金融危机以来国际金融监管改革综述

1、金融危机以来国际金融监管改革综述这场源于美国次贷危机、波及全球、至今余威尚存的全球金融危机充分暴露了发达经济体主要金融机构业务模式、发展战略方面存在的根本性缺陷，以及金融监管方面存在的漏洞。危机以来，按照二十国集团领导人确定的金融监管改革目标，在金融稳定理事会（FSB）主导下全球主要经济体系携手共建金融监管新框架，力图通过严格审慎的监管打破金融危机的厄运循环，防止大规模的金融危机再次爆发。一、国际金融监管改革目标和主要内容（一）国际金融监管改革目标本轮危机以来，二十国集团（G20）取代七国集团（G7）成为国际经济金融治理的最重要平台，G20领导人系列峰会明确了国际金融监管的目标和时间表，定期审

2、议国际金融监管改革进展，并确定国际金融改革的最终方案。2008年11月15日G20华盛顿峰会通过了加强金融监管的行动方案和原则，包括提高透明度度和问责制、强化审慎监管、提升金融市场的诚信和改进金融监管国际合作。2009年4月2日G2O伦敦峰会提出，建立强有力的、全球一致的金融监管框架，主要包括：重新构建监管架构识别和应对宏观审慎风险；扩大金融监管范围，将系统重要性金融机构、市场和工具纳入审慎监管范围；改进金融机构的薪酬机制；提高金融体系资本质量和数量，遏制杠杆率累积；改革国际会计规则，建立高质量的金融工具估值和准备金计提标准等。2009年9月25日G20匹兹堡峰会进一步指出，建立高质量的监管资

3、本，缓解亲经济周期效应，2010年底完成资本和流动性监管改革，主要经济体2011年底前开始实施“新资本协议”（Basel II），并从2012年底开始实施新的资本和流动性监管标准；实施FSB稳健薪酬机制的原则及其执行标准，提升金融体系稳定性；改进场外衍生品市场，2012年底前所有标准化的场外衍生合约通过中央交易对手清算；2010年底提出降低系统重要性金融机构（SIFIs）道德风险的一揽子方案。2010年6月25日的G20多伦多峰会首次明确了国际金融监管的四大支柱，一是强大的监管制度，确保银行体系依靠自身力量能够应对大规模冲击，采用强有力的监管措施强化对冲基金、外部评级机构和场外衍生品监管；二是

4、有效的监督，强化监管当局的目标、能力和资源，以及尽早识别风险并采取干预措施的监管权力；三是风险处臵和解决系统重要性机构问题的政策框架，包括有效的风险处臵、强化的审慎监管工具和监管权力等；四是透明的国际评估和同行审议，各成员国必须接受国际货币基金组织和世界银行的金融部门评估规划（FSAP）和金融稳定理事会的同行审议（peer review），推进金融监管国际新标准的实施。（二）国际金融监管改革的主要内容为有效应对全球金融危机揭示出的金融体系脆弱性，本轮金融监管改革涵盖了微观、宏观和中观三个层面，这三个层面的改革既各有侧重，针对性地解决不同性质的问题；又具有逻辑一致性，相互支持和有机结合。1、微观

5、金融机构层面的监管改革。目的是提升单家金融机构的稳健性，强化金融体系稳定的微观基础。微观层面的改革包括：提升金融机构的风险管理能力；全面改革资本充足率监管制度，大幅度提升银行体系吸收损失的能力；引入杠杆率监管，约束银行体系的杠杆效应，缓解去杠杆化的负面影响；建立量化的流动性监管标准，增强单家银行应对短期流动性冲击的能力，降低资产负债期限错配程度；改革金融机构公司治理监管规则，引导金融机构建立集团层面的风险治理架构，推动金融机构实施稳健的薪酬机制，确保薪酬发放的数量、期限与所承担的风险暴露及风险存续期更加一致；提高金融机构的透明度要求，增强市场约束等。2、中观金融市场层面的监管改革。目的是强化金

