城投随笔系列：再提PPP于城投防风险有何启示

本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告12022年112022年11月18日，财金[2022]119号文对PPP项目做进一步规范。当下节点再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下几点：(1)什么是PPP项目？ (2)怎么看财金119号文？(3)于城投防风险有何启示？PPP目？政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership)，又称PPP模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。1、项目流程如何？财金[2014]113号文明确将PPP项目操作流程分为五个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。结合实际操作来看：2019年以来，规范后的PPP项目数量整体平稳增长，在重运营的政策导向下PPP进入新阶段。2、如何分类？按照项目运作方式分类，PPP项目主要包括O&M、MC、BOT、BOO、TOT和ROT以及这些方式的组合等；在实际操作中，BOT模式是最主要的运作方式。按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式，PPP项目又可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式三种；其中，可行性缺口补助方式、政府付费方式合计占到全部PPP项目数量的80%以上。3、监管趋势如何？2014年以后，财政部及相关部门出台了多个关于PPP的相关政策，政策趋势大致经历了推广——鼓励+规范——规范等三个阶段。➢二、怎么看财金119号文？首先，我们回顾前期关于PPP监管的两个重要文件：财办金[2017]92号文PPP项目入库标准”、“集中清理已入库项目”，毕竟这是一切的起点；财金[2019]10号文下的政策方向核心还是防风险背景下的地方政府隐性债务管理，行文细节在流程合规和项目选择规范的基础上，进一步考虑财政可承受能力的范围，进一步量化和落实。1、财金119号文说了什么？财金119号文再次重申财政承受能力的相关规定；同时将“严防隐性债务风险”作为单独章节提出。另有一处细节值得注意：119号文提到“PPP项目库分为准备库和执行库”政策的背景和诉求不免让我们综合当前地方财政收支平衡压力来考虑，仅将当前疫情和地产的冲击线性外推(哪怕考虑到地产政策的一些边际调整)，未来的财政仍可能面临压力。那么隐性债务问题是否更为政策所关注？这其中，PPP是一种重要形式，需要进一步规范和约束。2、于城投防风险有何启示？我们综合各省PPP项目投资绝对与相对水平分布，区域经济财政水平、广义债务率、一般债和专项债付息占比、土地出让收入下滑程度等维度综合评估：对于观察当前区域经济财政债务水平就已经压力凸出的区域，再叠加区域PPP项目投资这一角度，毕竟这块一定程度上可能形成平台的或有负债，其亦会侵占财政支出空间。首先从省层面出发来看，云南、贵州、河南、广西、河北、新疆等区域值得关注。更进一步，我们聚焦这类省份当中各地级市具体的债务压力以及财政空间，以供市场参考。➢风险提示：城投口径偏差；观察指标偏差；宏观经济、地方政府债务压力、区域及平台评价的主观性。师究助理相关研究月净融资同比、环比均大幅减少-2022/11/272/11/26，猪肉价格回落-2022/11/26鸣S030001S030050qcom城投随笔系列再提PPP，于城投防风险有何启示？2022年11月27日固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告21什么是PPP项目？ 31.1项目操作流程如何？ 3 管趋势如何？ 72怎么看财金119号文？ 102.1财金119号文说了什么？ 132.2于城投防风险有何启示？ 153小结 184风险提示 20插图目录 21表格目录 21固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告3政府社会资本政府社会资本2022年11月18日，财政部《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》(财金[2022]119号)1，从做好项目前期论证、推动项目规范运作、防范隐性债务风险、保障项目阳光运行四个方面对PPP项目做进一步规范。当下节点再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下几点：(1)什么是PPP项目？(2)怎么看财金119号文？(3)于城投防风险有何启示？1什么是PPP项目？首先，我们聚焦探讨PPP项目相关界定。政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership)，又称PPP模式。2014年9月24日，财政部在《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)2中第一次提及PPP模式：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。 提供公共产品和服务1.1项目操作流程如何？