一个认识政府行为的独特视角-1

一个认识政府行为的独特视角

[摘要]：本文对美国着名经济学家安德烈·施莱弗和罗伯特W.维什尼新着《掠夺之手——政府病及其治疗》的分析视角、主要内容和结论进行了简要评述，指出了其对我国政治经济改革与现代化进程中政府行为转变的借鉴和启示。

[关键词]：掠夺之手政府行为政府改革书评

安德烈·施莱弗和罗伯特W.维什尼合作的新着终于在中信出版社问世了，对于关注腐败、寻租、私有化、政府转轨和经济转轨题材的研究者来说，这是一本不可多得的好书，因为它给我们提供了一组有关不同国家、不同部门相关理论和经验研究的比较性题材；然而从该书的整个研究主旨、核心思想来看，它则为我们系统而全面地认识不同国家的政府行为、经济转轨与政府转轨等提供了一个独特的研究视角。

一、认识政府行为的第三视角

在该书中，两位作者既没有秉承政府干预主义传统，又没有继承放任自由主义先见，而是在“政府干预主义”和“放任自由主义”之外寻找了一条似乎是综合了两大传统的“折衷性”方案——将政府看作具有一己私利、为自身利益锱铢相争的“掠夺之手”。

和“政府干预主义”相比，“掠夺之手”视角的优点在于，它认为每一个政治家并不都像“政府干预主义”所想象的那样天真无邪、慷慨无私，也并没有像他们所张扬的那般去追求整个社会福利最大化，恰恰相反，他们每个人都自私自利地追求他们个人的目标，然而，在这一点上，“掠夺之手”观点似乎又和“公共选择”学派的观点相似，因为两者都发端于政治学，并且其基本观点存在一定重叠，均认为政府类似于“经济人”，但和“公共选择”学派理论相比，“掠夺之手”的分析法则更前进了一步，因为虽然两者在对政府的理论假设上是一致的，但两者最终所开出的政策处方却完全两样。

正如作者所诚言的，“我们对制度改革的强调与公共选择学者们的怀疑论颇为不同。比如，布坎南从整体上对政府和特别是反对大部分政策改革的大多数专制统治持怀疑态度，他宁愿在无知的面纱之后进行那种一劳永逸式的(once-and-for-all)宪政建构，奥尔森也同样怀疑政府行动主义，原因是他相信政策是由游说决定的，并且游说增加了非效率，使社会变得更加僵化”。由此看来，公共选择学派对政府的看法似乎就是，政府简直无可救药，它应该全面撤出对经济生活的干预。这与哈耶克从知识分散性角度对社会主义政府的批评一样。相反，该书中所阐述的掠夺之手的观点却是，“不论是大多数的人，还是游说者，在有些时候，他们都会被政治从业者所利用，以推行效率增加型的改革。实际上，掠夺之手对政府的分析视角表明：改革者可以到哪里去寻求这些有益的大多数人和游说者”。这告诉我们，现实社会中的政府并不像政府干预主义所认为的那样仁慈可爱、慷慨无私，也不一定为民众利益奋斗，但的的确确为了一己利益分秒必争，甚至蛊惑、利用民众，以达到自己目的。

和“放任自由主义”相比，“掠夺之手”视角的优点在于，它提供了一个描述性的政府选择理论，它能前后一致地考察公共部门的运行机制和现存问题，更大程度地考虑我们生活中的现实问题——政府对现实经济生活的干预要比任何版本的看不见手模型都要强。放任自由的确美好，但正如天边的彩霞那样难以触摸。芝加哥新、老自由主义痛恨政府干预，认为它同样会引起政府失灵，这的确真实地描绘了政府的所作所为，但在政策方向上它似乎走的过远了，因为它存在问题就需要完全抛弃它吗？这就像金钱之于当代社会一样，没有它不行，因为不同版本的古代经济史已清楚表明，没有金钱这个一般等价物的社会，其交易成本将何等的高不可攀，其结果劳动分工和经济发展均将受阻，人民生活水平也高不到那里去；但有了金钱，特别是有了纸币以后，通货膨胀的祸根也就此埋下。但今天我们别无选择，“两利相权取其重，两害相权取其轻”，我们只能在便利交易与可能引发通货膨胀之间选择前者。

