联邦公路管理局的组织结构。那么这些公路管理组是怎样互相适应或与其它结构的适应呢在情况A中，这涉及所有的分区以及好几个分部门。在情况B中，这只涉及代理总工程师和总区工程师。有许多例子，PMG或路面管理办公室一开始是设置在设计或材料组中的。例如在华盛顿州，由于路面管理一开始在项目级上开发与操作，所以路面管理是由材料组开始的。但是后来这给在网络级上进行规划、设计和拨款带来了困难。在德克萨斯交通部，路面管理的开发也是在60年代未期开始于项目有，因此就处在路面设计分部中。在80年代，网络级路面管理受到了重视因此路面管理组PMG就被安排在养护分部，PMG是随着路面评价和修复规划的变化而变化，但是项目级的活动仍得在设计分部，结果导致了开发一个完整的PMS时出现了一些问题。在亚历桑那州，70年代组成了一个特殊的组，是直接由助理州公路工程师负责的。他们的PMS是一个网络级的系统，意在和路面养护，修复的规划在州范围内进行合作。当这个PMS被全面开发并初步实施时，它在公路机构中确定了一个永久性的地位。无论在一个城市、县州或国家PMS都应在公路机构中占尽可能高的地位，这样使之得到足够时间的注意和直接指导。还有这些情况，一个PMS在一个高层次作了汇报，但是却由一个委员会向一个上层代理或助理工程师汇报。这种状况下，如果上级主管认为他的责任仅是主持一个委员会，而实际的报告是通过一个助理管理人员作出的那么PMS是不会很好地起作用的。对此必须要粗略地回顾一下，否则PMS是不会成功的，这项工作也是一个很重要的职责。有时可能要发展和实施PMS的是一个分部，这分部是控制路网层和项目级路面管理的。经常地，由于计算机控制了规划资料，因此它对系统会起到很强的影响。在这些情况下，对于理性地使用整个机构的资料而不受既有结构束缚，一个外部的顾问将会起到极有用的作用。简而言之，一个组织的所有因素，正式的和非正式的，都必须予以考虑，这样PMS才能被成功地实施。总工程师或相应的管理人员坚定地支持PMS，希望她能有效地发挥作用，并能将这种思想逐渐灌输到低级机构中去，这一点也是很重要的。4333经受机构变化的能力各级的公路机构都是在变化着的管理形式和不同的组织状态下运转的。这些形式和机构影响着PMS将要工作的环境。但是这些环境很少能长期不变的，有时它可能会随政策性管理而发生变化。当然它也会因机构中人事的升迁变动而变化。随着接下来几年中公路机构的大量人事变动和人员退休如在美国的大多数州公路部门中人员平均年龄已超过50岁，工作方法以及组织机构方面的变化将毫无疑问会出现。而且这样一些情况也正在发生，那些乐意民在公路部门中工作的雄心勃勃，具有超前意识的年青工程师正是那些得到提技的人员。曾有100多位来自州或联邦公路机构的工程师在1983年至1986间参加了在德州大学举办的一次为期6周的路面管理强化课程，结果在参加完这课程后的5年间，75的人员被提升到新的职位上去了。这清楚地表明了任何有生命力的PMS都要经得住组织变动。有时PMS的成功与否只要看它是否经得起机构变动就可以了。在老的组织中，各分部门内可能没有特殊的单位能广泛联系在一起，以为PMS的建立提供条件。这样在分部门中成立新的单位以实施了PMS是有必要的。再有一些情况，我们有必要使数据采集单位实现现代化或将一些人员以一个单位调至另一单位以组成所需的PMS队伍。在一个小的机构中，如城市或城镇，可能有必要将计算能力予以升级以实施PMS。4334计算机工作人员或部门的运用对于规模较大的机构，用以实施PMS发展的手段必需考虑怎样进行数据处理。由于缺乏计算机或数据处理部门的支持与合作，不止一个PMS遭到了失败。原因之一是70年代至80年代间，计算机工具的统一管理趋势，那是为降低设备的加倍与扩散，降低文件间的不相容等等而采取的措施。但是这都妨碍了工程人员去接触计算机，有许多情况，程序的开发和完善都不受用户的控制。这个问题只有随着新一代功能强，价格低的PC机的问世才可得到解决，但事实却尚未如此，许多PMS，甚至在州级的，只要有PC机就可有效地运行。然后，通过许多系统的数据库合作将有很大的收益，例如路面、养护和桥梁管理间的良好合作。这个可通过运用中央数据贮存和使用PC机进行数据处理、分析、报告等工作而得以解决。434法律和管理方面的要求近几年来，工程开工到竣工间的时间已变长了。对于一个新工程，许多美国州公路部门由平均8年升至10年。修复工程可能短些但在一些部门中也要平均达4年。这种情况可能还要持续几年。相对之下，养护为安全起见必须马上响应满足法律和管理的要求。这样，路面管理科学研究动的时间段要从立即响应，一直到十年的时间。这些时间用以环境影响分析，定线，道路通订权的获得，初步与最终设计，还有招标和承包的例行通告。公开地上报也是必需的，并且这通常很花时间。最终，一个PMS必需是能进行灵活在地、多年的规划的，这样它才可达到现代复杂的公路或公共设施机构的要求。有关逐年更替工程的规定也应存在，这些更替是由于可能的耽搁、费用或资金的变化和多种多样的外在因素所造成的。例如，当一个工程被拖延了好几年规划表将根据工程耽搁进行修定，而且要拨额外的资金以防进一步的恶化。435机构层的PMS当一个PMS可能会直接涉及一个机构中的几个大的部门，它必须严格地以这种或那种方式与所有的部门进行交流。下面的讨论考虑到了这样一些交流需要4351通常的养护养护管理养护是许多公路部门的一个典型的独立分部。它在程序处理中的作用是年复一年的，与一个养护管理系统相联系，作为一个特殊的养护预算，以一定的分配原则在不同地区中进行分配。由于它的独立性，我们很少去关心增长的养护费用与费用对将来修复需要的影响之间的关系。在许多情况下，一旦开发了一个程序，那么养护人员之间很少有相互的联系，结果导致了养护需要与将来的修复工程之间极少相协调。因此，PMS与MMS活动的交流以及将MMS人员纳入PMS环节中去是很重要的。同时，在考虑最优效益与经济时，也应在PMS中引入一个养护系数。4352与其它管理系统的协调与结合在任何公路机构中，公路网的管理远不止建造、修复、养护公路路面。PMS最早产生在60年代中期到70年代初，但是现在已经有了桥梁、绸度地理几何特征和安全等方面的管理系统。因此PMS能与这些系统交流信息是很重要的，至少要与那些可使资金效益达最佳的项目交流。今天，许多工程含有许多路面工程以外的项目。因为用户的费用也与道路封闭对那些比较复杂的合同手续、交通控制费用相联系因素在同样的施工项目中，将公路某一特殊断面所需的维修与更新相协调定十分紧要的。有些时候，建造公路往往是为满足交通稠度、桥梁维修、安全、线形满意等方面的需要，而不是因