公共政策视野下城市中低收入群体住房供给调整思路探讨

1、公共政策视野下城市中低收入群体住房供给调整思路探讨（作者 :_单位 : _ 邮编 : _ ）摘 要我国现行的城市经济适用房政策在实际运作中出现的种种问题，引起了社会各方争议，实际效果也不尽理想。从公共政策的视角对现行的城市经济适用房政策进行反思， 解读城市中低收入群体住房难问题，明确政府责任，维护社会公正，整合公共资源，从而构建多种资源配置方式相互补充的城市住房供给体系。关键词经济适用房中低收入群体住房供给公共政策1 引言近年来社会舆论对当前城市经济适用房政策的质疑， 大致有以下几方面：建设标准不统一，供给失衡；中低收入者界定失效，公正性匮乏；制度成本过高，保障性缺失；运作模式不完善，产权不清

2、晰；监管无序、审核不力、分配不公。从上述问题可知，已暴露了现行经济适用房政策的各种缺陷。 研究表明，无论是在决策还是具体实行环节，政府有关部门和社会对经济适用房政策的初衷缺乏准确把握，实施方案和执行过程存在混乱。2 从公共政策角度审视现行“经济适用房政策”公共政策是政府依据特定时期的目标， 对社会公共利益进行选择、综合、 分配和落实的过程中所制定的行为准则。政策本身所反映的利益关系，是通过社会问题表现出来的，分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的， 但更重要的是这些利益群体能否按照政府的预定目标获得应有的利益。 这不仅是相关的利益群众关心的事，更应该是政府关心的事。这就要求我们在对

3、政府现行“经济适用房政策”做评议之前 , 要把作为公共政策的城市住房保障“置于广阔的社会背景和理论背景中进行分析和解释” ，“既要注重对客观事实的了解，也要清楚政策本身价值取向和政策目标” 。公共政策的客体是公共政策的制定与实施所要改变的状态，这种客体就是作为政策问题的社会公共问题。当然，不是所有的问题都可以成为社会问题， 也并不是所有的社会问题都可以成为社会公共问题，这里有一个从问题到公共政策问题的系列界定和过渡的链条。笔者认为，无论是从世界各国政府制定中低收入家庭住房政策的背景来看，还是从公共政策本身要解决的问题来看， 中低收入家庭的住房困难问题是社会问题，而非经济问题。依据初次分配追求效

4、率，再分配追求公平的原则， 在市场经济中， 城市住房保障制度作为公共政策的作用应主要体现在缩小贫富差距上， 为社会中的弱势群体提供住房保障，以维护社会稳定和增进社会公平。 依我国现有的经济发展水平来看，也只能是“低水平” 、“基本”的保障，“安居”只能保障中低收入群体“人人有房住” ，而非“人人有房产” 。笔者认为，现行城市住房供给制度的政策存在一定的误区，其定位、目的及目标都与公共政策的原则相违背。因此，国家在房地产发展战略上显露出调整姿态， 从产业政策向公共政策回归， 房地产要从过度市场化向社会保障属性倾斜。2.1政策定位不够科学，与实际有差距经济适用住房作为国家住房供应体系的主体政策定位

5、源于政府“居者有其屋”的指导思想，即长期以来政府一直把居民拥有自己的住房看作是一种使命。笔者认为，“居者有其屋”的实质是让百姓都能安居乐业，并不一定要求家家都有自己的房产。由此看来，现行经济适用房政策应定位在“社会基本保障”原则，也就是“居者有屋居”思想。即使在美国，仍有1/3 的人租房而居，并不是户户都有自己的房产。 我国的中低收入者数量庞大，地方政府财力无以支持大规模的开发经济适用住房。 而且经济适用住房占用的土地是划拨用地，免交土地出让金， 而土地出让金又是地方政府财政收入的重要来源。因此，地方政府缺乏经济动力去推动经济适用住房的开发，甚至在变相地抵制开发， 即使那一小部分用于经济适用房

6、开发的土地，也多处于偏远地段，而且配套很不完善。从2004 年我国商品住宅的投资结构看，经济适用房投资比重持续下降，由2003 年的 6.13 下降至 4.61 ，为 1998 年以来最低，近 5 年间减少了 6 个百分点。显然，经济适用房政策定位本身就存在问题。2.2 政策的目标对象宽泛，效果不佳首先，现行经济适用房政策的目标对象是占城市总人口比例绝大多数的中低收入群体， 但实际上大部分受益对象却是那些非保障对象的高收入群体， 偏离了弱势群体这一住房保障政策目标对象范畴。另外，住房保障政策针对城市中低收入群体，而现行经济适用房政策的对象却只是具有本城市户口的城市居民，从而忽视了城市外来人口已

