第一章威尔逊的行政学说第二章古德诺的政治-行政二课件

西方行政学说导言

西方行政学的产生与发展行政管理publicadministration公共行政公共行政管理公共管理古代行政管理思想：中国：司马光《资治通鉴》西方：柏拉图《理想国》行政管理真正形成相对完整的理论体系，成为一门独立学科，是在19世纪末、20世纪初。原因一：行政国家的出现。原有的行政管理方法已经不能适应时代发展的要求，迫切需要科学理论的指导。原因二：科学管理运动的兴起起到了推波助澜的作用。原因三：相关学科的理论发展和政府的长期实践也为行政学的产生奠定了重要基础。行政学在美国产生的公认标志是伍德罗.威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文。我国行政学起步较晚，西方行政学说对于我国行政管理理论体系的完善和行政管理实践效率的提高具有重要借鉴价值。第一章

威尔逊的行政学说威尔逊其人其事伍德罗·威尔逊国籍：美国年代：1856-1924.职位：美国第28位总统美国第28任总统(1913～1921)，民主党人。1856年12月28日出生于美国南部弗吉尼亚州一个英国移民家庭。16岁进入北卡罗来纳州戴维森学院，1879年毕业于普林斯顿大学，1886年在约翰斯·霍普金斯大学获哲学博士学位。

从1886年起，威尔逊开始了长达25年的教学生涯。1902～1910年担任普林斯顿大学校长期间，倡导和推行了一些有影响的改革，包括后来在美国得以推广的导师制。

1910年，威尔逊竞选新泽西州州长获胜。在两年州长任内，对该州教育体制和市政进行了一些革新，并对党阀干预州政作了一定抵制，从而赢得了声誉。

1912年，威尔逊利用共和党两巨头W.H.塔夫脱和T.罗斯福的分裂，并提出把"新自由"奉献给美国人民的竞选口号，赢得中小资产阶级的支持，获得大选的胜利。

威尔逊就任总统后，采取了一些内政改革措施。包括改变共和党的保护关税政策，以增加美国对外贸易和扩大美国海外投资领域；制订联邦所得税法，确立累进税原则，以增加联邦政府的财政收入；建立联邦储备体系，以加强美国金融资本在海外的竞争能力。这些措施都是适应实力日增的美国垄断资产阶级的需要和促进其发展的。此外，威尔逊还制订了铁路工人八小时工作制和限制使用童工等立法,罢工权利也得到确认。但是,美国工人阶级长期斗争得来的这些成果，又很快遭到威尔逊的一系列反劳工反民主行动的破坏。1919年9月，他亲自干预36.7万名钢铁工人的大罢工；1920年1月，他批准司法部在全国70多个城市进行的大搜捕，被捕者达6000多人。

第一次世界大战头两年中美国利用"中立"地位，从交战双方谋取巨利。1916年11月，威尔逊宣布美国已从债务国变为世界债权国。美国民主党利用这一形势，提出"他使我们置身战争之外"的竞选口号，迎合选民心理,使威尔逊1916年获得连任。在第二个任期中,威尔逊积极插手欧洲局势。利用德国采取的"无限制潜艇战"在美国激起的愤激情绪，在1917年4月6日正式宣布参战。

1917年11月签订损害中国权益的蓝辛－石井协定。1918年1月8日,威尔逊提出结束战争的威尔逊十四点计划,被交战双方接受为议和基础。巴黎和会(1919)在1919年4月28日通过《国际联盟盟约》,成为1919年6月28日签字的《凡尔赛和约》的一部分。在巴黎和会中，在山东问题上偏袒日本,牺牲中国利益。参议院于1920年3月19日否决了《国际联盟盟约》。在同年美国大选中，民主党失败,共和党的W.G.哈定当选第29届总统（1921～1923）。12月威尔逊获诺贝尔和平奖金。1924年2月3日去世。

