组织理论――古力克

1、组织理论按语 来源：卢瑟·古利克（Luther Gulick）和林德尔·厄威克编：行政管理科学论文集，纽约：公共行政学学会，1937年版，第313页面。卢瑟·古利克每一个大型的或复杂的企业都要求有许多人推动它运转。无论在哪一个有许多人在一起工作的地方，当在这些人中存在分工时，有足够的把握取得最好的结果。因此，组织理论必须探讨协调的结构问题，企业中进行分工的单位都要加强协调工作。在决定某个活动如何组织起来时，不可能不同时考虑有关的工作是如何进行分工的。分工是组织的基础，的确，分工也是组织的原因。一、工作分工在开始论述时，考虑一下分工的原因和结果是十分必要的。它也完全

2、适合我们评论下列要素的目的。为 什 么 进 行 分 工因为人们在特性、能力和技能方面存在着差异，实行专业化在灵巧性方面加大了这种差异。因为同一个人不能在同一个时间内留在两个地方，因为知识和技能的范围非常广泛，一个人毕生所能了解到的不过是它得一小部分。换句话说，这是一个与人的特性、时间和空间有关的问题。在一家鞋厂中，有一千名工人，可能会分配每一个人完全由来制作一双鞋。每一名工人自己剪皮革，钻鞋眼，缝鞋面，钉鞋底，穿鞋带，并把每双鞋放在鞋盒里。每一名工人完成这些工作可能要用两天时间，这样，一千名工人一天制作五百双鞋。我们可以在运用完全相同的手工方法时，在同样这一千个工人中进行分工，这是一种完全不同

3、方式。我们将分配一组工人剪皮革，一组工人钻鞋眼，一组工人缝鞋面，一组工人将鞋缝合，一组工人钉鞋底，还有一组工人穿鞋带并将每一双鞋放到鞋盒中。根据常识和经验，我们认识到，后一种过程使我们有两大收获：第一，它可以更好地利用不同工人的不同技能和能力，促进发展专业化；第二，它可以节省时间。当一名工人放下刀子拿锥子，同时从桌子移至工作台，从工作台移至铁砧，又从铁砧移至凳子，时间就这样消失了。这种做法没有给工人增加任何压力，但是，结果是他们每一天多做出一倍的鞋。因为穿鞋带和装鞋盒的工作可以分配给不熟练的和低工资的工人去干。在经济方面也可提高。而且，在剪皮革的工作中，由于淘汰了不熟练的工人，将他们都分配去干

4、别的工作，可以减少损失。每一名工人不用多做什么努力，在同样的时间内力用同样的方法就可以剪出一打鞋面。所有这些进步都是在没有引进节省劳力的新机器的情况下实现的。引进机器可以加强分工。像一台锯床、一台打字机或者一种传送装置都要求提高专业化，足以把工人划分成能否有效使用某种工具的两类人。已工作中使用的工具和机器做为基础的分工，无疑在一定程度上取决于工人的能力，但是，主要是取决于通过不断的操作发展起来并得到巩固的技能。专业技能的发展并不仅仅与机器和工具相联系，它们很自然地是从木材、棉花、油漆、水泥等所处理的原材料演进而来的。它们几乎同样是在某些活动中出现的，这些活动放在一系列复杂的和相互关联的概念、原

5、则和技术的中心位置上。特别是在工程、医学、化学等以运用科学知识为基础的职业中，人们最清楚地认识到这些问题。在法律、政府、教学、会计、航海、航空和其它领域中，也都存在着这种情况。尽管分工越来越细包含着一种逻辑性的因素，但是它的性质从根本上来说是注重实效的。因此，它们随着科学的发展、新机器的发明、技术进步和社会制度的变革，经历了一个逐渐演化的过程。但是，最近的分析表明，它们似乎是以个人差异为基础的。当然我们并不能就此得出结论认为，“人的特性”无论是什么样的特性明显的稳定性可能会限制专业化的发展。实际情况完全相反。当每一个知识领域和工作领域进一步发展时，有关的原则、做法和技能结成一种越来越庞大、越来

