论文（调研报告）：省直管县的体制再思考

省直管县的体制再思考2009年中央一号文件第条提出“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”。但在2010年的一号文件中却没有了这一条，其新的表述是“深入推进乡镇机构改革。继续推进省直管县财政管理体制改革，提高县乡基本财力保障水平，落实村级组织运转经费保障政策。”“继续推进扩权强县改革试点，推动经济发展快、人口吸纳能力强的镇行政管理体制改革，根据经济社会发展需要，下放管理权限，合理设置机构和配备人员编制。”与此相关的是，据新华网北京月日电，记者从刚刚闭幕的十一届全国人大常委会第十三次会议获悉，中国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。如果真是这样的话，笔者认为，这种政策调整是非常正确和及时的。郡县制是农耕社会的产物。中国虽然没有西方的城邦制，但有着市县一体的悠久历史和成功经验。我国工业化、城镇化的加快发展，需要与之相适应的地方行政架构。从1959年第二届全国人大第九次会议通过关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定到1983年中央发出关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知中关于“积极试行地、市合并”、实行市领导县的体制，基本上都是成功的。因此，2010年中央一号文件放弃2009年一号文件关于“鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制”的条文，重新思考地方行政体制改革的重点，是非常及时和正确的。随着城市化的发展，延续了两千多年的郡县制，也将在城市化的进程中逐步退出地方行政序列，为更多的市所替代。笔者最近多次往返县、市之间，再观察、再思考省直管县的体制，更实在地感到，改革开放以来，特别是近几年来，市县的变化确实是一年一变样。但实在地说，对乡镇怎么正着看都还是个集市，对县城怎么正着看都还是个较大的镇，对市区怎么歪着看都已是一个象样的城市。就是说，在经济上，市县乡存在着明显的由富强到衰弱的梯度走向，且这种走向会始终存在，这是我们思考地方政体改革的基础。如果说，市区周围的县域都成为一个个独立着的相对贫弱的“马铃薯”，富强的城市和衰落的乡村、幸福的市民和贫弱的农民、繁茂的工业和衰败的农业之间，仅仅只有赤裸裸的商品交换关系，而没有政治、文化、社会和人心的归附，没有了行政体制上的有机结合和科学统筹，其结果是不敢设想的。如何深化地方行政体制改革。一是由“划小省”改为加快副省级中心城市建设。做大做强省内重要城市，并提高省内重要城市的行政职别。如湖南省，可实行长、株、潭三个城市合并，并提升为副省级。在此同时，根据全国省级城市设置的总体规划，再建设一至几个副省级中心城市，直至让“省”逐步淡出地方行政序列，形成中央市（省）市市（县）镇（村）的行政序列，其省（市）、市、县（市）三级为地方政府。二是继续完善“市领导县”的体制。放弃行政上的省管县探索，继续实行地级市领导县的体制，但地级市的城市区一级政府改为市政府的派出机构。这样有利于增强市政府在城市管理中的主体职责，又有利于城区内和城乡的协调一致。三是实行地级市市区和县（市）自治。党委和政协的机构和职能可暂不涉及，重点是人大和政府的改革，市县人大的改革，主要是实行县级人大代表专职化，按城乡人口同等比例，分选区直接选出。其专职代表名额，按100万人口以上万分之一至一点五、50100万人口万分之一点五至二、50万以下万分之二至二点五确定。县人大代表总额不多于150人，不少于30人。所选代表参选时需在本县内居住2年以上（户籍地点不限），代表可连选连任。人大换届时，应有连任代表人数二分之一以上，以利决策人员队伍相对稳定。县人大主任实行差额直选。副主任仍由人大全会选举任命。实行县级人大代表专职化以后，不再设立县人大常委会，但仍可设立必要的专门委员会，专门委员会主任和副主任仍由人大全会选举任命。改一年一次人大例会为定期和不定期的全会，及时审议各项应由人大全会审议的事项。至于应审议的事项，待县政自治的大方向确定后再行议决。县政府实行县长实行差额直选。副县长和政府各组成部门负责人仍由县人大选举任命。县政府组阁部门要实行政事分设，减少行政部门，并可不要求与中央和省级组阁部门对称，以体现县域特点。具体设置多少组阁部门，按县政自治的要求，由县长提出，县人大审议决定。比如，县农口，现有农、林、水3个政府组阁部门，还有农村工作办公室（县委农村工作部）、畜牧水产局、农村经营管理局、农机局、农村能源办、多种经营办、农民减负办、农业广播电视学校、水库移民局等科级独立事业单位，政事不分，重设机构，甚至政事企倒置。这就要从新的实际出发，予以整合调整。包括二、三产业在内，整个县级产业管理部门，可考虑分别设置农业、工业、商贸、公共设施和服务等四个政府组阁局即可，且把名称由“局”改为“科”。县政府的组阁局设置多少个，有两种意见一种是认为个数要少，其思想来源于中央和省的大部制；另一种意见是要增加组阁局，减少非组阁局，理由是以利更多的工作纳入县人大的监督范围，防止过多的非组阁局在人大监督的“体外循环”，超脱监督。这些意见，可在深入的研讨中议决。在县政府的改革中，要把县域智库建设放在突出位置，予以加强。过去，县一级大量的工作是“上达下传”，替天行事，用不了智库。县政自治以后，独立的县级智库不可少，以利决策科学化。四是改乡政府为乡公所，作为县政府的派出机构。县域城镇以外的行政村仍由现有的乡管理。但现有的乡镇不再作为一级政府，而改为县政府的派出机构。五是加快完善镇行政管理体制。改革开放以来，县域内的城镇个数增加，区域扩大，居住人口增加，不少县城关镇和较大的镇，城镇居住人口早已超过10万人或更多，城区面积达数十平方公里。但是，在行政管理上已严重不适应。主要表现为县城关镇政府既管城市建成区，又管周围数十个行政村，而实际上主要是管理农区村，城区的管理则由镇政府与县直多个部门交差管理。乡镇政府所在地的城镇（集镇），存在着县直部门、乡镇和所在村的多头管理，甚至在镇的建成区内，东南西北分属多个行政村管理，给城镇的规划、建设和管理带来很多不便。因此，有必要进行行政管理上的改革。具体作法可考虑实行镇村分置。现有的县和乡镇政府所在地的城镇（市镇），从县、乡（镇）、村分离出来，单独设置行政区划，其行政区划包括现有集镇建成区和中长期规划区。为了减少行政区划变动中原有土地等财产分割带来的工作难度，进入城镇区的原生产队（土地集体）不分割，整体划入城镇，集体资产的所有权，维持不变。重新规划的县域城镇（市镇），在行政级别上，县城关镇可直接定为副县级市，为县辖市。乡镇所辖城镇定为科一级，为县辖镇。重新设置的县域市镇，成立自治政府。行政费用由财政供给。行政和事业专职人员在现有县乡行政事业人员中调剂，5年不增加编制和员额。现已进入县域城镇居住和就业的农村人员，其户籍听便，可以不迁入，也可以迁入，但不管农村户籍是否