威尔逊主要著作主要研究政治学、政府、法律《国会制政体》1885《国家》1889《分裂与重新统一（1829-1889）》1893《一位大师及其政治论文》1892《纯粹的文献及其他论文》1892《美国人民的历史》1902《美国的宪法政府》1908威尔逊行政学说的思想渊源与产生背景作为行政学的鼻祖，威尔逊在行政学方面的理论贡献主要体现在1887年在《政治学季刊》上发表的《行政学研究》一文中。一、威尔逊行政学说的思想渊源受欧洲大陆尤其是德国行政研究思想之影响深。斯坦因“政治”和“行政”在一定程度上得以划分把行政研究体系化为三大部分行政组织、行政行为、行政法规

二、威尔逊行政学说的产生背景主要源自对自由放任主义的反动潘恩、杰斐逊自由主义被少数工业资本巨头利用和扭曲他们鼓吹自由放任、鼓吹限制政府权力、强调首创精神、责任在社会发展中的作用、反对有组织的干预自由竞争新个人主义思潮威尔逊行政学说的主要内容一、行政学研究的必要性二、行政学的目标和任务三、行政管理的实质四、行政学研究的历史渊源五、行政学研究的方法论六、人事行政思想七、行政监督思想威尔逊行政学说的主要内容一、行政学研究的必要性行政学不受重视之原因行政管理“被认为是‘实用性的细节’，只要博士们在理论上取得一致之后，仅仅由办事人员就可以加以处理。“麻烦之处几乎全部集中在政府结构上面，因此结构问题就成了吸引人们思考的焦点。……那时政府职能很简单，因为生活本身就是简单的。”威尔逊行政学说的主要内容一、行政学研究的必要性19世纪末20世纪初，随着国家经济和社会事务的发展以及政府职能的扩大，行政学研究日议题上日程上来。威尔逊行政学说的主要内容二、行政学的目标和任务明确政府的职能范围提高政府工作效率“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地担任的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”——威尔逊《行政学研究》威尔逊行政学说的主要内容三、行政管理的实质威尔逊最大的贡献是提出了政治—行政二分法并据此把将行政学作为一门独立的学科从政治学中分离出来。威尔逊行政学说的主要内容行政管理与政治的关系区别行政管理不同于政治，行政管理是置身于政治所特有的范围之外的。行政管理问题不属于政治问题。政治是在重大而且带有普遍性的事项方面的活动。行政管理是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。威尔逊行政学说的主要内容行政管理与政治的关系联系：P14行政管理与宪政制度的关系P14威尔逊行政学说的主要内容四、行政学研究的历史渊源p15威尔逊行政学说的主要内容五、行政学研究方法论历史方法比较研究方法重视实践威尔逊行政学说的主要内容六、人事行政思想文官制度改革官员素质工作效率威尔逊行政学说的主要内容七、行政监督思想行政监督的重要性公共舆论与行政监督行政体制和行政道德/plgs_play-CCTVNEWSprog_20080315_2950406_0.html?

麻柳乡的民主之路讨论：你如何看待威尔逊？你是否赞同威尔逊关于政治与行政管理之间关系的论述？谈谈你对威尔逊关于行政监督思想的认识。谈谈你对威尔逊人事行政思想的看法。第二章