6、越复杂的关系。个人越来越不能够胜任，也不能够永远保持熟悉和熟练掌握整个领域的知识和工作。因此，由于个人在维持原状而知识和技能的进一步发展，将出现分工越来越细的专业化。在社会文明的进程中，分工和整合工作是人类本身赖以取得发展的基础。分工的限制分工有三个明显的限制，超过这些限制分工就不能有利地进行。首先是实际工作中限制，是由与人员和工作时间有关的工作量产生的。如果越来越细的分工结果出现了一种一个人用不了一天就可干完的工作，这种工作则毫无益处。这种情况太明显了，不需要进行论证。只有在有空间干扰的地方存在例外情况，在这种情况下，干不满一天工作的人员必须用剩余的时间干其他的工作。实际上，这样做是在采用一

7、种新的工作组合。第二种限制是由某一时刻和某一地点的技术和习惯造成的。在某些地区，把承办丧失与保管和清扫教堂的事情分割开是毫无益处的，因为按照习惯，教堂司事是承办丧事的人；在房屋建筑中，对电工和管工的某些工作再作进一步的分工，以及再用更有效的方式将它们重新组合起来都是非常困难的，因为这涉及到行业工会管辖权的冲突问题；在没有发展成本核算技术的领域中，成立一个成本核算处显然是不切实际的。第二种限制显然是有弹性的，发明和教育可以改变这种限制。如果实际情况并非如此，我们将会遇到一种静止的分工。但是，有一点需要注意的是，分工方面明显的变化有两种危险，它对供应工人的劳动市场有很大的限制，并且会大大减少从事某

8、种专业训练的人的就业机会。第三种限制在于，越来越细的分工不能超出身体分工的范围变成器管的分工。如果奶牛的前半身整天在草地上吃草，而它的后半身整天在牛棚里挤奶，虽然看起来这似乎很有效，但是，这种器官的分工肯定要失败。同样，把类似舔一下信封这样单一的动作或姿势分解开，或者将一系统密切联系和缠绕在一起的活动割裂开，都是毫无益处的。可以说，在这方面有一种循环论证的成分，用确定某一活动是不是可分的试验来确定这一活动是不是有机的而前者也正是我们想要确定的。这种指责是真实的，试验必须是注重实效的。分工有效吗？某些事情是受到严重破坏和严重损失吗？它是在受到损害吗？整体和部分整体等于部分之和是一条公理。但是，在

9、划分任何“整体”时，有一种情况是肯定的，对每一部分，包括不可见的要素和关系，都要进行说明。被汪达尔人打碎的维纳斯神像的大理石碎块不等同于雕像，虽然每一条大理石纹理都还保留着；一只乌鸦并不等同于它所有的羽毛、骨骼、肌肉和血液；一台打字机也不等同于它所有的钢架、玻璃、油漆和橡胶。同样，当把要完成的一件工作细细地分解为一些明显的组成部分时，可能会出现核心设计、操作关系、严谨的思想一起失去的危险。我们可以举个简单的例子更清楚地说明这一点。一个人可以自已盖一座房子。他能够挖地基，锯横梁和木板，做窗户框和门，铺地板，搭房顶，抹墙，安装供暖和供水设备，拉电线，贴壁纸和粉刷房屋。但是，如果他这样做了，大多数工

10、作将是由工作不熟练的人完成的，会糟蹋许多原材料并需要他用好几个月的时间。另一方面，整个盖房子工作可以在一组人中进行分工。一个人挖地基，建烟囱和抹墙；一个人安装窗户框，锯木料和木板，搭屋顶，完成所有木工活；一个人完成所有管工任务；一个人完全负责贴壁纸和粉刷；另一个人负责拉电线。但是，在采用这种方法时，如果没有某一个人一名建筑师制定一个建房计划，使每一个技术熟练的工人明白在干什么时候干什么事情，将不能盖成一座房子。当一个人按照自已的计划自已动手盖房子时，他决定先做什么，然后再做什么，即是说，他“在协调工作”。当许多人每个干一部分工作如一起盖房子时，一定不能把协调忘在一边。在各种专业人员的“分工”中