7、成为城市弱势群体主体的这一实际，给外来人口又增设了一项歧视性政策；更值得商榷的是，当我们把政策对象定位在“包括”城市外来人口在内的城市弱势群体上时，会发现这一目标群体规模依然相当庞大，而为这一群体提供有“产权”的经济适用房的成本无疑是巨大的，城市的土地资源和公共财政能力不能够承受。实际来看，中低收入家庭住房问题更多是对社会公平的要求，是对政府社会责任的要求。可见，从公共政策角度来看， 把现行的经济适用房划入住房保障制度体系看待既不科学， 也不切实际。 现行的经济适用房政策实行的结果，是政府在以不可持续的“高成本、高福利”办法，为低收入群体提供着公共财政补贴，是不具保障性的、荒谬的。这一政策的继

8、续实行只会让城市财政陷入“福利困境” ，更加剧了社会资源占有的不公。这就要求我们必须对这一政策进行重新审视， 为解决城市弱势群体的住房问题寻求更利于实现社会公平的住房保障模式。3 城市中低收入群体住房供给思路调整在住房保障体系建设中， 必须考虑如何促进资源、 社会群体利益的社会整合。 实现城市住房保障制度的社会整合， 需保证其自身规定及其运行时的公正与公平性， 把中低收入群体的价值目标和利益目标在整个社会的范围内协调起来，建立与社会发展水平相适应的、适度的住房保障体系。3.1规避界定中低收入者的失效行为，继续加强政府援助和监督应坚持“在国家宏观政策指导下，各地区因地制宜，分别决策”的原则，按照

9、各地中低收入者扣除物价涨幅的实际可支配收入制定不同的标准。政府应将中低收入群体的住房视作一个社会和政治问题，加大对经济适用房的投入。 长期以来我国一直关注住房的私有化和市场化，并没有重视建立和完善住房的社会保障体系，特别是对住房弱势群体的关注和扶持仍然不够，对需要政府援助的群体， 可以通过进一步完善住房公积金和住房抵押贷款制度，同时出台一些优惠措施，如购房税收减免，租房给予政府补贴的方式给予援助，对最低收入或没有收入的居民，按照年龄、收入、生理等不同的条件，建立申报审批制度，逐步解决住房问题。在经济适用房的推广过程中，政府起着决定性的作用， 只有使政府的公共资金真正用在实处，弱势群体的住房保障

10、才能真正得到实现，这个环节将是对政府的巨大考验，同时，政府还应该加强对出售部门的管理以减少不规范行为的出现。3.2创新经济适用房运作模式，完善中低收入者住房供应经济适用房现有的运作模式存在方方面面的问题， 只有不断创新其运作模式， 包括土地利用、 开发、销售、及退出等几个环节，才能丰富中低收入者供应体系。土地利用模式，经济适用房的开发应采取土地批租的完全市场化和土地年租制。 土地批租的完全市场化指取消划拨土地， 经济适用房通过土地市场获取土地。 对于购买经济适用房的购房者， 政府可以根据购买者的具体情况来决定土地年租费的减免幅度， 达到住房保障的目的。开发模式，经济适用房的开发应采取公开招标和

11、捆绑开发的模式。当前经济适用房的开发大部分是以小区的形式， 由于经济适用房购房者是低收入者，因此，这些小区很容易形成贫民区。所谓捆绑开发，即住宅开发商在申请项目立项审批时， 政府应要求其在项目中首先开发一批质量合格、 配套完善的中低价位经济适用房用于出租和出售，然后才能进行其他类型住宅的开发。销售模式，经济适用房的销售不应掌握在开发商的手中。 政府应当成立专门的住房保障协会，受政府和民众的监督来进行经济适用房购房者的资格审查和销售。退出机制，住房保障协会应每两年对经济适用房的购房者和租户的收入进行审查， 对于收入水平超过政府保障规定的购房者， 不再减免土地年租费。 政府对经济适用房的出售应采取

12、优惠政策， 如减免交易税费等，并可享有优先购买权， 以鼓励那些不再需要经济适用房的住户退出。对于不再符合资格的租户， 住房保障协会应取消其租房资格。3.3积极开拓二手房市场，丰富住房保障体系二手房是许多发达国家和地区住房供应的主体。 目前我国由于住房货币化改革起步较晚， 政府对二手房市场的关注不够， 绝大多数城市二手房市场还处于起步阶段。 而政府通过规范住房租赁市场把二手房市场搞活， 一方面可增加中低价位住房的供应， 能够满足部分城市中低收入群体 ( 包括外来人口 ) 的住房需求，分担城市住房保障制度的压力。另一方面可降低住房空置率， 最大限度地利用不可再生的土地资源。通过建立二手房市场可解决