古德诺的政治-行政二分法Politicsandadministration古德诺(1859～1939）Goodnow，FrankJohnson美国政治学家教育家。1859年1月18日生于纽约市布鲁克林，1939年11月15日卒于巴尔的摩。1914～1929年任约翰·霍普金斯大学校长，先后教授行政法、历史和政治学，是美国政治学会的主要创建人，并于1903年成为该学会第一任主席。1913年曾到北京任中国政府的法律顾问，于1915年发表《共和与君主论》，认为共和制度不适宜中国，为袁世凯的复辟制造舆论。著作有《比较行政法》、《政治与行政》、《美国的市政府》、《美国行政法原则》等。历史作用古德诺从法律角度研究市政机构和管理，研究20世纪初期美国城市政治，是政治与行政分离理论的倡导者之一。他在代表作《政治与行政》中，率先系统阐述了政治与行政分离理论，认为政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术，行政不应受政治权宜措施及政党因素的影响。它反映了当时美国社会反对政党分赃制，进行行政改革，实行科学管理的要求，对美国的行政实践和理论研究都产生了深远的影响，并成为第二次世界大战以前行政学研究的出发点。战后，由于行政职能在经济领域内的扩大，行政学的研究开始注意行政在国家政治进程中的作用，古德诺的理论逐渐受到批评。古德诺的理论对战后行政学有一定影响。修宪观点古德诺在接受《宪法新闻》杂志社长李庆芳的采访时，谈了自己的看法，认为民国宪法在形式上应当是一些原则性的纲要，具有弹性以便日后修正；在内容上宜采用美国式总统制以强化总统的地位，理由是中国一向无议院传统，而习惯于君主行政，一切行政之权归于中央政府。根据这样的看法，6月间，古德诺拟出了他的宪法草案稿，并发表于《宪法新闻》上。这部宪稿不是一部完整的宪法，而是针对民初情形提出的一篇有所侧重的纲要。它不照搬西方宪政制度，而是着眼于建立一个强大巩固的政府，其重点在于处理立法权与行政权之间的关系，这方面的内容占了宪稿的主要篇幅，其他内容则极为简略，一般共和国宪法所必不可少的公民权利等，它都付诸阙如。宪稿的基本倾向是在维护一个代议制共和政治框架的前提下努力强化行政权力，以造成强有力的统一的中央政府。为此赋予大总统“莫大之权力”，且大总统是由国会选举而非普选。古德诺称普选制“似非地大如中国者所宜采用也”，“中国前此系专制古国，人民无选举之习惯，国会较为整齐”。他认为中国的当务之急是建立一强固政府，维持政局稳定，以改良财政、修明法制、厘定政府与人民的法律关系。等若干年后，“此数者既达目的之后，彼时民国如采用法制（指法国式的内阁制———引者）或较为有益。倘届时情势果属如此，则宪法未始不可修正”。与袁世凯由于古德诺一直幻想中国政局需要由袁世凯式的强人出来收拾才有望走上正轨，所以在二次革命失败后袁世凯与国会的斗争中，他倾向于为袁氏的强权做辩护。这年10月底国会宪法起草委员会在艰难的处境中终于拟订出了“天坛宪草”。这部宪草较多地体现了民初国会各党派的宪政主张，对总统权力的行使做了较多的限制，因而深为袁世凯所不满。当时袁政府的另一名洋顾问英国记者乔·厄·莫理循怂恿袁世凯让古德诺出面批评该宪草对总统权力所做的“极其危险的限制”。古德诺遂撰写了一篇评论，经莫理循交由《北京时报》于10月31日即天坛宪草通过之日发表出来。随后古德诺又著长文《中华民国宪法案之评议》，进一步阐述他对天坛宪草的意见。在这些文章里，古氏指责天坛宪草采用简单的内阁制，对总统的权力加以诸多限制，使总统“徒拥虚名，不能有所作为”，将导致政府不稳定。他特别强调政局稳定对于当时中国比其他一切都更重要，称“今日中国所最要者在有一强固之政府，政府之政策必使之见诸施行，国会仅可为普遍之监督，不宜严重干涉，使政府不能为远大之计划”。并称政局不稳将影响外国投资。因此主张总统应有制宪权和对国会通过的宪草的否决权。他还称颂袁世凯“经验丰富”，要求国会相信其“聪明才力”，不要“以法律上文字之争点，致起权限之辩论”云云，为袁的强权辩护。第一节对政治-行政二分法

的进一步阐释所有的政府体制中，都存在着两种主要或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，古德诺将这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。Ifweanalyzetheorgnizationofanyconcetegovernment,weshallfindthattherearethreekindsofauthoritieswhichareengagedintheexecutionofthestatewill.古德诺的主要贡献并不是他率先提出了政治行政二分法，而是他对政治行政二分法的进一步阐释。政治与行政必须以某种方式取得协调。分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础。因为这一原则要求存在分立的政府机构，每一机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协