从政策实践这一层面看，掠夺之手视角对现实的意义更大。几千年来，中外一直存在所谓人性善恶的争论，现在争论已基本明晰化：一派以东方文化为主，认为人生来善良、平等，只是出生后的客观环境使其变得不善良、不平等，因此出路在于教化，通过教化、学习和疏导，必能将其导引到善良、有利于社会的方向上来。但西方文化却不这么认为，《圣经》便说，人生而与罪恶同行，人生本身即是赎罪之旅。东方人教育子女，父母先行、儿女殿后，不到车马老衰不辍行。而西方人则着力培养子女自立、自强、特立独行的个人主义精神。一个例子说的是，西方人让未成年子女从窗台上下跳，父母站在下面接应，结果在两次的成功接应之后故意走开，让孩子受到惊吓与刺激，其父母用意再清楚不过，第一，天下人善恶难分，即使父母也不一定善良至真；第二，一个人要想成人，必先培养个人的自立、自强精神，不能凡事依赖别人。还有，那怕你是总统出差，也必定有明确的差旅费标准约束等等。从这个角度看，掠夺之手视角体现了西方的人性本恶论观点，也彰显了西方“凡事往坏处想，从最坏情形打算”的实用主义精髓。

两位作者写此书的目的并不纯然在于理论建构，在很大程度上他们是要服务于美国的政策实践。首先，它可以作为一个有用的政策指导服务于实践；其次，它还有助于设计一个能保护经济代理人免遭政治家侵吞企图的制度。正如作者所说的那样，“对政府的第三种观点——我们这里将它描述为掠夺之手模型——公正地看待政治，将政治视作为政府行为的一个决定因素。与看不见的手模型一样，掠夺之手模型对政府也持怀疑态度，但掠夺之手模型却更加准确地描述了政府实际上的所作所为，因此，它更具建设性地关注于对改革的设计”。也许可以这样说，如果我们将放任自由对政府的态度看作是悲观主义的话，那么，掠夺之手对政府的态度则完完全全是一种积极行动主义。显然，这既能克服“放任自由主义”与现实世界的不相关性这一理论难题，同时也为如何推进改革进程指出了一个一般性原则——最好的改革机会恰好就在政治利益与经济利益一致的时候发生，而此时一个更好的政府也许就会不期而至。

二、主要内容与结论

从这一视角出发，两位作者依次考察了工业革命前的欧洲城市增长、人才配置对经济增长的影响、为什么寻租给增长带来的成本如此高昂？腐败、社会主义下的普遍短缺、市场社会主义的政治学、关于私有化的一个理论、政治家与企业、私有化在美国、转轨中的政府等问题。这些问题可被划分为：经济史经验研究、人才配置与经济增长、寻租、腐败与经济增长、社会主义专题、私有化专题以及政府转轨等几个方面。正如，英国《经济学家》杂志所评价的那样，该书“取材范围非常广泛”，但从其核心来看却紧紧围绕着“掠夺之手”这一视角展开。

第二章工业革命前800年间欧洲城市增长史的经验研究表明，专制政府与城市的低速增长和滞后的商业之间存在着系统关联，相反那些权力更加有限的政府则与更快的城市增长存在着系统关联。欧洲的历史学家们常常在自己的着述中为君主的权威和专制国家的建立歌功颂德。但在作者的视角内，“从当时生活的人们的福利这个角度来看，或者从经济的长期增长角度来看，君主的胜利则是经济上的失败”。

第三章“人才的配置”显示的信息表明，对于经济增长而言，人才的配置是一条重要渠道。如果一个社会的制度允许有才能的人获得他的企业家才能和创新的报酬，它很可能就会繁荣昌盛起来，相反，如果一个社会的制度将人才导引到流向政府或者寻租行业，它很可能就会陷于停滞状态。这对于正处于发展中的我国而言意义巨大。第一，是否重视人才、怎样重视人才绝非喊几个口号那么简单，如何重视、怎样利用人才，将他们导引到有利于增长、创新、技术进步的轨道上而不是寻租、腐败的行业内将是“尊重知识、尊重人才”战略的关键；第二，按政治经济学说法，政府管理、行政部门不是直接生产性部门，但这并不意味着它不需要人才，在这些行业内如何重视人才、发挥人才的作用对提高政府办事效率进而促进经济发展也具有重要意义。

