第八章-政策系统与公共决策体制-(《公共政策学》课件)

第八章

政策方案的规划与抉择第八章

政策方案的规划与抉择1

所谓公共政策制定，就是公共组织特别是政府针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟订、评估和最终择定有关政策方案并予以合法化的过程。

政策制定是政策过程的核心阶段。所谓公共政策制定，就是公共组织特2第一节公共政策目标的确定一、政策目标的含义与特征

政策目标（policygoals）就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标标的和效果。政策目标一般主要具有如下三大特征：（１）问题的针对性；（２）未来的预期性；（３）目的的多元性。第一节公共政策目标的确定一、政策目标的含义与特征3二、政策目标的分类（一）政策目标的类型划分

根据政策目标所着眼的时间范围，可划分为长远政策目标和近期政策目标以及其他的政策目标；

根据政策目标所服务的地域或空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标；国内政策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标等；

依据政策本身所属的社会领域，可有政治统治性和公共治理性政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等；

依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可有公益性政策目标和特殊性政策目标。二、政策目标的分类4（二）公共政策的基本目标

基本目标也称元目标，往往涉及社会的基本价值选择，在现代市场经济社会中，一般包括公平、效率、自由和安全等四种。

政策具体目标（也称次目标），往往都由这几个目标或价值派生出来，或最终都要服务于这几个目标。１、公平。公平是指每人或每个群体得到同样的利益。包括：机会公平、分配公平、最终状态公平。（二）公共政策的基本目标5２、效率。就是在给定投入中的最大化产出或既定产出所需要的最小化投入。３、自由。自由就是人们能做他们想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益。４、安全按我们通常的分类，安全的种类主要有人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。２、效率。就是在给定投入中的最大化产出或既定产出所需要的最小6三、确定政策目标的意义与原则（一）确定政策目标的意义

一般而言，确定政策目标的价值意义主要体现为如下两点：（１）它能为制定政策方案提供方向性指导。（２）它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。（二）确定政策目标的原则１、实事求是２、面向未来３、系统协调４、明确具体５、伦理考量三、确定政策目标的意义与原则7第二节公共政策方案的规划一、政策规划与政策设计的区别与联系（一）政策规划的含义及其特点政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，公共权力机关组织力量草拟政策方案与行动步骤的过程。

政策规划的特征主要有两点：①从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。②从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。第二节公共政策方案的规划一、政策规划与政策设计的区别与联系8（二）政策设计的含义及逻辑结构

政策设计是“政策分析人员有系统地探讨政策问题，并组合解决问题的相关政策要素，产生政策方案，使各政策要素间具有一致关系，并符合现实环境，以达成政策问题能够解决的一种不断调整的动态过程”。从结构上看，政策设计包括通过一定的内在机制联系起来的各种要素及其结构逻辑。它主要包括两大组成部分：一是方案设计的基本要素；二是这些基本要素间的联系机制。（二）政策设计的含义及逻辑结构9方案设计的基本要素包括四个方面：１、结果（outcome）２、目标人群（targetpopulation）３、执行机构（agencies）４、法规（statutes）政策的联系机制由以下几方面构成：其一，规则（rules）其二，工具（tools）其三，假定（assumptions）方案设计的基本要素包括四个方面：10（三）政策规划与政策设计的联系与区别

政策规划是政策科学发展的早期阶段的分析概念，指的是公共政策形成的一个重要过程，带有明显的“阶段论”特点。

政策规划重点考虑解决方案的形成和研判，偏重理性和技术层面的分析。而政策设计在很大程度上是打破阶段论划分的新概念，主张政策设计的学者一般反对具有逻辑顺序特点的政策阶段理论。

政策设计从范围来看更为广阔，“不仅着重解决方案的研拟，也非常重视政策方案的执行问题；不仅是重视技术分析，也重视政治分析”。

从政策设计的结构逻辑来看，它将政策问题和政策方案、政策制定和政策执行都联系起来，贯穿于整个政策制定过程，而不强调政策阶段划分。（三）政策规划与政策设计的联系与区别11二、政策规划的主体（一）政策规划的政府主导化（二）政策规划的主体多元化