11、，同样不能忽视要有一名专家进行计划和协调，否则，就会浪费时间。工人们在工作中各行其是，原料在需要的时候不在现场，各种事情完成的顺序出了差错，甚至在门窗安装的位置方面出现意见分歧。工作分工划分的越细，出现混乱的危险性就越大，对工作进行监督和协调的需要也就越大，这是不证自明的。协调不是靠偶然因素取得进展的事情，协调必须靠理智的、有生气的、持久的和有组织的努力才能实现。二、工作协调如果越来越细的分工是必然要发生的，协调则变成一定要进行的事情。但是，协调并非只是一种方式，经验表明，协调可以通过两种主要方式来实现。这两种方式是：1通过组织进行协调。即通过人员的配置使越来越细的工作分工相互联系在一起，这些

12、人被安排在一种权力结构中，通过上级由高到低、层层传遍整个企业的命令对工作进行协调。2.通过思想的支配进行协调。即在结成一个团体一起工作的人思想和意志中，确立得到深刻理解的单一目标。使每一个工人自愿地在技能和热情方面，让自已的任务适合于整体需要。实际上，这两种协调原则并不是互相排除的，如果不广泛利用这两种原则，任何一个企业都不会有效运转。规模和时间是限制进行协调的重要因素。在一个小型项目中，这一问题并不困难。权力结构简单，主要目标对每一个工人都有实际意义。在一个复杂的大型企业中，组织变得错综复杂，权力线缠结不清，存在着一种工人将主要目标抛在脑后的危险，这样他们就竭尽全力一心追求个人的前途和利益。

13、在协调过程中，相互关联的时间因素和习惯因素是异常重要的。人是一种习惯性的动物。当一个企业从小规模的初建阶段逐步发展壮大时，它的全体人员会一步一步地受到“训练”。当困难一出现时，新的方法会被作为一种习惯性的事情坚持下去。在掌握了使某种困难不再出现的知识时，困难就会被消除，甚至可以像部队中的训练那样让工作人员掌握日常程序。但是，当必须马上建立或突然改建一座新的大企业时，就会真正出现工作协调方面的困难。因此，当时间充足时，习惯因素是工作协调的重要基础，而当时间不充足时，即在改变规章时，习惯则成为一个严重障碍。因此，在小型企业和大型企业中，在简单情境和复杂情境中，在稳定发展的组织和在新的或发生变化的组

14、织中，对工作协调问题的研究应有不同的侧重点。通过组织进行协调组织作为一种协调方式要求建立一种权力系统，依靠这种系统通过许多专业人员的联合一致的努力，将主要目标或目的转变为现实，每一名专业人员都在某一时刻和某一地点从事各自领域的工作。根据人事工作的长期经验可以清楚地看出，这样一种权力结构不仅要求有许多在选定的时间内分散在许多地方进行工作的人员，而且要求有一种单一指挥的行政权力。这样，组织的问题就变成了在处于中心地位的行政官员和工作分工的最基层人员之间，建立一种有效的沟通网和控制网。我们可以用下列概括进一步规定这个问题：第一步：确定所要完成的工作，例如尽可能用最低成本向某一地区的所有居民和工厂供应

15、净化水。第二步：指定一名主任检查这一目标实现情况。第三步：确定必须进行分工后的个体化和专业化的工作单位的性质和数目。如上所述，这种分工在一定程序上取决于工作规模（最后的分工一般不能少于要求全日制工人完成的工作量）和某一时期的技术进步和社会发展状况。第四步：建立和完善主任与工作分工的最基层人员之间的权力结构。正是这四个步骤是组织理论主要关心的问题。正是由于这种组织职能（）使主任（）能够协调并加强所有经过一再分工的工作（），从而能够有效地实现主要目标（）。控制幅度在这个问题上，我们开始遇到人的特性本身不可逾越的限制。正如人的手只能按住数目有限的钢琴琴键一样，人的思想和意志也只能数目有限地影响受到直

16、接管理的人。格莱丘纳斯对这一问题进行了精辟的论述，他的论文已收编在这本论文集中。控制的限度在一定程度上说是知识限度的问题，但是，它更是一种时间限度和精力限度的问题。因此，任何企业的总经理只能亲自指挥少数人，他必须依靠这些人去指挥其他人，然后又依靠其他人去指挥另外一些人，直到指挥到组织中的最后一个人。所有人类组织都有控制幅度限制，这种受到限制的条件在不同的工作类型和不同规模的组织中有明显的不同。在工作具有常规性、重复性、可测性和同质性的地方，一个人或许可以指挥几十名工人。当所有工人都集中在一个房间里工作时，情况更是如此。但是，在工作具有多样性和非定量性的地方，特别是当工人分散工作时，一个人只能监