13、中等及偏低收入者的住房问题。在国外，二手房上市的交易量是一手房交易量的 56 倍。但我国由于制度上的种种限制之外（没有产权证、单位回购等） ，中介服务滞后、欺诈盛行、政府市场管理无作为使二手房市场在我国没有发展起来。这就使不同收入者大量涌入一手房市场， 推动一手房市场价格飙升。二手房和租赁房与政府推出的经济适用住房有许多互补之处，甚至某些二手房具有一定的优势。 而且在一个成熟的住宅市场中，一般存在着一个完善的 “过滤” 体系 : 高收入者购买新建的商品住宅，腾出的住宅被次高收入群体买走 ; 次高收入群体的原有住宅又转移给下一层收入群体 ; 最终使低收入者拥有可以支付的住房。因此并非所有的家庭都

14、要盯着新建的商品住宅， 二手房的流通能够在很大程度上缓解居民对低价位住房的需求压力， 而目前中国还没有这样一个过滤体系。3.4加强廉租房建设，不断推进社会公平根据我国城市中低收入群体的社会特征、 经济状况和住房现状，以及城市住房供应体系现状， 制定相应鼓励政策， 发展廉租房，扩大廉租房的供应范围， 是目前解决城市中低收入群体住房问题的重要补充。与经济适用房相比， 同等的公共资源可解决更多政策对象的居住问题，以减轻政府负担；其次，政策对象是低收入群体，并能有效地防止高收入者的“投资”和占用行为；再次，有利于“准入”、“退出”机制的建立，特别是退出机制的实施，利于提高资源的利用率，节约土地资源，

15、克服经济适用房的其他各种弊端和产权遗留等问题。对城市低收入群体来说，住房并非其“生活需求”的全部，政府以公共资源在“住房”上的投入过高势必使“社会保障”变味，影响其未来的生活与发展， 廉租房无疑是改善其居住和生存环境的最佳选择。在财政能力和土地资源有限的条件下， 政府也只有以相对节省公共支出和土地资源的廉租房建设为主， 才能更有效推进社会公平、 维持城市住房保障制度的持续发展。 目前虽然从各地推行的廉租房经验看，货币化分配方式要强于实物配租方式。 但由于现在城市住房供应相对不足，以货币化分配方式不利于中低收入群体住房的获取， 而只能先以实物配租为主， 不断扩大可利用房源， 当住房数量达到一定程

16、度后，逐步转向以货币化分配方式为主。3.5创新金融工具，加大住房金融支持中低收入群体购买力差， 通常要借助于金融机构的帮助才能买得起政府提供的经济适用房， 因此，住房金融必然在其中扮演重要角色。但我国目前提供的抵押贷款不分贷款对象本身的经济实力（买别墅的和买经济适用房的贷款利率相同） 且实行变动利率， 即由贷款人承担利率风险。 由于经济适用房贷款人无法形成长期稳定的收入和支出预期， 在目前社会保障体系尚不健全的情况下， 中低收入家庭不敢或不能大胆使用抵押贷款， 进而抑制了住房的有效需求。 为此，推进住房公积金制度创新也是必然趋势。 目前全国共有个人住房公积金委托贷款资产 1300 多亿元，今后

17、还将不断增加，如何加强管理、保证资产质量，如何增强资产的流动性，必须深入进行研究。另外，“低存低贷” 是公积金制度的政策优势， 但目前商业银行自营性个人贷款发放总额远远高于公积金贷款总额， 如何通过住房公积金制度创新，提高个人住房公积金委托贷款使用效率， 使之真正为中低收入家庭解决住房问题服务， 还需进一步研究。 切实建立支持中低收入居民购房的抵押贷款担保制度刻不容缓， 美国政府为支持中低收入居民购房建立了完善的抵押贷款担保制度， 1934 年创立了联邦住宅管理局（ FHA），为低收入家庭提供抵押贷款保险保证， 这些经验我国可以借鉴运用。4 结语为此，应对现行中低收入家庭住房政策进行调整， 扩大现有廉租房政策目对象范围， 以保障更多社会低收入家庭的基本住房需要。调整经济适用房政策， 在更加封闭的群体范围内实行经济适用房政策。改革和创新政策执行组织， 依托市场解决低收入家庭住房问题，完善和改革住房公积金制度， 把住房公积金作为中低收入家庭住房政策的基础平台，满足政策的融资需要、征信需要和调控需要。并应立法保障公民住房权利， 在法律框架内进行住房政策的调整， 避免政策的随意性和盲目性， 以使中低收入家庭住房政策更具针对性、 更系统