从一般意义上看，这两种模式是各有利弊的。现代公共政策过程中，除了那些机密性和紧急性程度很高的政策规划可以由政府独自完成外，政策规划主体的多元化则是各国通行的模式。二、政策规划的主体12三、政策方案的设计原则１、紧扣政策目标２、规划多重方案３、方案彼此独立４、方案要有创新５、方案切实可行三、政策方案的设计原则13四、政策学习与政策移植

在政策规划中，政策制定者常常要参考借鉴不同国家、地区或者其他部门相关的政策方案，学习其中的知识、技术或者是政策观念，并从其中汲取灵感和受到启发。这个过程被称为政策学习（policylearning）。（一）政策学习及其类型一个政府组织的学习能力和可以学习到的知识取决于多方面的因素。首先，是政府面临问题的性质。其次，政策学习也与一个组织的内部文化、组织价值和利益等相关。最后，组织学习也受到外部环境的影响。四、政策学习与政策移植14三种类型的政策学习：

工具学习是指学习的内容主要是技术、政策制定、过程以及政策工具等。政策水平和质量与政策所采用的的具体技术、政策过程以及工具有关。

概念学习或问题学习是指在政策制定中从一个不同的评价角度来看待事物。

社会学习是指决策者学习有关政策价值以及规范、目标、责任等其他深层次的特质。其涉及价值、规范等层面，涉及社会政策问题的建构、决策者的根本观念和信仰等。三种类型的政策学习：15政策学习的四个特点：（1）跨时空的：即从过去、国内不同地方政府和不同国家的政策实践中汲取经验教训（2）有条件的：学习者务必充分考虑影响政策成败的特殊背景和条件，避免盲目照搬或全盘移植。（3）政策学习的动力来自学习者对现行政策的实施结果与期望景况差距之间的不满意。（4）政策学习是模仿而不是创新，但在其过程中所做的调整、调试和改变，也蕴含一定程度的创新。政策学习的四个特点：16（二）政策移植及其类型

政策移植就是一个政策借用国（borrowingcountry）采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。一个国家向另外一个国家的学习和借鉴包括很多方面。在公共政策方面，政策目标、政策内容以及政策工具等，都能够成为移植的对象。政策借鉴可分为四个程度：复制、效法、混合、启发。

从政策制定者的意愿角度，可以简单地将政策移植分为自愿的政策移植和被迫的政策移植。（二）政策移植及其类型17第三节公共政策的抉择与合法化一、公共政策的抉择主体

公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。

第三节公共政策的抉择与合法化一、公共政策的抉择主体18

尽管在不同的决策体制下，抉择主体会有不同，但我们可以将公共政策抉择的主体（这里主要指主要的直接决策者）大致分为如下几类：

（1）国家元首、政府首脑和他们率领的行政领导团队（2）由民意代表组成的立法机关（3）国家最高法院及其法官（4）执政党和军届的高层领导也有可能成为国家政策的直接抉择者。尽管在不同的决策体制下，抉择主体会有不同，但我们19二、公共政策的抉择原则

根据决策的科学化、民主化和法治化的要求，决策者应该注意：

尊重科学分析的价值；考虑各方利益的平衡；发挥决策者的决断作用；遵照有关程序的规定。二、公共政策的抉择原则20三、政策论证、政策审议与政策采纳（一）政策论证

政策论证（policyargument）是指政策方案的论证以有利的信息来强化自己的政策主张（policyclaim），并且对决策者和利益相关者已经提出或有可能提出的不同意见进行有理有据的抗辩，旨在推动决策者采纳自己的政策方案而拒绝其他政策方案的做法。

政策论证具有六大要素，其逻辑结构如图三、政策论证、政策审议与政策采纳21第八章--政策系统与公共决策体制--(《公共政策学》课件)22关于政策论证的模式或者方式，美国公共政策学者邓恩的研究成果，被广为引用。邓恩认为，政策论证的模式是把支持主张的相关信息转换为支持主张的工具。至少有7种转换的模式或者方式：①权威模式。②方法模式。③归纳模式④直觉模式⑤因果模式。⑥动机模式。⑦伦理模式。关于政策论证的模式或者方式，美国公共政策23

政策探究（policyinquiry）和政策对话（policydiscourse）是政策论证的特殊形式。

政策探究是指围绕某一政策议题或对政策方案某些论证进行辩护的做法。旨在为探究者的政策主张得到决策者的采纳，而申述自认为有力而充分的理由，并以这些理由对政策主张给予支持性的辩护。

