巴西高等教育现代化策略研究(上)

1、    巴西高等教育现代化策略研究(上)    摘要：巴西高等教育起步较晚，深受宗主国葡萄牙高等教育模式的影响。但巴西在高等教育现代化进程中较好地处理了国际移植与本土化的关系问题，采取了一系列高等教育现代化策略，使巴西高等教育迅速崛起，走过了一条可资借鉴的高等教育现代化发展之路。关键词：巴西，高等教育，现代化，策略巴西联邦共和国，简称巴西，是拉丁美洲面积最大、人口最多的国家，也是世界第五大国。主要居民为葡萄牙人、印第安人和非洲人，官方语言是葡萄牙语。由于长期受葡萄牙的殖民统治，它是南美洲唯一一个语言和文化移植葡萄牙的国家。自1500年葡萄牙人卡布拉尔(p

2、.a.cabral)“发现”巴西至1822年巴西独立长达300多年间，巴西处于葡萄牙的殖民统治时期，随后依次经历了共和国时期、军人独裁时期和民主共和国时期。在整个殖民地时期，葡萄牙为了维护其殖民利益，采取禁止出版、不鼓励高等教育发展等敌对的态度对待殖民地文化的发展，想接受高等教育的人就必须去葡萄牙和法国。巴西独立后高等教育发展仍然非常缓慢。到1920年才创立了第一所大学里约热内卢大学。但它不是现代意义上的综合性本科大学。直到1934年才按照法国高等教育模式创建了巴西第一所真正新型的本科大学圣保罗大学。此后从1966年开始，巴西军政府颁布了一系列法令对高等教育进行全面改革并取得了显著效果。20世

3、纪90年代以来，巴西高等教育继续向前发展，并实现了由精英高等教育向大众化高等教育的转变。由于长期受到葡萄牙的殖民统治，巴西高等教育起步较晚，但在如何对待葡萄牙等外国高等教育模式国际移植的过程中，聪明的巴西人没有仅仅停留在机械地移植和照搬上，而是从本国的实际出发，把国际移植和本土化有机地结合起来，走出了一条巴西特色的高等教育现代化之路。其发展高等教育的现代化策略主要有以下几个方面：一、重视高等教育立法，走教育法制化道路在巴西，每一次高等教育的改革和发展都是立法先行。巴西高等教育机构也是严格按照国家法律创办的。巴西法律规定，只有经过联邦教育委员会的批准和认可，才能够开办高等教育机构并有资格颁发具有

4、法律效率的学位文凭。”，重视高等教育立法、走教育法制化道路是巴西高等教育现代化的重要策略之一。早在1824年的宪法就规定基础教育是公民的权利和国家的义务，自那以后，所有的巴西宪法都把免费的初等教育作为国家必须提供给公民的基本需要，但是直到1930年革命以后巴西政府才积极地履行教育宪法权。1946年的巴西宪法规定，凡颁布与教育相关的法令必须基于如下原则：(1)教学岗位应该引入竞争机制，根据求职者的正式资格和考试结果而定，受聘任的教师应该享有终身教职的保证；(2)保障学术自由其中第169条规定，每年联邦政府应该提供不少于10%，每个州、联邦区和市政府不少于20的税收收入来保持教育的发展。1946年

5、宪法还要求国会制定了“教育基础和方向法”，旨在为教育领域公共资源的使用提供合法的基础。1958年，巴西总统任命新的委员会起草法律，经过近3年的讨论，最终于1961年国会通过了一项法律，此法律把联邦政府对教育的资助由其税收的10%提高到12%。这项法律得到了普遍的赞同，被巴西教育家誉为巴西教育的基本法。其基本特征是：(1)下放教育管理权。鼓励州和市政府在教育管理和经费资助方面承担更大的责任；(2)实施弹性课程，给学生更多的选择机会；(3)优先发展公立教育。法律还对中等技术教育或职业教育特别关注，保证文科教育融入技术课程并且技术课程的毕业生有资格进入合适的大学和技术学院深造。从1966年开始，巴西