6、融市场基础设施建设，修正金融市场失灵。中观层面的改革措施包括：改革国家会计准则，建立单一的、高质量的会计制度；扩大金融监管范围，将不受监管约束或仅受有限约束的准金融机构（“影子银行体系”），如对冲基金、私人资金池、按揭贷款公司、结构化投资实体、货币市场基金等纳入金融监管框架；加强外部评级机构监管，减少利益冲突，降低金融监管以及金融机构对外部评级的依赖程度；改革场外衍生品市场，推动场外交易合约标准化，鼓励通过中央交易对手进行交易；提高不同金融部门监管标准的一致性，缩小不同金融市场之间监管套利的空间；改革金融交易的支付清算体系，降低风险传染性。3、宏观金融系统层面的监管改革。目的是将系统性风险纳入

7、金融监管框架，建立宏观审慎监管制度。宏观层面的改革措施包括：建立与宏观经济金融环境和经济周期挂钩的监管制度安排，弱化金融体系与实体经济之间的正反馈效应；加强对系统重要性金融机构的监管，包括实施更严格的资本和流动性监管标准，提高监管强度和有效性，建立“自我救助”机制，降低“大而不倒”导致的道德风险；对具有全球系统重要性影响的金融机构，还应加强监管当局之间的信息共享和联合行动，建立跨境危机处臵安排，降低风险的跨境传递。二、国际金融监管改革的主要进展根据G20峰会确定的国际金融监管改革的目标和时间表，2009年中以来金融稳定理事会主导的国际金融监管改革取得了积极进展，本轮金融监管改革的重中之重-商业

8、银行资本和流动性监管改革的核心内容已获得G20首尔峰会的批准，将于2013年在成员国开始实施。（一）巴塞尔委员会发布“第三版巴塞尔协议”2009年中以来，基于本轮金融危机的教训，巴塞尔委员会对现行银行监管国际规则进行了重大改革，发布了一系列国际银行业监管新标准，统称为“第三版巴塞尔协议”（Basel III）。Basel III体现了微观审慎监管与宏观审慎监管有机结合的监管新思维，按照资本监管和流动性监管并重、资本数量和质量同步提高、资本充足率与杠杆率并行、长期影响与短期效应统筹兼顾的总体要求，确立了国际银行业监管的新标杆。1、强化资本充足率监管标准。资本监管在巴塞尔委员会监管框架中长期占据主

9、导地位，也是本轮金融监管改革的核心。（1）提高监管资本的损失吸收能力。2010年7月，巴塞尔委员会确定了监管资本工具改革的核心要素。一是恢复普通股（含留存收益）在监管资本中的主导地位；二是对普通股、其他一级资本工具和二级资本工具分别建立严格的合格标准，以提高各类资本工具的损失吸收能力；三是引入严格、统一的普通股资本扣减项目，确保普通股资本质量。此外，巴塞尔委员会正在研究提升系统重要性银行各类资本工具损失吸收能力的具体方案， 包括：各类非普通股资本工具通过强制核销或转换为普通股等机制吸收损失、发行应急资本（contingent capital）和自救债券（bail-in debt）以降低破产概率

10、的可行性。（2）扩大资本覆盖风险的范围。本轮金融危机表明，新资本协议框架下的资产证券化风险暴露、交易头寸、场外衍生产品交易的风险权重方法不能充分反映这些业务的内在风险。为此，2009年7月份以来，巴塞尔委员会调整风险加权方法以扩大风险覆盖范围。一是大幅提高证券化产品（特别是再资产证券化）的风险权重；二是大幅度提高交易业务的资本要求，包括增加压力风险价值（S-VaR）、新增风险资本要求等；三是大幅度提高场外衍生产品交易和证券融资业务的交易对手信用风险的资本要求。巴塞尔委员会定量影响测算结果表明，风险加权风险的修订导致国际化大银行资本要求平均上升20%。（3）提高资本充足率监管标准。根据自下而上的