2014年12月04日，财政部在《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)3明确将PPP项目操作流程分为五个阶段：项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交，每个阶段又可分为若mofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtmjrsmofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtmjrsmofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtm本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告42022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-012022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-01项目识别项目发起管理架构组建实施方案审核项目采购资格预审绩效评价资产交割性能测试移交准备步骤，并予以规范。图2：PPP项目操作流程图财财政承受能力论证物有所值评级项目筛选实实施方案编制项目备谈谈判与合同签署响应文件评审采购文件编制项目执行项目公司设立项目执行项目公司设立融资管理绩效检测与支付中期评估项项目移交实际操作过程中，PPP项目基本是分为上述五个阶段予以落实。具体来看： (1)2016年至2017年9月，四个阶段项目数量总体平滑上升，数量上看处于识别阶段的项目数量显著高于其他阶段，四个阶段的投资规模呈现类似特征，但相互之间的差距相对更小，这一阶段仍处于PPP扩张时期。 中清理已入库项目”，对应可以看到2018年以后的PPP项目数量有所减少，主要系是处于识别阶段的PPP项目数量迅速下降，对应的背景是地方政府债务监管，防止PPP异化为新的融资平台。图3：不同操作阶段PPP项目分布：按项目数计(个) 识别阶段准备阶段采购阶段执行阶段900075006000450030005000注：目前暂无处于移交阶段的项目，故仅统计前四个阶段。图4：不同操作阶段PPP项目分布：按规模计(亿元) 识别阶段准备阶段采购阶段执行阶段1500001200009000060000300000ttpjrsmofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtm固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告5储备库执行库示范库储备库执行库示范库 (3)2019年以来，规范后的PPP项目数量整体平稳增长，其中处于准备阶段的项目数量在2020年下半年以后逐步减少，识别阶段及采购阶段整体平稳，进入执行阶段的项目数量持续增长，在重运营的政策导向下PPP进入新阶段。1.2如何分类？需要指出的是：2015年底，财政部建立了PPP综合信息发布平台，用于收集、管理和发布国家PPP政策、工作动态、项目信息等内容。该平台具体包括PPP项目库、机构库和资料库，其中项目库是PPP综合信息平台的核心组成部分，包含储备库、执行库和示范库三个子库。2017年，财办金[2017]92号文中进一步明确：各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库5。其中，项目储备清单对应PPP项目操作流程中处于识别阶段的项目；项目管理库对应处于准备、采购、执行、移交阶段的项目。受限于数据可得性，本文将处于项目储备清单和项目管理库的相关项纳入统计。图5：PPP综合信息发布平台项目库内容(2015年)•由各级财政部门会同相关部门评估、筛选的PPP项目，基本信息均应录入PPP综合信息平台。经省级财政部门审核满足上报要求的，列为储备项目。•编制项目实施方案，通过物有所值评价、财政承受能力论证，并经本级政府审核同意的，列为执行项目。•通过中央或省级财政部门评审并列为中央或省级示范项目的，列为示范项目。 图6：PPP综合信息发布平台项目库信息公开界面按照项目运作方式分类，PPP项目主要包括委托运营(O&M)、管理合同(MC)、建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营(BOO)、转让-运营-移交(TOT)和改建-运营-移交(ROT)以及这些方式的组合等。项目运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。表1：PPP项目运作方式作方式内容委托运营(O&M)本jrsmofgovcnzhengcefabuzfhshhzthtm本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告6管管理合同(MC)建设-运营-移交(BOT)目运作方式。合同期限一般为20-30年。建建设-拥有-运营(BOO)转让-运营-移交(TOT)年。在实际操作中，BOT模式是PPP项目选择的最主要的运作方式。截至2022年9月，采用BOT模式运作的PPP项目数量超过1万个，占全部PPP项目的75%以上，对应投资期限处于10-30年的PPP项目占比超过80%。图7：不同运作方式PPP项目分布(个)505,4%3505,4%3,0%252,9%615,4%343,2%67,1%3,252,9%615,4%343,2%67,1%3,0%10907,78%TOT＋BOOTOT＋BOT10907,78%图8：不同投资期限PPP项目分布(个)1451,10%4531451,10%4867,35%1－10年11－20年21－30年31年以上4867,35%7221,52%此外，按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式，PPP项目又可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式三种6，其中： (1)使用者付费方式，即由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务；通常用于可经营性系数较高、财务效益良好、直接向终端用户提供服务的基础设施项目，如市政供水、城市管道燃气和收费公路等。 (2)可行性缺口补助方式，即在使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报时，由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助；通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向终端用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、价格调整之后或需求不足的网络型市政公用项目、交通流量不足的收费公路等。httpswwwcpppcorgPPPcjlx6.jhtml固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告72022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-012022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-01•由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。•使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。•政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。使用者付费 (3)政府付费方式，即政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费；通常用于不直接向终端用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理厂、垃圾焚烧发电厂等，或者不具备收益性的基础设施项目，如市政道路、河道治理等。图9：PPP项目回报机制可可行性缺口助政府付政府付费2018年下半年以来，分别采用上述三种付费方式的PPP项目占比基本保持稳定。其中，可行性缺口补助方式、政府付费方式成为PPP项目中社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的主要方式，合计占到全部PPP项目数量的80%以图10：不同回报机制PPP项目分布：按项目数计(个)可行性缺口补助使用者付费政府付费全部项目(右)100%80%100%80%60%40%20%0%120009000600030000图11：不同回报机制PPP项目分布：按规模计(亿元)可行性缺口补助使用者付费政府付费全部项目(右)100%80%60%40%20%0%2100001800001500001200009000060000300000PPP模式在我国兴起偏晚。2014年9月，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)中对其首次提及。固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告82014年9月-2015年4月，财政部陆续发布《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金[2014]112号)、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金[2014]113号)、《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金[2014]156号)、《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》(财金[2015]21号)，对PPP模式的规范化操作及实施做了对应明确和界定，涉及的内容比较广，阐述也很全面。2015年5月至2017年8月，财政部、国务院发布的关于PPP相关政策文件较多，内容主要可概括为两方面：一是引导和鼓励社会资本通过PPP模式参与相关领域的公共产品和服务供给；二是进一步规范PPP模式运作，包括建立及完善PPP综合信息平台，后期多次强调规范地方政府与PPP项目的合作关系，防范化解地方政府债务风险、防止PPP融资无序以过度挤占财政空间等。2017年11月，《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)则明确指出要“进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增表2：2014年以来相关部门出台的关于PPP部分政策文件日期称2014-09-24财政部财金[2014]76号关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知财政部112号于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知2014-12-04财政部财金[2014]113号关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知15-01-19财政部156号于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知2015-04-14财政部财金[2015]21号关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的通知办公厅国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知2015-06-26财政部财金[2015]57号关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