政策对话指政策方案的拟制者或其他的提供者就方案的政策主张及其立论理由和立论依据，驳斥理由和立论依据等，与决策者进行面对面的交谈。政策探究（policyinquiry）和政策对24（二）政策审议

简而言之，就是决策者对各个方案进行最后的比较并选择一种最满意的方案，或者以某一方案为主干并综合、吸收其他方案的可取之处而形成的一个新的方案，然后对该方案的适时性、适当性、可行性、完善性等进行深入考察和研讨，以完成可供最终采纳和批准的政策文本的过程。

政策审议的基本方法是评估和择优：评估是对各政策方案效果的预测性分析和比较；择优则是在评估和比较的基础上提出政策决策意见。（二）政策审议25评估和择优的两种主要方法1、预测性评估：步骤：方案调查、详细研究、进一步分析、试验式证实。三种预测方法：外推预测、理论预测、判断预测。2、可行性评估：技术可行性经济与财政可能性政治可行性行政可操作性评估和择优的两种主要方法26（三）政策采纳

政策采纳就是决策者正式同意采用某一政策方案来解决列在政策议程中的某个问题。这是政策抉择的最后一环。（三）政策采纳27四、公共政策抉择的合法化

对于政策合法化这一概念，美国学者琼斯指出，在任何政治系统中，都存在着两种层次的政策合法化，第一个层次是政治系统统治正当性的过程，第二个层次是政策获得法定地位的过程（即合法化过程），两者相互依存，缺一不可。

四、公共政策抉择的合法化28

政策的合法化不仅涉及政策抉择的程序化和一定情况下的政策法律化问题，而且还有一个常为人忽视但却极端重要的问题，即政策在实质内容方面也要合乎既定法律的问题。

政策合法化的界定是有关政策抉择主体依据有关法律，按照法定程序对政策方案加以审查、通过或批准、签署及发布的过程。

这一概念实际上涵盖了三方面内容：政策内容的合法化、决策过程的合法化和有关政策的法律化。政策的合法化不仅涉及政策抉择的29五、常规决策与危机决策从决策的内容划分，公共决策可以分为平时决策和危机决策两种，同时根据决策的常规性与否可以分为常规决策与非常规决策。

一般而言，危机决策的构成需要具备三个要素：第一，决策问题的发生、发展具有突然性、急剧性，需要决策者当机立断；第二，可供决策者利用的时间和信息等资源非常有限；第三，事态的发展危及决策单位、决策者的根本利益，并且决策的后果很难预料。五、常规决策与危机决策30

危机决策和常规决策之间的互动关系主要表现为以下两个方面：其一，危机决策这种非例行活动的根源在于日常程序化的常规决策的具体运作的效果。其二，危机决策可以完善常规决策，常规决策中的制度构建也必须从危机事件以及危机决策过程中吸取有益的经验与教训。危机决策和常规决策之间的互动关系主要表现为31第八章

政策方案的规划与抉择第八章

政策方案的规划与抉择32

所谓公共政策制定，就是公共组织特别是政府针对有关的重要政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟订、评估和最终择定有关政策方案并予以合法化的过程。

政策制定是政策过程的核心阶段。所谓公共政策制定，就是公共组织特33第一节公共政策目标的确定一、政策目标的含义与特征

政策目标（policygoals）就是有关公共组织特别是政府为了解决有关政策问题而采取的行动所要达到的目的、指标标的和效果。政策目标一般主要具有如下三大特征：（１）问题的针对性；（２）未来的预期性；（３）目的的多元性。第一节公共政策目标的确定一、政策目标的含义与特征34二、政策目标的分类（一）政策目标的类型划分