6、军政府颁布了系列法令，对高等教育进行全面改革。改革涉及到所有的公私立大学和学院。于1968年颁布第5540458号法案大学改革法，因为这一改革是由巴西军事政府发起，并且刚好发生在军事政府和巴西社会许多其他部门成员(包括大学生和其他知识分子)的暴力敌对的那个时期之前，所以改革初衷是限制学术自由和进一步缩减巴西大学的自治。然而，现实较为复杂，加上改革者都是一群与政府部门利益不太相同的人，他们希望通过改革把大学置于政府文职机构的主流之外和政府的间接监督之下而增加公立大学的自治权。”在管理体制上试图采取政府监督的高等教育管理模式，进行了分权制改革；改革大学招生体制，扩大招生名额；废除终身教授制，鼓励实

7、施专职教师制，推行职称制；鼓励教授进行科学研究；建立了以系为大学的最基本单位；高等学校采取学分制、学期制；优先发展高等教育，开设研究生课程，发展研究生教育等。这一法律的颁布和实施，把巴西高等教育的改革推向高潮，是巴西高等教育现代化进程中的重要转折点，成为巴西高等教育机构设立的重要组织法。到1988年巴西议会通过新宪法，其中第207条明确规定，保证大学在学术、财政和管理上的完全自治以及公立大学有责任为其所有学生提供免费高等教育。开始于20世纪90年代的巴西教育体系的最近教育目标是以1971年颁布的5692法案为基础的，其中包括了1988年宪法改革的一些内容。如公立大学必须提供免费的、高质量的课程

8、和促进研究；州政府必须为贫困学生提供食物、书籍、交通和医疗；对身体和智力残障的学生应该给予特别关注。其他重要的有关高等教育立法还有1995年的9131法案；1996年宪法修正案；1996年国家教育指导和框架9393法案以及国家教育基金9424法案等。这些立法都不同程度地为巴西高等教育创造了良好的制度环境，促进了高等教育的发展。二、改革高等教育管理模式，由政府控制走向政府监督巴西高等教育管理的联邦机构是教育与文化部，教育部长是出于政治考虑由总统直接任命的。教育与文化部受国民教育议会援助，由24名有名望的教育家组成，他们对解释和实施国会制定的教育立法起咨询作用。联邦政府对高等教育的控制很严，在教育

9、与文化部中高等教育部是受联邦政府委托实施联邦法律法规的机构，它主要关注的是所有联邦、州高等教育机构的组织工作。有关高等教育的联邦法律给予高校极少的自治，大学的权力仅仅局限于一些日常事务，如课程的组织、制定学生作息表和学分标准。至于联邦或州大学，还可以支付分配给它们的经费。公立大学甚至没有权力挑选自己的教授，教授的任命由政府法律加以规定，尽管大学被授权对申请大学讲座教授的候选人实施竞争性考试，但这种考试也可以被联邦政府取消。如果大学想设立新的学位课程或学系和颁发新文凭，必须经过政府的允许，否则文凭没有法律效力。每所大学由正教授组成委员会支持校长进行管理，其他高等教育机构也是由一名校长和教授委员会

10、领导。校长都是由政府从大学或高等教育机构推选的3位候选人中挑选任命的。私立大学在这方面比公立大学享有较大的自由，它们挑选教授和校长没有政府的干预，只要遵照最低限度的法律要求就行。但它们在学校课程的组织方面自治权较少，完全服从于政府的标准。另外，不经教育与文化部登记注册的高等教育机构颁发的文凭和高级学位没有法律效力。联邦政府的各个机构，包括教育部、州政府、联邦区以及市政府在巴西教育体系的组织方画是协作的。联邦政府为州政府、联邦区以及市政府的教育体系发展提供技术和经费，其责任是管理联邦大学、公立高等教育机构、联邦中等技术教育中心以及大量农业和技术学校。州政府管理州大学。每一级高等教育体系都由一个行