知财政部109号于公布第二批政府和社会资本合作示范项目的通知2015-12-17财政部财金[2015]158号关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知2015-12-28财政部财金[2015]166号关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台运行的通知2015-12-29财政部财金[2015]167号关于印发《PPP物有所值评价指引(试行)》的通知-05-30财政部32号关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知2016-06-12财政部财金函[2016]47号关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知财政部92号于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知2017-01-10财政部财金[2016]144号关于印发《财政部政府和社会资本合作(PPP)专家库管理办法》的通知财政部1号关于印发《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》的通知2017-03-27财政部财金[2017]8号关于印发《政府和社会资本合作(PPP)咨询机构库管理暂行办法》的通知财政部50号于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见2017-06-19财政部财金[2017]55号关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知财政部76号组织开展第四批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知2017-08-21财政部财金[2017]86号关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见2017-11-16财政部财办金[2017]92号关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告92022-092022-042021-062022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-012022-092022-042021-062021-012020-082020-032019-052018-072018-022017-092017-042016-062016-01文化和2018-04-25旅游部018]3号关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见2018-04-272018-04-27财政部财金[2018]54号关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知2019-03-08财政部财金[2019]10号关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见2020-03-312020-03-31财政部财金[2020]13号关于印发《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引》的通知2021-12-31财政部财金[2021]110号关于修订发布《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理办法》的通知2022-06-212022-06-21财政部财办金[2022]45号关于开展全国PPP综合信息平台项目信息质量提升专项行动的通知2022-11-18财政部财金[2022]119号关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知图12：PPP项目累计数量及落地率(个，%)15000120009000600030000 项目数落地率(右)100.080.060.040.020.00.0目；落地率=(执行+移交)/(准备+采购+执行+移交)。图13：PPP项目累计投资规模(亿元)2100001800001500001200009000060000300000固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告10首先，我们回顾前期关于PPP监管的两个重要文件：财办金[2017]92号文和财金[2019]10号文。第一，2017年11月16日，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)，其大背景对应的是2017年去杠杆和金融严监管，具体到财政城投领域便是地方政府隐性债务监管，规范地方政府融资平台行为及进一步肃清财政纪律，而92号文则是侧重于PPP：“进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决遏制隐性债务风险增量”，聚焦点和出发点在于规范PPP项目库，准”、“集中清理已入库项目”，毕竟这是一切的起点。表3：财办金[2017]92号主要内容为深入贯彻落实全国金融工作会议精神，进一步规范政府和社会资本合作(PPP)项目运作，防止PPP异化为新的融资平台，坚决背景遏制隐性债务风险增量…… (一)统一认识。各级财政部门要深刻认识当前规范项目库管理的重要意义，及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范 (二)分类施策。各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储 (三)严格管理。