根据政策目标所着眼的时间范围，可划分为长远政策目标和近期政策目标以及其他的政策目标；

根据政策目标所服务的地域或空间范围，可有全国性政策目标和地方性政策目标；国内政策目标和对外政策目标；全局性政策目标和局部性政策目标等；

依据政策本身所属的社会领域，可有政治统治性和公共治理性政策目标、经济政策目标、文化政策目标以及社会政策目标等；

依据政策所服务的主体是普通社会大众还是社会少数人群体，可有公益性政策目标和特殊性政策目标。二、政策目标的分类35（二）公共政策的基本目标

基本目标也称元目标，往往涉及社会的基本价值选择，在现代市场经济社会中，一般包括公平、效率、自由和安全等四种。

政策具体目标（也称次目标），往往都由这几个目标或价值派生出来，或最终都要服务于这几个目标。１、公平。公平是指每人或每个群体得到同样的利益。包括：机会公平、分配公平、最终状态公平。（二）公共政策的基本目标36２、效率。就是在给定投入中的最大化产出或既定产出所需要的最小化投入。３、自由。自由就是人们能做他们想做的事情，除非会伤害其他人和群体的利益。４、安全按我们通常的分类，安全的种类主要有人身安全、财产安全、社会安全、国家安全、信息安全、心理安全等。２、效率。就是在给定投入中的最大化产出或既定产出所需要的最小37三、确定政策目标的意义与原则（一）确定政策目标的意义

一般而言，确定政策目标的价值意义主要体现为如下两点：（１）它能为制定政策方案提供方向性指导。（２）它能为政策方案的规划和实施提供核心的评估标准。（二）确定政策目标的原则１、实事求是２、面向未来３、系统协调４、明确具体５、伦理考量三、确定政策目标的意义与原则38第二节公共政策方案的规划一、政策规划与政策设计的区别与联系（一）政策规划的含义及其特点政策规划是指在建立有关政策议程后，为了实现一定的政策目标，公共权力机关组织力量草拟政策方案与行动步骤的过程。

政策规划的特征主要有两点：①从政策规划的主体来说，多元化和政府主导并存。②从时间进程上来看，政策规划主要存在于政策目标的确定与政策抉择之间。第二节公共政策方案的规划一、政策规划与政策设计的区别与联系39（二）政策设计的含义及逻辑结构

政策设计是“政策分析人员有系统地探讨政策问题，并组合解决问题的相关政策要素，产生政策方案，使各政策要素间具有一致关系，并符合现实环境，以达成政策问题能够解决的一种不断调整的动态过程”。从结构上看，政策设计包括通过一定的内在机制联系起来的各种要素及其结构逻辑。它主要包括两大组成部分：一是方案设计的基本要素；二是这些基本要素间的联系机制。（二）政策设计的含义及逻辑结构40方案设计的基本要素包括四个方面：１、结果（outcome）２、目标人群（targetpopulation）３、执行机构（agencies）４、法规（statutes）政策的联系机制由以下几方面构成：其一，规则（rules）其二，工具（tools）其三，假定（assumptions）方案设计的基本要素包括四个方面：41（三）政策规划与政策设计的联系与区别

政策规划是政策科学发展的早期阶段的分析概念，指的是公共政策形成的一个重要过程，带有明显的“阶段论”特点。

政策规划重点考虑解决方案的形成和研判，偏重理性和技术层面的分析。而政策设计在很大程度上是打破阶段论划分的新概念，主张政策设计的学者一般反对具有逻辑顺序特点的政策阶段理论。

政策设计从范围来看更为广阔，“不仅着重解决方案的研拟，也非常重视政策方案的执行问题；不仅是重视技术分析，也重视政治分析”。

从政策设计的结构逻辑来看，它将政策问题和政策方案、政策制定和政策执行都联系起来，贯穿于整个政策制定过程，而不强调政策阶段划分。（三）政策规划与政策设计的联系与区别42二、政策规划的主体（一）政策规划的政府主导化（二）政策规划的主体多元化

从一般意义上看，这两种模式是各有利弊的。现代公共政策过程中，除了那些机密性和紧急性程度很高的政策规划可以由政府独自完成外，政策规划主体的多元化则是各国通行的模式。二、政策规划的主体43三、政策方案的设计原则１、紧扣政策目标２、规划多重方案３、方案彼此独立４、方案要有创新５、方案切实可行三、政策方案的设计原则44四、政策学习与政策移植

在政策规划中，政策制定者常常要参考借鉴不同国家、地区或者其他部门相关的政策方案，学习其中的知识、技术或者是政策观念，并从其中汲取灵感和受到启发。这个过程被称为政策学习（policylearning）。（一）政策学习及其类型一个政府组织的学习能力和可以学习到的知识取决于多方面的因素。首先，是政府面临问题的性质。其次，政策学习也与一个组织的内部文化、组织价值和利益等相关。最后，组织学习也受到外部环境的影响。四、政策学习与政策移植45三种类型的政策学习：