11、定量影响测算和自上而下的监管标准校准的结果，9月12日巴塞尔委员会确定了三个最低资本充足率监管标准，普通股充足率为4.5，一级资本充足率为6，总资本充足率为8%。为缓解银行体系的亲周期效应，打破银行体系与实体经济之间的正反馈循环，巴塞尔委员还建立了两个超额资本要求：一是要求银行建立留存超额资本（capital conservation buffer），用于吸收严重经济和金融衰退给银行体系带来的损失。留存超额资本全部由普通股构成，最低要求为2.5。二是建立与信贷过快增长挂钩的反周期超额资本（counter-cyclical buffer），要求银行在信贷高速扩张时期积累充足的经济资源，用于经济下

12、行时期吸收损失，保持信贷跨周期供给平稳，最低要求为02.5。待新标准实施后，正常情况下，商业银行的普通股、一级资本和总资本充足率应分别达到7、8.5%和10.5%。此外，巴塞尔委员会还与会计标准制定机构密切对话，推动建立前瞻性的动态损失拨备制度。2、引入杠杆率监管标准。本轮危机之前，金融工具创新以及低利率的市场环境导致银行体系积累了过高的杠杆率，使得资本充足率与杠杆率的背离程度不断扩大。危机期间商业银行的去杠杆化过程显著放大了金融体系脆弱性的负面影响。为此，巴塞尔委员会决定引入基于规模、与具体资产风险无关的杠杆率监管指标，作为资本充足率的补充。2009年12月发布了杠杆率计算方法的征求意见稿，

13、2010年7月巴塞尔委员会就杠杆率计算方法与监管标准达成共识，自2011年初按照3%的标准（一级资本/总资产）开始监控杠杆率的变化，2013年初开始进入过渡期，2018年正式纳入第一支柱框架。3、建立流动性风险量化监管标准。危机爆发的前几年，全球金融市场较低的利率水平以及金融交易技术的创新，增强了资本市场活力，银行融资流动性和资产流动性同时扩大，对金融市场流动性的依赖性明显增强。本轮危机暴露出欧美大型银行过度依赖批发型融资来源的内在脆弱性。为增强单家银行以及银行体系维护流动性的能力，2009年12月巴塞尔委员会发布了流动性风险计量标准和监测的国际框架（征求意见稿），引入了两个流动性风险监管的量

14、化指标。一是流动性覆盖率（LCR），用于度量短期压力情境下单个银行流动性状况，目的是提高银行短期应对流动性中断的弹性。二是净稳定融资比率（NSFR），用于度量中长期内银行解决资金错配的能力，它覆盖整个资产负债表，目的是激励银行尽量使用稳定资金来源。4、确定新监管标准的实施过渡期。鉴于目前全球经济复苏存在不确定性，为防止过快引入新的银行监管国际标准对经济复苏潜在的不利影响，按照G20领导人的要求，巴塞尔委员会从宏观和微观两个层面对国际新监管标准实施可能带来的影响进行了评估。根据评估结果，9月12日召开的中央银行行长和监管当局负责人（GHOS）会议决定设立为期8年（2011年-2018年）的过渡期

15、安排。各成员国应在2013年之前完成相应的国内立法工作，为实施新监管标准奠定基础，并从2013年初开始实施新的资本监管标准，随后逐步向新标准接轨，2018年底全面达标。2015年初成员国开始实施流动性覆盖率，2018年初开始执行净稳定融资比例。5、强化风险管理实践。除提高资本与流动性监管标准外，危机以来巴塞尔委员会还发布了一系列与风险管理相关的监管原则、指引和稳健做法等。2008年9月巴塞尔委员会发布了流动性风险管理和监管的稳健原则，从定性方面提出了加强流动性风险管理和审慎监管的建议；2009年4月发布了评估银行金融工具公允价值的监管指引；2009年5月发布了稳健压力测试实践及监管指引；200