各级财政部门应严格项目管理库入库标准和管理要求，建立健全专人负责、持续跟踪、动态调整的常态化管理机各级财政部门应认真落实相关法律法规及各级财政部门应认真落实相关法律法规及政策要求，对新申请纳入项目管理库的项目进行严格把关，优先支持存量项目，审慎开展之一的项目，不得入库： (二)前期准备工作不到位。包括新建、改扩建项目未按规定履行相关立项审批手续的；涉及国有资产权益转移的存量项目未按规定履行相关国有资产审批、评估手续的；未通过物有所值评价和财政承受能力论证的。 (三)未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的；证报告、采购文件、PPP项目合同等重要文件资料。属于上述第(一)、(二)项不得入库情形或存在下列情形之一的项目，应予 (一)未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的(2015年4月7日前进入未开展物有所值评价的项目除外)；虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证，但评价方法和程序不符合规定的。 PP 设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的；未按合同约定落实项目债权融资的；违反相关法律和政策规定，未按时足额缴纳项目本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的。格新项目入库标准中清理已入库项目本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告11 承诺固定收提供任何形式担保的；存在其他违法违规举债担保行为的。 购等关键信息的。组织实施(一)落实责任主体。(二)健全工作机制。(三)明确完成时限。(四)确保整改到位。第二，2019年03月08日，财政部发布《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金[2019]10号)，从文件相关表述可以感受到政策方向，核心还是防风险背景下的地方政府隐性债务管理：“有效防控地方政府隐性债务风险，充分发挥PPP模式积极作用，落实好’六稳’工作要求，补齐基础设施短板……”。相较于2017年的92号文，财金10号文对PPP项目除“每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%”的要求之外，进一步提出：(1)对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库；(2)财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。这当中的考虑是在流程合规和项目选择规范的基础上，进一步考虑财政可承力的范围，进一步量化和落实。表4：财金[2019]10号主要内容景 牢牢把握推动PPP规范发展的总体要 求责任过多、过重加大财政支出压力，切实防控假借PPP名义增加地方政府隐性债务。 保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。 PPP预算管理，按照合同约定及时履约，增强社会资本长期投资信心。 目规范推进PPP项 (二)在符合上述条件的同时，新上政府付费项目原则上还应符合以下审慎要求：1)财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项资、建固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告12 (三)强化财政支出责任监管。确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般PPPPPP项目机制，对财政支出责任占比超过7%的地区进行风险提示，对超过10%的地区严禁新项目入库。 政式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。 (二)本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。 (三)未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自PPP义实施的。 (四)以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。 (五)未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。以严肃问责。营造规范发展的良鼓励民资和外资参与；加大融资支持；聚焦重点领域；保障合理支出；加强信息披露；加强分类指导；强化PPP咨询机构库好环境和专家库管理。协同配合抓好落实协同配合抓好落实(一)加强部门协作。(二)强化跟踪监测。(三)鼓励地方和部门因地制宜创新工作机制、加大政策扶持力度。从财政部2018年5月发布的《筑牢PPP项目财政承受能力10%限额的“红线”——PPP项目财政承受能力汇总分析报告》7来看，这一点也不难理解： (1)2015-2045年间，需要从一般公共预算中安排的支出责任总额为9.9万亿元，年均支出3194亿元。 (2)从地区分布看，中西部地区支出压力较大。2015-2045年间，支出责任总额前五位的分别为湖南8047亿元、河南7086亿元、四川6906亿元、内蒙古6241亿元和云南5896亿元，年均支出分别为260亿元、229亿元、222亿元、201亿元和190亿元。 (3)从时间分布看，各年度支出呈先增后减趋势。现有项目存量2024年支出责任总额将达到峰值，为5891亿元，其后逐年下降。 (4)部分市县支出责任突破了10%限额。