17、督少数人。这种多样性、分散性和不可测性当然在每一个组织的上层是最明显的。我们可以断定，在处于总经理直接指挥下的组织上层部位，控制幅度产生的限制是最明显的。但是，当我们试图确定一个企业领导人能够有效地监督多少直接下属时，我们进入了一个还没有进行充分的科学研究得出最后答案的经验性的领域。伊恩汉密尔顿说：“越是接近于整个组织的最高首脑，我们的工作就更多地面向三人组成的群体：越是靠进整个组织的底部（前线的步兵），我们的工作则是更多面向六人组成的群体”。1918年的英国政府机构委员会得出一个结论说：“内阁人数不应太多十人比较好，最多十二人。”亨利法约尔说：“（在法国）一名部长有二十名助手，而在这方面行政

18、管理理论认为：一名担任大企业首脑的经理不应该超过五至六人”。格雷厄沃拉斯表示他的意见说，内阁人数的增加“不应超过十或十二人，这种规模组织座谈讨论效果最好“。利昂布卢姆建议法国首相的技术顾问团效仿英国战争顾问团，后者是由五名成员组成的。我们不难理解为什么在对基本原则意见一致的权威中会存在说法上的差异。部分原因在于他们研究的行政官员在个人能力和工作习惯方面存在差异，部分原因在于他们论述的工作的不可比性。一般认为，人们对三种因素注意的不够，首先是职能多样化的因素；其次是时间因素；最后是空间因素。公共工程的领导人能够有效管理的直接下属的人数比陆军五星上将要多。因为公共工程部门总的来说是工程技术领域，而

19、在陆军中则有许多不同的组成部分，例如通讯、化学、航空、军械、摩托化服务、工程技术、物资供应和交通运输等等，每一个领域都有特殊的技术。如上所述，时间因素也有很重要的影响。在一个稳定的组织中，总经理能够直接下属的人数，比一个新的或不断变化的组织要多。同样，空间对控制幅度也有影响。在一个固定于同一个建筑物内的组织中，可以通过较多的直接下属进行监督，而如果同样的组织分散在几个城市内，进行监督的直接下属则较少。当一个组织分散时，不仅要求有更多的监督，因此有更多的监督人员，而且要求较少的人同总经理保持联系，因为总经理在充分了解分布广泛的组织的详细情节以便进行明察秋毫的工作方面遇到的困难越来越大。如果没有充

20、分地认识到这些变量的重要性，就会降低权威们所做出的一个人只能监督三个、五个、八个或十二个直接下属的科学论证的有效性。但是，这些考虑并没有解决这一问题，它们只是说明还需要做进一步的研究。但是，如果不做进一步的研究，我们也可以在几个问题上作出推断：组织的主要负责人只能管理少量的直接下属；这个数目不仅取决于工作性质，而且也取决于负责人的性质；在实现同样程度的协调方面，在大型的、多样化的和分散的组织中，直接下属的数目要少于同质性的统一性的组织。一个首长从最遥远的年代开始，人们就已经认识到：多重指挥只能造成混乱。“一人不事二主“，这句话是作为一条神学的论据提出来的，因为它已被人们承认是日常生活中人际关系

21、的准则。在行政管理领域中，这就是人们熟知的“统一指挥”原则。这条原则可以表述如下：听命于几名上级的工作人员可能是思想混乱的、低效的和不负责任的，听命于一名上级的工作人员可能是有条理的、有效率的和负责任的。因此，统一指挥的是那些受到指挥的人，而不是那些发布命令进行指挥的人。在工作协调和组织的过程中，这一原则的重要性决不能被抛之脑后。在构成一种协调结构方面，人们常常试图给一个正在工作的人设置两名以上的工长，这名工作者的关系则不止一种，甚至像泰罗这样伟大的管理哲学家，也陷入到这种错误中。他设置了各自处理机械、原料、速度等问题的互无联系的工长，他们都有直接向工人个人下达命令的权力。僵化地坚持统一指挥原