16、9年7月巴塞尔委员会大幅度强化了新资本协议第二支柱框架，要求商业银行建立集团层面的风险治理框架、加强对各类表外风险的管理、重视对各类集中度风险的管理等；2010年发布了加强银行机构公司治理和薪酬原则和标准的评估方法等，推动商业银行提升风险治理有效性和风险管理能力。（二）金融稳定理事会提出了解决SIFIs问题的政策框架本轮危机中，大型金融机构经营失败是美国次贷危机演化为全球经济危机的关键点，降低SIFIs道德风险及其经营失败的负外部效应是危机之后金融监管改革的重要内容之一。2010年11月份，金融稳定理事会向G20首尔峰会提交了解决SIFIs问题的一揽子政策框架。具体包括：1、提高SIFIs损失

17、吸收能力。SIFIs特别是全球性SIFIs（G-SIFIs）应具备更高的损失吸收能力，以体现这些机构对全球金融体系带来的更大的风险。更高的损失吸收能力主要通过提高SIFIs的资本要求（capital surcharge）、应急资本和自救债券等方法实现，并且可能包括更高的流动性要求、更加严格的大额风险暴露以及其它结构化限制性措施等。2、提升SIFIs监管强度和有效性。本次危机不仅暴露出SIFIs监管制度方面的漏洞，更暴露出监管实践中存在的不足，突出反映在监管当局没有充分的授权、独立性和足够的资源，以及缺乏早期干预的权力，影响了SIFIs监管的有效性。为此，金融稳定理事会提出了提升SIFIs监管强

18、度和有效性的25条原则和具体的时间表，涵盖监管目标、独立性、资源、监管权力、持续监管、并表监管、监管技术和国际合作等方面。金融稳定理事会要求母国和东道国监管当局加强G-SIFIs的监管合作，2010年10月巴塞尔委员会发布了监管联席会议良好实践原则，从目的、组织架构、信息共享、交流渠道、监管合作、与机构互动、危机管理与宏观审慎八个方面提出了八项原则。3、完善危机处臵制度安排。各国应建立有效的危机处臵框架确保在金融体系稳定和纳税人不承担风险的情况下能够有序地处臵所有金融机构。对于G-SIFIs，必须建立三方面互为补充的制度安排，一是有效的处臵制度和工具；二是跨境协调框架；三是持续的恢复和处臵计划

19、（RRPs）。2010年3月，巴塞尔委员会发布了跨境银行处臵工作组的报告和建议，从加强各国处臵权力和跨境实施、金融机构应急计划以及降低传染性三个方面提出了10条建议。2010年8月金融稳定理事会提出了处臵问题金融机构的24条原则，包括处臵体制和工具、跨境合作和协调、评估并提高处臵效果的行动框架等主要内容，为各国重组或处臵各类问题金融机构初步建立了较为系统的处臵框架和相关机制。4、强化核心金融市场基础设施。G-SIFIs强化全球金融体系的相互关联性，扩大了金融危机的波及范围和影响程度，成为推动公共干预来防止SIFIs倒闭的重要因素。支付清算体系委员会（CPSS）和证监会国际组织(IOSCO)正致

20、力于改进金融市场核心基础设施，弱化SIFIs之间的关联性以降低风险传染，这些基础设施包括支付体系、证券交易和结算体系、中央交易对手等。此外，各国对G-SIFIs的监管政策以及单家G-SIFI的危机管理措施、恢复和处臵计划等都必须接受金融稳定理事会组建的同行评估理事会（peer review council）的审议。根据审议结果，金融稳定理事会可以对单家G-SIFI提出相应的监管建议。（三）金融监管改革其它主要领域的进展1、改革场外衍生品市场。按照G20领导人的要求，为增强场外衍生品的透明度和监管力度。2010年10月，金融稳定理事会发布了“改革场外衍生品市场”的报告，提出了21项建议，涵盖场外