在保守、一般、乐观三种情景下，6400个项目涉及的1920个地区(含省、市、县三级)中，有七成以上地区的年度最大支出占比处于7%以下的安全区间；三种情景下，年度最大支出占比超过10%限额的市县，分别为253个、152个和104个，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙、贵州等地。fgovcngongzuodongtaithtm固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告13 图14：2015-2045年各地区支出责任总额(亿元) 图15：2015-2045年各年度支出责任总额(亿元)2022年11月18日，财政部为“进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行”，发布了《关于进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行的通知》(财金[2022]119号)，从做好项目前期论证、推动项目规范运作、防范隐性债务风险、保障项目阳光运行四个方面对PPP项目做进一步相较于财办金[2017]92号文和财金[2019]10号文，财金119号文再次重申“每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本防隐性债务风险”作为单独章节提出。固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告142022-092022-052022-012021-092021-052021-0122022-092022-052022-012021-092021-052021-012020-092020-052020-012019-092019-052019-012018-092018-052018-012017-092017-052017-012016-092016-052016-01政策的背景和诉求不免让我们综合当前地方财政收支平衡压力来考虑，仅将当前疫情和地产的冲击线性外推(哪怕考虑到地产政策的一些边际调整)，未来的财政仍可能面临压力。那么隐性债务问题是否更为政策所关注？这其中，PPP是一种重要形式，需要进一步规范和约束。另有一处细节值得注意：92号文中曾提及“按照各级财政部门应按项目所处阶段将项目库分为项目储备清单和项目管理库，将处于识别阶段的项目，纳入项目储备清单，重点进行项目孵化和推介；将处于准备、采购、执行、移交阶段的项目，纳入项目管理库”。而此次119号文提到“PPP项目库分为准备库和执行库，处于项目准备、采购阶段的项目纳入准备库，主要用于项目储备和交易撮合；处于项目执行阶段的项目纳入执行库，重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理”。再结合近几年不同阶段PPP项目数变化来看，处于识别阶段项目数基本维持不变，更多的是前期处于准备、采购阶段项目陆续进入执行阶段。由此从PPP项目库管理思路的变化也可以看出在隐性债务监管和地方财政承压的大背景下，当前重点在存量项目的继续执行以及对于后续运营的重视上，而非简单再上项目。图16：不同阶段项目数变化(个) 识别阶段准备阶段采购阶段执行阶段准备+采购+识别项目数(右)9000600000009000000000表5：财金[2022]119号主要内容要点为为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步推动政府和社会资本合作(PPP)规范发展、阳光运行…… (一)充分做好项目前期工作。地方财政部门应会同有关方面科学把握PPP模式的适用范围，对于属于公共服务领域、需求长期稳定、回报机制清晰、收益水平合理、具有运营内容的项目，可采用PPP模式实施，优先实施具有强运营属性、具有长 财政部门应压实辖内市县财政部门财政承受能力论证责任，指导市县财政部门规范开方式，景做好项目前期论证本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告15 (三)压实项目库管理责任。财政部授权财政部政府和社会资本合作中心负责全国PPP综合信息平台项目管理库的建设、管于项目储备和交易撮合；处于项目执行阶段的项目纳入执行库，重点加强项目全生命周期预算管理、绩效管理、履约管理。PPPPPP项目的入库审核、动态调整、监督管理以及项目信息的部门对辖内项目库项目管理负总责。 (四)健全项目入库联评联审机制。地方财政部门要认真把好项目入库审核关，会同有关方面建立健全项目入库联评联审机PPPP是否及时将相关评审意见上传全国PPP综合信息平台存档备查。 参人民政府实际控制的国有企业(上市公司除外)可以代表政府方出资参与PPP项目，不得作为本级PPP项目的社会资本方。推动项目规范运作 (六)规范存量资产转让项目运作。拟采用转让-运营-移交(TOT)等方式盘活存量资产的项目，应具有长期稳定经营性收益，推动项目规范运作 (八)强化项目履约管理。 中约定由政府方或政府方出资代表向社会资本方回购投资本金、承诺固定回报、保障最低收益、承担社会资本方投资本金损他名股实债方式融资等兜底条款。严禁通过签订抽屉协议、阴阳合同等方式规避监管。 PPPPPP上传项目合同等材料并本方资格条件等进行复核，对于存在违反地方政府债务管理不得纳入执行库。未纳入执行库的项目，不得安排财政预算。 PPP编制程序和要求，将项目合同约定的年度财政支出责任纳入预算。保障项目阳光运行(十二)推动项目信息公开。(十三)强化财政承受能力动态监测。(十四)强化信息公开监督管理。财预119号文重点提及的是PPP项目，但背后反应的是隐性债务监管大背景下地方财政压力的提升。站在当下节点展望明年，对于机构看待城投，有何启发？从逻辑上分析，受到房地产市场的影响和冲击，今年各省土地出让收入难言乐观，推演明年或也难以有显著改善。