第四章、第五章讨论的是寻租和腐败与经济发展的关系。这两章传递的信息是，第一，寻租和腐败意味着资源从生产性用途向非生产性用途的转移，对全社会而言这是一种无畏损失；第二，寻租和腐败打击了投资者、创新者、技术发明者进行生产性活动的积极性，在客观上延缓了投资、创新、技术进步和经济发展的步伐；第三，治理腐败的捷径在于对政府服务进行竞争性提供，对政治家和政府官员进行必要的社会、法律监督。

第六、第七章均是有关社会主义专题的讨论。作者指出，社会主义国家之所以出现物品的普遍短缺，一个重要原因就是“那些确定计划价格和产量的部门官员们自私自利的行为”，这些官僚故意安排短缺，目的是要刺激受到消费配给的消费者对他们进行贿赂。解决的办法就是对中央计划经济体制进行改革。一个重要的启示是，价格改革不能与产权问题分开处理，只有生产者对利润拥有足够的产权，才会对自由价格的激励做出反应。另外，在社会主义和资本主义下，民主程度都不会产生追求效率的政府。但在社会主义下，政府追求无效率的目标比资本主义下对经济带来的损害更大。

第八和第十章关于私有化的讨论指出，国有企业的无效率是因为其追求政治目标，而不是效率目标。解决的办法在于把对国有企业的就业权从政治家手中转移到经理人手中，也就是对国有企业进行私有化或民营化改造，使国有企业非政治化，对它们进行重组。在第十章，作者展现给我们的是一个不同于寻常认识的私有化概念。在美国，私有化主要指的是政府将地方的公共服务通过合同外包给私人机构，由它们进行有关公共物品的提供。接着他们对影响私有化决策的各种政治因素、法律因素进行了分析。第九章描述了一个政治家和企业经理人有关企业行为的谈判模型，结论显示，在腐败情形下，企业控制权和现金流权在经理人和政治家之间的配置并不影响企业的效率。在没有腐败的情形下，经理人的控制会更加有效。从其根本来看，本章有关政治家和企业的讨论也是私有化专题的延伸，因为模型显示，政治家想让企业进行私有化还是公有化的决定因素是他们从公共所有权中获得政治利益的能力有多大。

第十一章“转轨中的政府”对当前中国的经济转轨意义重大。本章传递的信息是，向市场经济的转轨并不是一件轻而易举的事，经济改革的速度并不是问题的全部，而政府的转轨、政府职能转变常常是经济绩效的一个独特而关键的决定因素。而政府绩效的跨国差异又来自何处呢？一是，改革开始之初的初始条件——改革早晚、时间长短等——至关重要；事实上，波兰早在20世纪80年代就开始着手进行经济改革了，而俄罗斯则要晚的多；二是，一国的法制历史和传统影响着一国在未来的选择。三是，一国政府是否采取恰当的政治激励。作者运用波兰和俄罗斯转轨进程中的差异以及相关的数字来检验了这一理论。作者并未言过其实，而是“既陈其利，又陈其弊”，因为现实的情形常常是，人们过分夸大了初始条件和历史传统的重要性。同时，在恰当的政治激励下，初始条件的差异常常可以克服，吉尔吉斯坦就是这样一个活生生的例证。作者坦言到：“俄罗斯增长滞后的原因就是它政府的滞后，但是，时间现在已掌握在俄罗斯一边，这主要是因为它现在已是一个市场经济国家，它拥有一个强烈的不断增长的私人部门”。从作者的字里行间，我们能读到作者对于正在转轨的国家的那种企盼之情：落后就意味着挨打，但是，我们很难相信，落后了就永远追赶不上来。果敢明智的国家应该不畏艰难，在改革和转轨的进程中奋勇向前。这无疑给我们留下了深刻印象。

三、理论借鉴与现实启示

《掠夺之手》1998年在西方出版后引起很大反响。英国《经济学家》评价说：“无论从哪种标准来看，该书的各章都称得上行文流畅、内容简洁明了”。哈佛大学出版社在扉页上写到，“对于研究寻租、腐败和政府治理的人来说，这是一本难得的好书”。该书经笔者翻译并在中信出版社出版后，也受到国内学者好评。汪丁丁教授在《东亚经济评论》和《财经》杂志上撰文指出，公共选择理论告诉我们，“看不见的手”未必总能实现人类的最长远幸福；政府的“扶持之手”其实也带给我们很多灾难；两位作者对这前二者均持怀疑态度，在此之外提出了所谓的掠夺之手模型，它更体现了当代知识分子的道德共识。钟伟教授在博士咖啡网站上盛赞“书中的大多数文章所用的数理模型都异常简洁，但却如包丁解牛，游刃有余……因此读其文章绝对是一种享受”。《南方都市报》称该书为首届“华语图书传媒大奖”入围图书。张军教授早在我赠书之前就专买了一本一睹为快。管毅平教授则让研究生进行课堂研习。作为本书的译者，我实感荣幸。为了方便读者阅读，我愿将我体会到的该书的优点以及翻译后的所思所想拿出来与读者分享：

