我国土壤污染防治的立法思考

1、我国土壤污染防治的立法思考摘要:近年来，土壤污染越来越严重，不仅给我国经济发展、生态环境造成极大破坏，而且直接威胁到人们的身体健康，鉴于土壤污染的特殊性及其严重程度，本文从污染现状、立法现状及缺陷、统一立法的必要性和可行性及立法基础、内容、框架等四个方面，对我国土壤污染防治进行了立法思考。土壤是指陆地表面具有肥力、能够生长植物的疏松表层，其厚度一般在2m左右。土壤不但为植物生长提供机械支撑能力，并能为植物生长发育提供所需要的水、肥、气、热等肥力要素。土壤污染是由于具有生理毒性的物质或过量的植物营养元素进入土壤而导致土壤性质恶化与植物生理功能失调的现象。土壤处于陆地生态系统中的无机界与生物界的中

2、心，不仅在本系统内进行着能量与物质的循环，而且与水域，大气与生物之间也不断进行物质交换，一旦发生污染，三者之间就会有污染物质的相互传递。作物从土壤中吸收与积累的污染物常通过食物链传递而影响人体健康。土壤污染物有下列4类:化学污染物。包括无机污染物与有机污染物，前者如汞、镉、铅、砷等重金属，过量的氮、磷植物营养元素以及氧化物与硫化物等；后者如各种化学农药、石油及其裂解产物、以及其他各类有机合成产物等。物理污染物。指来自工厂、矿山的固体废弃物如尾矿、废石、粉煤灰与工业垃圾等。生物污染物。指带有各种病菌的城市垃圾与由卫生设施(包括医院)排出的废水、废物以及厩肥等。放射性污染物。主要存在于核原料开采与

3、大气层核爆炸地区，以锶与铯等在土壤中生存期长的放射性元素为主。一、我国土壤污染现状据1999年中国环境状况公报显示，我国环境形势仍然相当严峻，多项污染物排放总量很大，污染程度仍处于相当高的水平，一些地区的环境质量仍在恶化，相当多的城市水、气、声、土壤环境污染仍较严重；中国主要河流有机污染普遍，面源污染日益突出，辽河、海河污染严重，准河水质较差，黄河水质不容乐观。另据报道，仅浙江省受“三废”污染的耕地面积就达33.33万h,占全省耕地面积的20%以上，浙江富阳郊区及富春江沿岸某些地段因采矿和冶炼活动引起的农田污染面积达数千亩，人畜中毒时有发生。前些天，环保总局局长周生贤在全国土壤污染状况调查及污

4、染防治专项工作视频会议上指出，目前我国土壤污染的总体形势相当严峻，已对生态环境、食品安全、百姓身体健康和农业可持续发展构成威胁。周生贤从三个方面分析了我国土壤污染的严峻形势：一是土壤污染程度加剧。据不完全调查，目前全国受污染的耕地约有1.5亿亩，污水灌溉污染耕地3250万亩，固体废弃物堆存占地和毁田200万亩，合计约占耕地总面积的1/10以上，其中多数集中在经济较发达的地区；二是土壤污染危害巨大。据估算，全国每年因重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。土壤污染造成有害物质在农作物中积累，并通过食物链进入人体，引发各种疾病，最终危害人体健康。土壤污染直接影响土壤生态系

5、统的结构和功能，最终将对生态安全构成威胁；三是土壤污染防治基础薄弱。目前，全国土壤污染的面积、分布和程度不清，导致防治措施缺乏针对性；防治土壤污染的法律还是空白，土壤环境标准体系也未形成；资金投入有限，土壤科学研究难以深入进行；有相当部分的干部群众和企业界对土壤污染的严重性和危害性缺乏认识，没有危机感和紧迫感。不难看出，目前我国的土壤污染是非常严重的，土壤含有很多污染物质如汞、镉、铅、砷等重金属，过量的氮、磷植物营养元素以及氧化物与硫化物等，对土壤的生产能力造成了严重的破坏，由于土壤中含有这些成分，尤其产生的农产品直接威胁到人畜的健康和生命，因此，土壤污染防治已经到了不容忽视、必须采取有效措施