11、政部门控制，如在联邦政府这一级受国民教育议会(national council of education)控制，教育部处理政治问题，例如计划和管理决策。在州政府和联邦区一级教育受州教育议会(cee)控制。每一级体系都是自治的，通过公开的竞争性考试招聘人员，并且在一定的制度和原则范围内管理自己的资源。联邦政府、州政府、联邦区以及市政府必须每年制定一项行动计划来协调各级教育的发展。可见巴西高等教育管理体制深受葡萄牙的影响，是根据“拿破仑模式”组织的，是集权制的“大陆模式”。这种体制最为基本的机构是学院(faeuldade)种负责提供特定学位的有组织的教学单位。由学院授予的学位全国通用，现在许多学院

12、尽管起公共作用，但大多是私立的，或由州及地方政府管理。传统上认为，联邦政府有责任确保所有有权颁发学位的学院都坚持同样的国家核心课程和达到规定的最低学术标准。这种集权的思想可以通过两个事实证明：即职业训练必须由政府组织和监督的职业部门控制；获得学位文凭者的特殊权利和职业特权也由立法做出规定。巴西高等教育的这种管理体制呈现以下特点： 1、高等教育机构仍保持在严格的政府控制之下，在公立院校里，政府控制大学领导者的任命和联邦大学财政。直到 20世纪30年代，政府对国家主要大学的个别院系人员的任命仍有影响。2、1931年成立的教育部(ministry of education)，它是联邦政府教育领域的主

13、要机构，主要负责高等教育。几年后成立的联邦教育委员会(the federal council of education)是一个咨询组织，负责新建学院和大学的资格的审批；学位核心课程的设立；强制性法令法规的颁布，内容涉及到入学考试，录取最高限额(numerus clausus)，院校间竞争的制度和程序等，从而发挥高等教育的准法人作用。3、大学和学院被看作是政府文职机关的一部分，受联邦政府中负责人力资源和财会管理机构的管理和控制，大学教授被看成是国家公务员：4、在政治压抑的年代里像20世纪30年代，或 1964年至1984年间，大学遭受了不同程度的干扰。在20世纪70年代，因为政治原因，使得大量有

14、名望的教授被迫退休和许多学生被开除，这种干扰达到了顶点。因此，自20世纪30年代以来，巴西出现了一些远离严格的拿破仑体制模式的改革，包括科学院校的产生以及赋予大学一定程度的学术自治。1961年国会通过了一项被巴西教育家称为巴西教育基本法的法律，明确规定下放教育管理权，鼓励州和市政府在教育管理和经费资助方面承担更大的责任。从1966年开始，巴西军政府对高等教育进行全面改革：最终形成了1968年的大学改革法，在管理体制方面试图减少19世纪从葡萄牙移植来的政府控制模式的影响，进行了分权制改革，试图采取政府监督模式，并获得了短暂的成功。公立大学校长和副校长的任命名单是由联邦(或州)政府从大学提供的名单

15、中任命的，政府并负责立法的解释。但在许多地方，校长开始通过教授、学生以及其他职员共同参加的直接选举后由政府任命的方式产生。因此，在上世纪80年代，巴西公立大学达到了较高水平的政治自治，但实际上，传统的政府控制模式仍然存在，政府的财政、人力资源管理以及会计部门仍坚持像对待其他公共部门一样对待大学。大学在资源管理、人事政策和广泛的学术事务上仍然受到政府的约束。直到20世纪80年代晚期，巴西公立高等教育仍然处于严格的政府管理之下，在财政预算和人事政策方面的控制更为严格。政府对私立大学的控制相对较少，主要限于新课程和大学的认可方面。这种认可的标准和程序传统上是“宽松的”，这就在某种程度上可以解释过去25年大量规模小而质量低的私立高等教