第一，本书的数理模型、回归检验十分简洁，但其背后的经济学思想却十分深刻，在经济学数学化、工具化日益盛行的今天，这难能可贵，也令国内经济学界同行耳目一新。现在国外经济学界的数学化倾向十分明显，几乎到了没有模型不说话的地步。模型化自然有其优势所在，因为数学能提供从假设到结论的最简捷和最有效的逻辑链条，而且经济学家还可以通过多次的反复假设和检验来剔除模型中非本质因素，从而更快更准确地把握问题的本质所在。但正如克鲁格曼评价经济学的模型化趋势所说，这样做一方面在创造知识，另一方面也在消灭知识，因为那样会使一些暂时达不到模型化标准的知识被遗弃。两位作者身处国际经济学研究的中心，自然对模型化耳熟能详。但他们并未一味地展示他们的模型化技巧，而津津乐道于模型背后的经济学知识普及。这是否意味着如今国内经济学界的维数学化、工具化倾向是否有些过火？是不是没有经过模型武装的理论就不成其为理论，是否经过模型武装的理论就一定高深和有意义？笔者并无贬低经济学模型化的意味，只想说明凡事一刀切的做法均欠妥当，也不符合学科循序演进的普遍规律。

第二，本书的着者为西方经济学家，运用的工具为数理模型、回归检验等正统经济学方法，但关注的问题却是政治学乃至社会学的现实问题，目的在于研究推动或阻碍一国“经济人”进行投资、创新、进行生产性活动的内在规律，这对于正在进行经济转轨和改革的我国而言同样具有重要的借鉴意义。比如，当前我国面临着工业化和城市化的双重历史任务，在工业化进程中，如何将“经济人”的自利倾向最大地导引到有利于经济发展的轨道上？政府在其中到底应该做些什么？如何正确处理市场经济条件下的政府与企业、公众的关系？在工业化和城市化进程中，如何最有效地配置人才资源，使之能有效地推动投资、创新等生产性活动而不是寻租、腐败等非生产性活动上？还有，当前有关公共服务、基础设施的民营化在国内也引起了政策和实践层的关注，第八章所述的美国地方政府与私人公司签署有关垃圾收集、清洁城市公园、管理医院、提供救护服务、经营学校和机场，甚至提供警察和消防服务合同的一些做法均具有借鉴意义。

第三，经过二十多年的改革，当前我国的经济改革已经到了一个十分紧要的关头。一方面，各项经济体制改革已取得了突破性进展，但另一方面，相应的政治、社会等其他方面的改革仍然滞后于经济改革。党的十六届四中会全指出，在继续有步骤有重点地推进经济体制改革的同时，要统筹推进政治、文化、社会等其他方面的改革，努力实现宏观经济改革与微观经济改革相协调，经济领域改革和社会领域改革相协调，城市改革和农村改革相协调，经济体制改革和政治体制改革相协调。而《加强党的执政能力的决定》也明确指出，党执政的时间越长，反腐拒变、与时俱进、不断推行政府机构改革的任务也就越艰巨。这意味，在新的时代条件下，如何推动政府机构改革、转变政府职能，使政府真正成为当政为民、服务于经济建设和各项改革事业推动者的任务也就越艰巨。《掠夺之手》一书告诉我们，经济的转轨离不开政府的转轨，而政府的转轨也能为更进一步经济转轨创造重要的制度和环境条件。这种认识并不是资本主义国家的专利，而来自两位作者对俄罗斯、波兰等转轨经济体经验和教训的高度概括。North(1990)强调制度对经济发展的重要性，HallandJones(1999)关注制度和社会等“社会基础设施”，近年来世界银行也日益重视“政府治理”与经济发展关系的研究，我想这均是同样的道理。改革政府治理水平，改变传统的政府行为方式是人类文明的共同遗产之一，我们有理由借鉴与学习。

当然本书中有些观点也存在一定偏颇，对我国的经济转轨并不一定有针对性。有