工具学习是指学习的内容主要是技术、政策制定、过程以及政策工具等。政策水平和质量与政策所采用的的具体技术、政策过程以及工具有关。

概念学习或问题学习是指在政策制定中从一个不同的评价角度来看待事物。

社会学习是指决策者学习有关政策价值以及规范、目标、责任等其他深层次的特质。其涉及价值、规范等层面，涉及社会政策问题的建构、决策者的根本观念和信仰等。三种类型的政策学习：46政策学习的四个特点：（1）跨时空的：即从过去、国内不同地方政府和不同国家的政策实践中汲取经验教训（2）有条件的：学习者务必充分考虑影响政策成败的特殊背景和条件，避免盲目照搬或全盘移植。（3）政策学习的动力来自学习者对现行政策的实施结果与期望景况差距之间的不满意。（4）政策学习是模仿而不是创新，但在其过程中所做的调整、调试和改变，也蕴含一定程度的创新。政策学习的四个特点：47（二）政策移植及其类型

政策移植就是一个政策借用国（borrowingcountry）采纳其他国家的公共政策、行政体制、制度及思想等来解决本国所面临的政策问题。一个国家向另外一个国家的学习和借鉴包括很多方面。在公共政策方面，政策目标、政策内容以及政策工具等，都能够成为移植的对象。政策借鉴可分为四个程度：复制、效法、混合、启发。

从政策制定者的意愿角度，可以简单地将政策移植分为自愿的政策移植和被迫的政策移植。（二）政策移植及其类型48第三节公共政策的抉择与合法化一、公共政策的抉择主体

公共政策的抉择，就是由公共政策的制定者根据政策规划建议和要考量的相关事项，按照一定的决策制度和程序规定，对解决有关政策问题的行动方案做出决定性选择的过程。

第三节公共政策的抉择与合法化一、公共政策的抉择主体49

尽管在不同的决策体制下，抉择主体会有不同，但我们可以将公共政策抉择的主体（这里主要指主要的直接决策者）大致分为如下几类：

（1）国家元首、政府首脑和他们率领的行政领导团队（2）由民意代表组成的立法机关（3）国家最高法院及其法官（4）执政党和军届的高层领导也有可能成为国家政策的直接抉择者。尽管在不同的决策体制下，抉择主体会有不同，但我们50二、公共政策的抉择原则

根据决策的科学化、民主化和法治化的要求，决策者应该注意：

尊重科学分析的价值；考虑各方利益的平衡；发挥决策者的决断作用；遵照有关程序的规定。二、公共政策的抉择原则51三、政策论证、政策审议与政策采纳（一）政策论证

政策论证（policyargument）是指政策方案的论证以有利的信息来强化自己的政策主张（policyclaim），并且对决策者和利益相关者已经提出或有可能提出的不同意见进行有理有据的抗辩，旨在推动决策者采纳自己的政策方案而拒绝其他政策方案的做法。

政策论证具有六大要素，其逻辑结构如图三、政策论证、政策审议与政策采纳52第八章--政策系统与公共决策体制--(《公共政策学》课件)53关于政策论证的模式或者方式，美国公共政策学者邓恩的研究成果，被广为引用。邓恩认为，政策论证的模式是把支持主张的相关信息转换为支持主张的工具。至少有7种转换的模式或者方式：①权威模式。②方法模式。③归纳模式④直觉模式⑤因果模式。⑥动机模式。⑦伦理模式。关于政策论证的模式或者方式，美国公共政策54

政策探究（policyinquiry）和政策对话（policydiscourse）是政策论证的特殊形式。

政策探究是指围绕某一政策议题或对政策方案某些论证进行辩护的做法。旨在为探究者的政策主张得到决策者的采纳，而申述自认为有力而充分的理由，并以这些理由对政策主张给予支持性的辩护。

政策对话指政策方案的拟制者或其他的提供者就方案的政策主张及其立论理由和立论依据，驳斥理由和立论依据等，与决策者进行面对面的交谈。政策探究（policyinquiry）和政策对55（二）政策审议

简而言之，就是决策者对各个方案进行最后的比较并选择一种最满意的方案，或者以某一方案为主干并综合、吸收其他方案的可取之处而形成的一个新的