6、的程度了。二、土壤污染防治的立法现状（一）国外有关土壤污染防治的举措、立法近年来，世界各国开始重视污染土壤治理技术的研究。1995年，德国投资60多亿美元进行土壤治理。美国已投入100多亿美元的1万多个政府超级基金项目中，有上千个项目是对土壤(包括地下水)的治理技术研究。世界上最早对土壤进行大面积修复的是日本。1956年，日本神通川下游出现一种全身骨痛的病人。直到1961年才查明，该病与日本神冈炼锌厂排放的含镉废水有关。1971年，日本实施土壤污染防止法，对重污染的地区（米中含镉1.0毫克/千克）实行客土和土地他用的措施；对中轻污染地区（米中含镉0.4-1.0毫克/千克）实施以水分管理和施用土

7、壤添加剂等抑制重金属吸收，开发抑制镉等重金属向作物的迁移技术；对于含镉超过1毫克千克的稻米由政府统一收购和补偿，并编制技术指导规程。为了防治和消除农业用地被特定有害物质污染，以及合理利用已被污染的农业用地，研究防止生产有可能危害人体健康的农畜产品，以及妨害农作物生长的必要措施，以达到保护国民健康和保护生活环境的目的。日本早在上个世纪七十年代就制定了专门规定农用土壤污染防治的法律农业用地土壤污染防治法，该法对于农用土壤污染的防治区域、措施以及污染的调查测定等内容作出了详细规定，提出了“农业用地土壤污染对策地区”的概念，该法第3条规定：“ 都、道、府、县知事根据本区域内一定地区的某些农业用地土壤和

8、在该农业用地生长的农作物等所含有的特定有害物质的种类和数量，可以把被认为是该农业用地的利用为起因，生产危害人体健康的农畜产品，或者被认为影响了该农田里农作物等的生长，或者被认为这些危害是明显的、符合以政令规定的要件的地区，作为农业用地土壤污染对策地区。”（二）我国现行法律法规中有关土壤污染防治的条文及分析目前，我国现行法律中有关土壤污染防治的法律规范主要有：环境保护法、水污染防治法、农业法、土地管理法、基本农田保护条例农产品质量安全法及其配套规章农产品产地安全管理办法。1、环境保护法。环境保护法第20条规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化

9、、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素。”该条款是新中国第一次以正式法律文本的形式在环境保护法中提到“防治土壤污染”的词眼，其主要针对的是农用土壤的污染防治问题，不过仅仅是原则性的提到，没有对土壤污染的防治措施、途径、程序等做出具体规定。2、水污染防治法。该法第37规定：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城市污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城市污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。”本条从土壤的污染源之一工业废水和城市污水的角度，禁止不

10、符合农田灌溉的工业废水和城市污水用于农田灌溉，防止对土壤尤其是农用土壤造成污染。3、农业法。为了巩固和加强农业在国民经济中的基础地位，深化农村改革，发展农业生产力，推进农业现代化，维护农民和农业生产经营组织的合法权益，增加农民收入，提高农民科学文化素质，促进农业和农村经济的持续、稳定、健康发展，实现全面建设小康社会的目标，我国在1993年制定了农业法，2002年对其进行了修订。该法第58条规定：“农民和农业生产经营组织应当保养耕地，合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采用先进技术，保护和提高地力，防止农用地的污染、破坏和地力衰退。”该条从保护耕地、保养耕地的需要出发，对“化肥、农药

11、、农用薄膜”进入土壤从而对土壤造成污染做出了预防性规定。4、土地管理法。土地管理法第35 条规定：“各级人民政府应当采取措施，维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。”该条是从耕地保护角度对土壤污染做出的原则性规定，只是对政府提出了原则性的要求，如何操作、如何使该条规定落到实处，本法没有做出规定，而以其为制定依据之一的基本农田保护条例作出了较为详细的规定。5、基本农田保护条例。基本农田保护条例分别用第19条、第22条、第23条、第25条和第26条五个条文对土壤污染防治作了规定：第19条是原则性规定，“国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥

12、料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。”第22条、第23条分别从基本农田肥力监测和评价角度作出了规定，第22条规定：“县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。”第23条规定：“县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。”第25条从土壤污染来源角度作了规定，“向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市