21、衍生品标准化、交易所/电子平台交易、中央交易对手集中清算以及向交易信息库报告四个方面内容，该报告还2012年底前完成改革目标设臵了适当的时间安排，并明确了各项建议的执行主体。2、扩大金融监管范围。一是为避免监管套利，提高不同金融市场监管标准的一致性，2010年1月联合论坛将公布金融监管范围和性质，就推动银行、证券和保险业监管标准的实质性趋同提出明确的建议。二是加强对冲基金的监管，2009年6月证监会国际组织发布了对冲基金监管原则，包括强制注册要求、持续监管、提供系统性风险信息以及监管者之间信息披露和交换，2010年2月又公布了对冲基金信息收集模板，目前正在各国执行对冲基金监管原则情况进行评估。

22、三是加强评级机构的外部约束。证监会国际组织修订了信用评级构基本行为准则，提高评级机构的透明度，降低利益冲突，采取合适举措确保信用评级的质量、对新产品的评级建立评审机制、对复杂的新金融产品或缺乏有力数据的产品谨慎评级；2010年10月金融稳定理事会发布了降低信用评级机构依赖性的高级原则，对中央银行、审慎监管当局以及市场参与者提出了明确要求。3、改革国际会计标准。本轮危机暴露出公允价值为基础的会计规则扩大了金融体系的亲周期性，为此，G20领导人呼吁建立全球统一的、高质量全球会计标准，要求国际会计准则理事会（IASB）和美国财务会计标准理事会（FASB）在2011年底前完成会计标准的趋同。金融稳定理

23、事会和巴塞尔委员会先后发布了对会计准则改革的原则性建议。2010年6月，两大会计机构宣布调整趋同计划，大部分项目将于2011年6月前实现趋同，但部分项目将延至2011下半年或2012年。目前两大会计机构在金融资产减值、终止确认、公允价值估值不确定性处理、金融工具的净额结算/冲销等方面的趋同取得了实质性进展，但公允价值运用范围这一核心问题上还存在明显分歧。4、推动国际监管标准的实施。金融稳定理事会和巴塞尔委员会都专门成立了标准实施机构，以推进所发布的国际监管标准实施。2010年1月金融稳定理事会发布“加强国际标准执行框架”，要求所有成员经济体范围接受金融部门稳定评估和同行审议，包括专题审议和国别

24、审议。2010年3月，金融稳定理事会启动了金融监管领域的国际合作及信息交换标准执行的评估。2010年，金融稳定理事会已经完成了薪酬机制和风险评估两项专题审议，目前正在进行第三项专题审议-按揭贷款发起；并完成了对墨西哥的国别评估，2011年初前将对意大利和西班牙进行国别评估。三、国际金融监管改革下一阶段主要任务（一）完善降低SIFI道德风险的监管框架随着银行资本和流动性监管改革进入尾声，完善和细化SIFI监管政策将成为国际金融监管改革的重中之重。根据金融稳定理事会公布的时间表，2010年底前巴塞尔委员会将发布评估G-SIFIs的临时方法论；2011年中完成对G-SIFIs所需的损失吸收能力研究，

25、并评估应急资本、自救债券在提高G-SIFI损失吸收能力中的功能。2011年中金融稳定理事会将与标准制定机构、国家监管当局共同确定G-SIFIs的名单；2011年底前组建同行审议理事会，并完成G-SIFIs监管政策的设计工作。为配合金融稳定理事会的工作，各国监管当局应评估并于2010年3月前向金融稳定理事会报告本辖区SIFI处臵的法律框架，金融稳定理事会将2010年中制定评估SIFI可处臵性和有效处臵制度特点的相关标准，其中包括为顺利实现跨境处臵而必须达到的最低法律协调标准及最低的法定前提条件；各国监管当局应据此于2011年底前提出解决本辖区处臵框架缺陷需要做出的法律、法规修改的改进建议。此外各