22、则可能有它的不合理之处，但是，与违反这一原则而肯定会出现的混乱、低效和不负责任相比，这些都是不重要的。技术效率保证技术效率的问题有许多方面，这些方面大部分与我们的论述无直接关系。泰罗、丹尼森和金博尔等权威对它们进行了广泛的探讨，泰罗、丹尼森和金博尔等权威对它们进行了广泛的探讨，法约尔、厄威克、穆尼和赖利也深入研究了它们对组织的影响。但是，在研究组织理论方面，有一个效率方面的概念与我们的研究有密切关系，这就是同质原则。权威们在许多领域中已经观察到，一个共同工作的群体的效率与他们正在完成的工作的同质性、他们正在利用的程序的同质性以及激励着他们的目的性同质性有直接关系。这个群体必须从上到下进行统一，

23、他们必须一起工作。我们由此得出两点结论：（1）如果集中在一个单一的单位中进行分工的组织结构，在工作、技术和目的方面是不同质的，将会遇到出现摩擦和效率低下的危险；（2）一个以一定程度的专业化为基础的单位不能由一个门外汉进行技术指导。在政府范围内，人们不难发现许多非同质的行政管理组合的结果不能令人满意的例证。农业发展和教育不能让防止病虫害的同一种人来进行管理，这是人们普遍承认的事情。因为前者可以依靠农民友好合作和信任取得成功，而后者则会招致怨恨和猜疑。同样，像药品管理等工作是为保护消费者利益建立起来的，在生产商的利益占支配地位的部门中，找不到开展这类工作的适当场所。在较大的城市和各个州，人们已经发

24、现，医院在卫生部门的直接管理效果不好，它们作为一种独立的部门或者至少是作为一种有广泛自主权的机构建立起来时才能得到很好的管理。还有一个例证也得到人们的普遍承认，虽然公共福利部门和公共卫生部门二者合署办公在具体条件下可以成功地运行，但是公共福利部门和警察部门要求分开。没有一个人会认为供水管理工作和公共教育工作，或者税收工作和公共娱乐活动应该合在一起。人们在这些例子中都可以发现，其中是所要实现的目标不是同质的。任命不称职的外行和政治人物从事技术工作，或者让他们对高度专业化的工作进行技术知道，这是美国很常见的做法。我们从中可以看到将不相融的职能结合在一起的另一种例证。正如弗兰克J古德诺博士三十年前指

25、出的那样，我们在此遇到两种异质的职能：“政治”和“行政”。如果将它们在行政管理结构中组合在一起，肯定会造成效率低下的状态。专家的特性在这个问题方面，有必要说一些需要注意的事情。运用同质原则存在一些容易犯的错误。每一个受过高级训练的专业技术人员，特别是在知识广博的职业中，都有一种强烈的无所不知的感觉，并且都由于一种独立完成社会工作的强烈愿望。当政府雇佣他们时，他们准确地了解人们在哪些方面对其本身的工作有更高的需要，他们知道如何提供这种服务，他们存在一种完全不顾其它需要的倾向。从根本上说，他们的特殊技术不就是他们的生路吗？在他们眼中，对他们的任何约束都是“限制自由”，任何批评都是出于“无知和嫉妒”

26、。他们所要求增加的每一项预算都是“为了公共利益”，而用于其它地方的每一项预算都是“纯粹的浪费”。他们的努力和方法是“公共教育”和“公民组织”，而其他人做出的同样的努力则是“宣传”和“政治”。这种专家还有另外一种特性，他们往往想在其并不专长的领域中表现出知识和权威。特别是教育工作者、律师、牧师、海军将领、医生、科学家、工程师、会计师、商人和银行家，他们都有同样的特点在具有某一种领域中的技术能力或在某一领域中有同样的特点在具有某一领域中的技术能力或在某一领域中“获得成功”时。他们逐渐认为这种能力是一种可以超越本领域范围之外的普遍品质，是他们自己的天赋，他们可以毫不困难地进入其它领域。他们忘记了在某