13、垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。”第26条规定的是突发土壤污染事故的处理程序，“因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。”6、农产品质量安全法及其配套规章农产品产地安全管理办法。农产品质量安全法第三章专章规定了农产品产地，对农用土壤污染的预防与治理作出规定，其中第十八条规定：“禁止违反法律、法规的规定向农产品产地排放或者倾倒废水、废气、固体废物或者其他有毒有害物质。农业生产用水和用作肥料的固体废物，应当符合国家规定的标准。”第十九条规定：“农产品生产者应当合理使用化肥

14、、农药、兽药、农用薄膜等化工产品，防止对农产品产地造成污染。”农产品产地安全管理办法第四章产地保护对农产品质量安全法中有关产地污染防治的规定作了进一步细化，该办法第20条规定，“禁止任何单位和个人向农产品产地排放或者倾倒废气、废水、固体废物或者其他有毒有害物质。禁止在农产品产地堆放、贮存、处置工业固体废物。在农产品产地周围堆放、贮存、处置工业固体废物的，应当采取有效措施，防止对农产品产地安全造成危害。” 第21条规定：“任何单位和个人提供或者使用农业用水和用作肥料的城镇垃圾、污泥等固体废物，应当经过无害化处理并符合国家有关标准。”第22条规定，农产品生产者应当合理使用肥料、农药、兽药、饲料和饲

15、料添加剂、农用薄膜等农业投入品。禁止使用国家明令禁止、淘汰的或者未经许可的农业投入品。农产品生产者应当及时清除、回收农用薄膜、农业投入品包装物等，防止污染农产品产地环境。三、土壤污染防治立法的必要性和可行性首先，农产品质量安全法及其配套规章农产品产地安全管理办法已经颁布实施，该法及其配套规章对于如何保证农产品质量安全，使百姓吃上放心的粮食，从产地管理角度做出了具体规定，虽然涉及水、土、气对农用土壤的污染问题，但是，对于生产安全农产品的土壤应该给与什么样的特殊保护，如何防治外来污染物对农用土壤的污染及对已经造成的土壤污染如何治理等问题则没有太多涉及，另外，农业法、土地管理法、基本农田保护条例都有

16、个别条款涉及农用土壤的污染防治问题，但其规定都过于原则、涉及面过窄。因此，我们认为，有必要制定一部全国统一的土壤污染防治法；其次，从农业生产来看，水、土、气的污染都可能对农产品的质量安全造成破坏，水、气由于其可流动性，受到污染后可以排除出去，而土壤是固定的、非流动的，因此，成为污染物的集中受体，同时，由于土壤污染具有积累性、隐蔽性、不可逆性、危害性等特点，土壤污染会随着时间的移动越积越深、危害程度会越来越大，因此，需要制定法律对其规治；再次，土壤污染的特殊性决定了必须通过立法手段防治土壤污染。土壤污染有以下特征：一是土壤污染物在土壤环境中并不像在水和大气中易于识别。中科院沈阳生态所的孙铁珩院士

17、指出：“土壤污染往往通过对土壤样品进行分析化验和农作物残留检测情况，甚至通过粮食、蔬菜和水果等农作物以及摄食的人或动物的健康状况才能反映出来，从遭到污染到产生恶果需要相当长的过程。”二是土壤环境使污染难于扩散和稀释，在土壤中容易积累并达到很高浓度，同时它有很强的地域性特点。三是土壤污染一旦发生，仅靠切断污染源的方法往往很难自我恢复，必须依靠科研单位的大量人力、财力、物力的投入。土壤污染的上述特征决定了土壤污染的防治必须从制度层面通过规范的形式去防治；最后，防患于未然，在土壤污染防治上贯窜以防为主、防治结合的原则。由于土壤污染具有隐蔽性、不可逆性，进入土壤的污染物一时难以发现，进入之后又无法排除

18、出来，随着时间的流逝，会越积越深，治理起来难度非常大，甚至有些受污染的土壤无法恢复，因此，需要制定的土壤污染防治法，并在预防上多做规定。四、土壤污染防治立法（一）立法的法理基础法学界一般认为，法律调整的是社会关系即人与人之间关系的规范的总和。认为人与自然不能直接纳入法律的调整范围之内，法律不能规制动物、植物、微生物，也就是说，人与自然的关系只有归属到人与人之间的关系后，才能进入法律的视野。5如民法中关于动物饲养人的法律责任的规定，就是把动物与其侵犯对象人的关系转化为动物饲养人与受害人之间的法律关系，从而纳入法律的调整范围之内，我们赞同这种观点，同时我们也认为，法律并不是对人与自然的关系没有影响