在基本面压力仍存的状态下，机构对于城投会有所审慎，尤其是在当前市场环境下，经历市场大跌后，优质区域主体票息已调整出吸引力。那么防风险角度来看，财预119号文的切入点来看，是否能有所启示？固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告16我们综合各省PPP项目投资绝对与相对水平分布，区域经济财政水平、广义债务率、一般债和专项债付息占比、土地出让收入下滑程度等维度综合评估：对于观察当前区域经济财政债务水平就已经压力凸出的区域，再叠加区域PPP项目投资这一角度，毕竟这块一定程度上可能形成平台的或有负债，其亦会侵占财政支出空间。本文不在细究具体模式带来的差异，仅做相对水平的对比划分。首先从省层面出发来看，我们以PPP管理库项目投资额为锚排序，并结合PPP投资额/城投有息债务观察：云南、贵州、河南、广西、河北、新疆等区域PPP项目投资额绝对规模体量较大的同时(并且很多与其GDP以及财政实力算不上匹配)，PPP投资额/城投有息债务也较大。两者都是存量的概念，一定程度上反应了过往区域发展过程中或许有部分侵占了财政空间的债务并未完全体现在我们公开市场能统计到的城投报表当中，这是我们值得关注的。进一步，则聚焦区域广义债务水平，以及专项债付息支出占政府性基金支出比重的变化，其中弱化很明显的比如云南、贵州、广西、河南、河北、新疆。至此，我们从PPP项目辅以中宏观视角切入，此类PPP项目投资额较高、但政府付息压力在加大区域值得我们重点关注。图17：各省PPP项目投资额及相关经济财政债务情况(亿元，%)省份GDP一般公共预算收入政府性基金收入地方政府债务余额城投有息债务广义债务率一般债付息支出/一般预算支出专项债付息支出/政府性基金支出地方债付息支出占全部支出比重管理库项目PPP投资额/城投有息债务20202021201920202021201920202021201920202021数量投资额云南27147227879520783972.742.934.043.606.932.332.993.914240650.76贵州1958692381872154196826273.293.754.049.355.156.654.414.224.895293310.80川538514773495123839286501561782.033.273.124.342.292.382.815474110.29588874354336839520753524291082.222.834.56492.588436360.51浙江73573516826826364742755837239812.052.172.16852.3262.052.24504009072847797799342207694082.002.663.642.202.382.818589230.21苏1163641163640156339648509850944524403962.352.492.812.002.072.208676760.09广西0985610580002.082.292.484.843.956.202.682.783.4842473090.4540391416828072269801287302.012.092.252.663.275.372.222.493.1746972970.74湖北500133283391393228605616563792.022.7022.292.8043972740.25广东1243701243701058498492204120417333622388512.782.653.69382.0057370180.21新疆9849606662769126076092.262.212.453.314.066.812.452.593.259862480.90安徽42959349835165764604064286122.803.724.492.062.462.9048560190.33225902835980541442662602544492.412.995.65712.5346453616湖南4606332513808605248265375442.582.882.973.643.354.462.863.043.495553160.21西296202812297290134094714022.382.483.94832.4955450050.27甘肃24325964896755826800394.144.375.8432.242.7344910.59298012775238586888106075332.182.322.344.414.504.502.752.953.0126642990.23重庆278942285235886104495406043433.533.895.222.332.643.189041550.21福建4881033833343091604142.083.264.672.602.633.288139810.22辽宁2758427665253379032554.103.853.887.415.928.264.644.294.6829133280.88天津69521417788214692516915264.236.679.972.603.584.6932450.22林2364938625950384835432.542.693.184.083.954.812.843.023.6732230.64京40270593227068771314664784660.9332124224770.08205142350505889734764404333.253.405.232.983.078.903.213.335.6926523360.67龙879170653534584832.062.262.545.184.496.272.382.623.0270.984522460265045032.743.083.444.557.69-3.033.694.42489020.80南64759219430088202322912.592.552.874.113.757.312.982.923.828483青海3347292787855556903.043.313.753.295.297.673.083.594.23426590.77上海4321577772376973573840673.002.753.62560870.0020802164649608174600.170.330.44004.940.210.380.62350.01出采用类似处理；管理库项目数据截至2022.11.25。