26、国监管当局应评估相关金融监管国际标准的实施情况，并于2011年中向金融稳定理事会报告存在的缺陷。（二）监控影子银行体系的发展相对于本轮危机之前，影子银行体系的规模已有所萎缩，但影子银行体系对融资规模、信贷流动性和期限转换仍然具有重要影响。虽然对银行体系审慎监管要求的强化以及会计准则的改革有助于降低银行体系对影子银行体系的参与程度，但新监管标准的实施可能为影子银行的重新抬头提供了机遇。金融稳定理事会将监控影子银行体系的发展，包括：要求影子银行体系执行更高的资产减记标准、对货币市场基金以及其它具有期限转换功能的投资基金/工具设立流动性要求、限制抵押融资/再抵押、对银行向非结构性融资投资基金/工具提

27、供的隐形支持设臵资本要求等。日前，法国作为下一次G2O东道主建议金融稳定理事会成立专门工作组，向G20提交加强影子银行体系监管的报告。（三）修订有效银行监管核心原则巴塞尔委员会1997年发布并于2006年修订的有效银行监管核心原则是公认的银行监管国际标准。为应对本轮金融危机，巴塞尔委员会发布了一系列重要监管标准和指引，其中大部分内容需要纳入有效银行监管核心原则；金融稳定理事会要求巴塞尔委员会将提升系统重要性银行监管有效性和强度的建议纳入有效银行监管核心原则，使之成为银行监管的国际标准。为此，巴塞尔委员会计划在2011年初启动有效银行监管核心原则的修订工作。（四）强化交易业务监管以及信用集中度监

28、管标准本轮危机揭示出现行交易业务监管存在的漏洞，虽然第三版巴塞尔协议强化了该领域的监管要求，但巴塞尔委员会正在对交易账户监管框架进行全面的。根本性的评估，内容涉及交易账户与银行账户的划分标准和必要性、交易业务的定义、交易业务的资本要求等，将根据评估结果提出完善交易业务监管的建议。危机还表明，信用风险集中度是银行失败的重要源头，这点对于系统重要性更为重要，巴塞尔委员会正在评估成员国大额风险暴露的监管实践，并制定更加严格的监管标准。（五）监控金融监管改革项目以及新监管标准实施进展金融稳定理事会将主要借助于监控网络、标准制定机构的监控及国际金融机构的监控，监督成员经济体金融监管改革项目实施进展，在某

29、些特定领域，将通过更具针对性的专题评估推动新监管标准的执行，未来几年的主要领域包括：第三版巴塞尔协议的实施、SIFI监管政策的执行、场外衍生品改革、薪酬机制、对冲基金和外部评级机构监管等。巴塞尔委员会明确表示，2011年以后工作重点将转向监控和评估成员经济体执行银行监管新标准的进展，巴塞尔委员会将考虑制定标准实施指引，提高标准实施的有效性、一致性和灵活性，2011年起就启动第三版巴塞尔协议执行情况的评估试点。四、对国际金融监管改革的简要评价（一）金融监管改革拓展了金融监管的视野，新监管标准的实施有助于增强全球金融体系的稳定性1、确立了宏观审慎监管与微观审慎监管相结合的金融监管新模式。本轮金融监

30、管改革最突出的特点是统筹兼顾系统性风险和单家机构的风险，突破了以单家金融机构资产负债表为基础的传统监管理念和技术，从金融市场风险内生性、金融体系与实体经济之间的内在联系等视角赋予金融监管更加丰富的风险含义，不仅资本和流动性等量化监管标准要反映系统性风险因子，提高金融体系应对外部冲击的能力；而且通过强化金融市场基础设施、金融安全网建设以及跨境金融监管合作，弱化金融风险的跨境和跨市场传递效应，降低系统性金融危机的发生概率。2、提高了资本和流动性监管标准。资本监管改革同时关注资本数量与资本质量，扩大了资本监管的风险覆盖面，大幅度提高了商业银行参与复杂业务的成本，为商业银行退出高风险业务提供了经济激励；实施严格的资本扣除政策，提高了商业银行对外股权投资和并购的成本；杠杆率监管标准的实施，将使得商业银行表内