19、或不起作用，相反，法律的目标功能之一就是通过调整人与人之间的关系进而改善人与自然的关系，使人与自然能够和谐相处，从而改善人的生存环境。土壤作为自然界的重要组成部分，担负着“生产粮食”的使命，土壤污染的防治和土壤条件的改善，对于人类的生存和发展至关重要，因此，制定一部通过调整人与人的关系进而改善人与土壤关系的法律便成为必要，而环境公平原则和环境正义原则从环境法学理论角度为土壤污染防治立法提供了理论依据。1、环境公平原则法的公平理念是法的基本价值的体现，是法律所要追求的基本价值目标。环境公平理念是法的公平理念在环境领域的体现。环境公平，是指每一个公民都有权平等地利用和享有公共环境资源，每一个公民都

20、有义务维护公共环境资源的质量，每一个公民都应当对自己危害公共环境质量的行为承担责任。环境公平包括代内公平、代际公平、区域公平、生命体之间的公平等内容。代内公平指代内的所有人，不论国籍、种族、性别，经济发展水平和文化等，都有利用自然资源和享受清洁良好的环境的平等权利。代际公平，最具影响的是美国环境法专家爱迪B维丝教授提出的“行星托管”的理论，她指出，每一代人都是后代人的地球权益的托管人，并提出实现每一代人之间在开发、利用自然资源方面的权利的平等。她认为代际公平由三项基本原则组成。其一是“保存选择”，即每一代人既应该为后代人保存自然的和文化的资源的多样性，以避免不适当地限制后代人在解决他们的问题和

21、满足他们的价值时可以得到的各种选择，又享有拥有可与他们的前代人相比较的多样性的权利。其二是“保存质量原则”，即每代人既应保持行星的质量以便使它以不比从前代人手里接下来时更坏的状况传递给下一代人，又享有前代人所享有的那种行星的质量的权利。其三是“保持取得和利用原则”，即每一代人应对其成员提供平等地取得和利用前代人的遗产的权利并为后代人保存这项取得和利用权。她认为这种代际权不是个人的权利，而是集体的权利或代权。环境公平理论要求我们在处理人与自然、人与环境之间关系时，为每一个人提供和创造一个良好的生存环境，为我们的后代提供一个和我们一样甚至更好的生存环境，对于环境中要组成部分的土壤，应该让每一个人、

22、当代人和后代人平等的享受清洁、肥沃、优质、没有污染的土壤提供给我们的给养。2、环境正义原则当代环境法学理论认为：环境污染、破坏和资源缺乏是人类违背自然生态规律，不适当地开发利用环境资源的结果；环境法是调整人们合理开发、利用、保护、改善环境的活动的重要工具和武器；环境正义原则在现实中应该体现为环境法治原则，环境法治的价值取向应该以环境正义为其主导性价值；实现环境法治的前提是必须有符合自然生态规律的环境法律，环境法律只有以“人与自然和谐共处”的环境正义或绿色正义为目标，才能为实现环境法治奠定持久稳固的基础。正义指的是权利与义务之间的平衡，它要求那些享受了一定权利的人要履行相应的义务。如果一种社会制

23、度的安排使得那些履行了相应义务的人获得了他们应该得到的东西（利益、地位、荣誉等），那么，这种社会制度就是正义的。8环境正义就是在环境事务中体现出来的正义。从形式上看，环境正义有两种形式，即分配的环境正义和参与的环境正义。前者关注的是与环境有关的收益与成本的分配。从这个角度看，我们应当公平地分配那些由公共环境提供的好处，共同承担发展经济所带来的环境风险；同时，那些污染了环境的人或团体应当为污染的治理提供必要的资金，而那些因他人的污染行为而受到伤害的人，应当从污染者那里获得必要的补偿。参与的环境正义指的是每个人都有权利直接或间接地参与那些与环境有关的法律和政策的制定。我们应当制定一套有效的听证制度