更进一步，我们聚焦这类省份当中各地级市具体的债务压力以及财政空间，以供市场参考。本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告17图18：各省内各地市债务及付息支出压力(亿元，%)固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告183小结2022年11月18日，财金[2022]119号文从做好项目前期论证、推动项目规范运作、防范隐性债务风险、保障项目阳光运行四个方面对PPP项目做进一步规范。当下节点再提PPP，如何理解和展望？本文聚焦以下几点：(1)什么是PPP项目？(2)怎么看财金119号文？(3)于城投防风险有何启示？一、什么是PPP项目？政府和社会资本合作(Public-PrivatePartnership)，又称PPP模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。1、项目流程如何？财金[2014]113号文明确将PPP项目操作流程分为五个阶段：项目识别、项范后的PPP项目数量整体平稳增长，在重运营的政策导向下PPP进入新阶段。按照项目运作方式分类，PPP项目主要包括O&M、MC、BOT、BOO、TOT和ROT以及这些方式的组合等；在实际操作中，BOT模式是最主要的运作方式。按照社会资本、特许经营者和项目公司获得收入的方式，PPP项目又可分为使用者付费方式、政府付费方式和可行性缺口补助方式三种；其中，可行性缺口补助方式、政府付费方式合计占到全部PPP项目数量的80%以上。3、监管趋势如何？2014年以后，财政部及相关部门出台了多个关于PPP的相关政策，政策趋势大致经历了推广——鼓励+规范——规范等三个阶段。二、怎么看财金119号文？首先，我们回顾前期关于PPP监管的两个重要文件：第一，财办金[2017]92号文聚焦点和出发点在于规范PPP项目库，包括“严背景是2017年去杠杆和金融严监管，具体到财政城投领域便是地方政府隐性债务监管，规范地方政府融资平台行为及进一步肃清财政纪律。第二，财金[2019]10号文下的政策方向核心还是防风险背景下的地方政府隐性债务管理，行文细节处较92号文在流程合规和项目选择规范的基础上，进一步考虑财政可承受能力的范围，进一步量化和落实。从财政部2018年5月发布的相关报告来看，这一点也不难理解：我国中西部固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告19地区支出压力较大；2021-2025是支出压力最大的几年；部分市县支出责任突破了10%限额，主要分布在四川、湖南、河南、内蒙、贵州等地。1、财金119号文说了什么？相较于[2017]92号文和财金[2019]10号文，财金119号文再次重申财政承受能力的相关规定；同时将“严防隐性债务风险”作为单独章节提出。另有一处细节值得注意：119号文提到“PPP项目库分为准备库和执行库”。由此可以看出在隐性债务监管和地方财政承压的大背景下，当前重点在存量项目的继续执行以及对于后续运营的重视上，而非简单再上项目。政策的背景和诉求不免让我们综合当前地方财政收支平衡压力来考虑，仅将当前疫情和地产的冲击线性外推(哪怕考虑到地产政策的一些边际调整)，未来的财政仍可能面临压力。那么隐性债务问题是否更为政策所关注？这其中，PPP是一种重要形式，需要进一步规范和约束。2、于城投防风险有何启示？我们综合各省PPP项目投资绝对与相对水平分布，区域经济财政水平、广义债务率、一般债和专项债付息占比、土地出让收入下滑程度等维度综合评估：对于观察当前区域经济财政债务水平就已经压力凸出的区域，再叠加区域PPP项目投资这一角度，毕竟这块一定程度上可能形成平台的或有负债，其亦会侵占财政支出首先从省层面出发来看，我们以PPP管理库项目投资额为锚排序，并结合PPP投资额/城投有息债务观察：云南、贵州、河南、广西、河北、新疆等区域PPP项目投资额绝对规模体量较大的同时(并且很多与其GDP以及财政实力算不上匹配)，PPP投资额/城投有息债务也较大，两者都是存量的概念，一定程度上反应了过往区域发展过程中或许有部分侵占了财政空间的债务并未完全体现在我们公开市场能统计到的城投报表当中，这是我们值得关注的。进一步，则聚焦区域广义债务水平，以及专项债付息支出占政府性基金支出比重的变化，其中弱化很明显的比如云南、贵州、广西、河南、河北、新疆。至此，我们从PPP项目辅以中宏观视角切入，此类PPP项目投资额较高、但政府付息压力在加大区域值得我们重点关注。更进一步，我们聚焦这类省份当中各地级市具体的债务压力以及财政空间，以供市场参考。固收专题研究本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明证券研究报告204风险提示1、城投口径偏差。本文所采用的城投口径系非传统产业类的广义城投口径，较传统意义上的城投，口径更为广泛。2、观察指标偏差。受限于PPP项目信息可得性，本文结合PPP项目数、投资规模和各地区经济、财政、债务相关指标做综合评估，或与实际情况存在偏差。3、宏观经济、地方政府债务压力、区域及平台评价的主观性。债务风险与经济发展紧密相关，宏观经济下