27、一王国中具有权威性的官服并不能使其享有其它王国的主权；在其它王国，它只不过是一种化装舞会上的服装而已。这种专家知道自己的“本事”。社会需要他们，当人们的技术知识变得越来越广泛时，社会就越离不开他们。但是，历史向我们表明，在判断自己的长期需要方面，老百姓是比任何权威的崇拜者们更好的法官。国王和统治阶级、牧师和预言家、士兵和律师，在统治人类而不是提供服务时，他们最终所做的事情只是控制人类福利事业的发展而不是去促进它。正像有人所说的那样，专家的真正位置“是在鞋底，而不是在鞋面”。民主的基本效力取决于这种原理，因为民主是一种政体形式，在这种形式中，老百姓是最后决定什么对其有利的法官。效率是对人们有利的

28、事情之一，因为它可以使生活更富有、更安全。效率越来越要求通过使用专业人员来实现。这些专业人员没有权利要求不受监督控制，而且必须置于监督控制之下。但是，在建立这种控制的过程中，不考虑效率条件的政府不能指望会得到效率。三、组织模式组织中的工作是自上而下还是自下而上在问题的讨论方面，下面的问题是一个产生较大混乱的问题。有些机构的工作和思想主要是自上而下的，而有些机构的工作主要是自下而上的。这种情况完全是很自然的，因为有些机构感兴趣的主要的是行政官员和中央管理的问题，而其它的机构感兴趣的主要是个人的服务和活动。那些自上而下工作的机构把组织看作是在一名最高负责人领导下逐级分工的系统，而那些自下而上工作的

29、机构则把组织看作是把个人的工作单元结合为一个集合体的系统，这个集合体依次隶属于最高负责人。可以说，在这两种方法中，哪一种都可以使我们对整个问题进行考虑，以致用哪种观点来看待组织没有很重要的意义。当然，下列做法造成了实际高层管理部门的模式化的结构，而牺牲个人热情服务的效率的危险；而那些自下而上工作的机构，必须防止出现为了发展有效的个人服务，而挫伤了他们协调工作的愿望的危险。在任何实际情况中，必须从上下两个方面研究组成问题，在对现行机构进行改组的问题上尤其如此。它难道不像理论上所说的合理过程那样有实际的必要性吗？在这种情况下，人们将从自上而下和自下而上两个方面制定组织或改组计划，并把这两个方面在中

30、心处结合起来。在制定主要是在最高管理者指挥下逐级分工计划时，必须运用控制幅度限制的原则；在制定主要是将专业职能结合为集合体的计划时，必须运用同质原则。在自上而下逐级分工的过程中，有某些职能很难适合自下而上结合为集合体，而且每一步都必须逐渐缩小严格坚持这两种相互冲突的原则的程度，直到形成了二者的结合点为止。纽约市的改组计划提供了这个问题方面令人感兴趣的例证。1934年的宪章委员会研究了纽约市的问题，并决定将其部门和分开的活动从60左右减少到一个控制数内。在同各个政府部门的官员举行一系列会议之后，委员会确信，没有合并为“部门”活动的市政府部门得数目不能低于25个，这些部门如再进一步合并，则不能共同

31、完成或产生实际的冲突。但是，这一数目对于受到市长有效监督来说仍然太多，作者本人提出了一个解决方案。这就是宪章规定中，将市长的行政工作进一步分工，任命三至四个副市长，市长可以将其进行广泛监督和协调的任务分一部分给他们。按照这种计划，这些副市长向市长汇报所有新的和重要的事情以供决策。通过经常保持密切关系，在所有问题方面他们都了解市长的思路。他们能够使市长减少大量的琐细事务，但在任何方面都不把个人的色彩注入到政策的制订过程中。按照这样一项计划，分配给一名副市长的任务可能是对警察、公园、医院和造船厂等多种多样的机构进行一般性的指导，与将这些活动统一由市长本人指挥的情况来比，这样做更不会违反同质原则。在民主地进行管理的政府条件下，这样做更有十分必要的重要性，这样做并不违反所规定的同质原则。这些副市长始终置身于各种服务机构的技术范围之外，致力于范围广泛的行政管理和协调工作，正像市长本身所要做的那些工作一样。这些副市长被认为是市长职位的一部分，而不是服务机构的一部分。即他们并