24、，使得有关各方都有机会表达他们的观点，使各方的利益诉求都能得到合理的关照。参与正义是环境正义的一个重要方面，也是确保分配正义的重要程序保证。（二）立法的主要制度和内容1、土壤污染防治的管理主体及其职权划分目前，我国享有土壤污染防治管理职权的主体主要有：农业、环保、国土资源、土地等行政主管部门，这些部门之间有关土壤污染防治的职权存在界定不清、交叉重复、职权失位（空缺）现象，造成“有利可图的，大家都争着管；无利无害的，看心情；无利可图且又要干事的，无人管”的现象，这种现象使我国的土壤污染防治长期处于“喊口号” 、流于形式的状况，无法达到预防与治理的要求，而且使土壤污染越来越严重。因此，我们即将制定

25、的土壤污染防治法必须以法律的形式明确政府各职能部门在土壤污染防治管理过程中的职权划分。我们认为，我国应以法律的形式确立以人民政府为主导，农业、环保、土地等职能部门分工负责、相互配合的土壤污染防治行政管理体制，突出农业行政主管部门在农用土壤污染防治中的作用，确立各级农业行政主管部门在农用土壤污染防治中的执法主体地位。建议：由县级以上地方各级人民政府对土壤污染防治实行统一领导；环境保护部门对土壤污染防治实施统一监督管理；农业行政主管部门负责农用地土壤污染的防治工作，具体负责组织相关专家进行农用土壤污染状况调查、监测，防治农用地土壤污染；土地管理部门和国土资源部门负责对非农用地，尤其是工矿企业所在地

26、的土壤环境进行调查、监测，防治土壤污染。2、土壤污染对策地区的划定与调整根据土壤的应用功能、保护目标等分别划定“农业用地土壤污染对策地区”和“工业用地土壤污染对策地区”。对于“农业用地土壤污染对策地区”的划定条件和办法，可以借鉴日本的农业用地土壤污染防治法第3条的规定，根据“一定地区的某些农业用地土壤和在该农业用地生长的农作物等所含有的特定有害物质的种类和数量，可以把被认为生产的农畜产品可能危害人体健康，或影响了该农田里农作物等的生长，或具有明显危害性的地区，作为农业用地土壤污染对策地区，或者我们称之为“农产品禁止生产区”。同时，对于农用土壤污染对策地区的划定与变更，可以参考农业部依据农产品质

27、量安全法制定的农产品产地安全管理办法9中“关于禁止生产区的划分与变更”的规定，该办法第8条第1款规定：“农产品产地有毒有害物质不符合产地安全标准，并导致农产品中有毒有害物质不符合农产品质量安全标准的，应当划定为农产品禁止生产区。”农产品禁产区划分采取产地安全和产品安全双重标准，其中产地安全标准可以作为“农业用地土壤污染对策地区”划定的依据之一。对于“工业用地土壤污染对策地区”的划定，可以借鉴农用土壤污染对策区的划分办法，结合工业土壤的污染源特征，确定土壤污染程度的判断指标，通过对企业所用地的各项土壤指标进行监测、评估，根据土壤中重金属等有害物质含量是否超标，是否符合生态安全标准来划定。这样就可

28、以根据农业用地和工业用地土壤污染的不同特点和程度，实施不同的防治对策。如果构成对策地区指定的要件发生变化时，可以变更或解除对策地区的指定。3、土壤污染防治的预防、管理、治理制度根据土壤污染的特殊性，建立并完善土壤污染防治的预防、管理、治理制度，具体包括以下几项重要制度：土壤预防和保护制度。对于经过土壤污染源普查确定的污染程度轻或者尚未造成污染的土壤，采取适当措施保护其土壤现状或者进一步增强其肥力、进行适当改善的制度。如采取措施禁止污染物进入土壤；规定农药、化肥、农用薄膜的合理使用规则；禁止企业“三废”进入土壤，对于必须进入土壤的带有污染因素的物质规定其进入程序、防止污染办法等。污染源控制和清洁生产制度。11由于土壤污染具有隐蔽性、不可逆性，进入土壤的污染物一时难以发现，进入之后又无法排除出来，随着时间的流逝，会越积越深，治理起来难度非常大，甚至有些受污染的土壤无法恢复，土壤污染的预防比治理重要的多。因此，土壤污染防治在立法原则上应当采取“以防为主、防治结合”的原则，