公务员绩效考核现状分析对策研究方案

公务员绩效考核现状分析对策研究方案目录第一章绪论…………………11.1背景分析………………11.2国外公务员绩效考核发展现状………21.3我国公务员绩效考核发展现状………31.4本文的研究方法和内容………………5第二章公务员绩效考核的理论概述………62.1公务员绩效考核的基本概念…………62.1.1公务员绩效的涵义………………62.1.2公务员绩效考核的涵义…………62.1.3公务员绩效考核的基本原则……72.1.4公务员绩效考核的意义…………82.2公务员绩效考核的目标………………82.2.1设定绩效目标的主体……………82.2.2设定绩效目标的原则……………92.2.3设定绩效目标的方法……………92.3绩效考核指标体系……………………102.3.1考核指标要素分析………………102.3.2考核标准分析……………………102.3.3考核指标权重分析………………102.3.4绩效考核指标的设计步骤………112.4绩效考核方法…………112.4.1排序评价法………122.4.2民主测评法………122.4.3关键事件法………122.4.4目标管理法………12第三章XX省人事厅绩效考核现状………143.1XX省人事厅机构和公务员队伍现状………………143.2XX省人事厅绩效考核基本情况……143.3XX省人事厅绩效考核办法…………153.3.1考核对象…………153.3.2考核内容…………153.3.3考核等次…………163.3.4考核方法和程序…………………173.3.5考核领导小组组成………………183.3.6考核结果运用……………………18第四章XX省人事厅绩效考核存在的问题及其原因分析214.1存在的问题……………214.1.1考核指标简单，影响了考核的客观性…………214.1.2考核方法单一，影响了考核结果的公正性……214.1.3注重平衡，优秀等次轮流做庄现象比较严重…224.1.4中庸问题突出，出现称职等次大平台…………234.1.5考核结果反馈不足………………234.2原因分析………………234.2.1考核文化层面……………………234.2.2制度层面…………244.2.3技术层面…………25第五章进一步完善XX省人事厅绩效考核的对策……275.1革新观念，加强培训…………………275.1.1革新观念…………275.1.2加强培训…………285.2进行职位分析…………285.3确定绩效目标…………295.4建立绩效考核体系……………………305.4.1设计考核指标及标准……………305.4.2赋予考核指标权重………………315.4.3划分考核等次……………………325.4.4明确考核主体……………………335.5强化平时考核…………335.6运用模糊综合评价法进行年度考核…………………345.6.1模糊综合评价模型………………345.6.2应用举例…………355.7建立绩效考核计算机信息管理系统…………………375.8合理运用绩效考核结果………………37结束语…………39参考文献………………………40插图清单图3-1XX省人事厅公务员考核流程图……20图5-1安徽省公务员考核满意度调查结果…………………27图5-2公务员绩效目标设置流程图30表格清单表3-1XX省人事厅考核基本情况…………15表5-1考核指标及标准…………30表5-2考核指标权重表…………32表5-3考核等次划分表…………32表5-4考核者及其权重表………33PAGE42摘要公务员绩效考核是公务员制度的重要组成部分，具有基础、导向、激励、监督的功能。通过对公务员的“德、能、勤、绩、廉”等进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，能有效地激发公务员的潜力，提高工作质量、效率和效益，从而提高机关的效能。从1994年开展公务员考核以来，经过实践探索，我国公务员考核制度不断得到完善，但仍然存在不少需要解决的问题。本文以XX省人事厅公务员为研究对象，在介绍国内外公务员绩效考核发展现状的基础上，从阐述绩效考核的相关概念和基本理论入手，通过实证分析，指出了XX省人事厅公务员考核中存在的问题，并进一步综合分析了问题产生的原因。为切实搞好公务员绩效考核工作，本文运用绩效管理、行为科学等理论，借鉴企业绩效考核方法，提出了革新考核观念、加强考核技能培训，进行职位分析，构建考核系统，建立考核信息管理系统等对策。关键词：公务员管理绩效管理模糊综合评价法第一章绪论1.1背景分析政府改革是全球性的潮流，理念、理论和实践这三个基本要素相互作用、相互促进，推进政府改革向纵深发展。20世纪七八十年代以来，随着全球化、信息化以及后工业社会的来临，政府成本意识和公民监督意识的加强，西方国家为了解决普遍遇到的经济停滞、财政危机与公众对政府满意度下降等问题，兴起“重塑政府——建立企业化政府”的行政改革运动。在这次“以企业家精神改革政府”的运动中，绩效管理——这个在企业管理中已经相当成熟的管理理念被引入政府管理，并取代了传统的政府效率的理念。在英国、新西兰等国家实行的政府绩效管理中，完整体现了企业在经营中所一贯追求的效率、质量、顾客至上的精神，取得了一系列成效，建立高绩效政府已经成为许多国家政府改革的共识[1]。党的十六大提出，要进一步转变政府职能，改进管理方式，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。建设绩效型政府是中国同国际接轨、建立现代公共管理体制的必由之路，是发展社会主义市场经济的内在要求，是提升政府生产力的根本途径。同时，建立绩效型政府，也是贯彻“三个代表”重要思想要求，落实科学发展观、实现执政为民、树立正确绩效观的必然。一般而言,政府绩效管理包括三个层次：政府、政府职能部门和公务员，其中，公务员绩效管理是政府绩效管理的核心，这是因为公务员队伍是绩效管理的基础层，也是管理的重心所在。公务员制度历来是各国行政改革的核心部分，绩效导向型的公务员制度代表了当今世界公务员制度改革发展的新趋势，而公务员绩效考核则是管理者提高管理效率的重要手段，公务员改进工作及谋求发展的重要途径，政府进行人力资源管理工作的重要依据，是公务员绩效管理的关键。通过绩效考核，政府能够肯定公务员的成绩，指出缺点和不足，使公务员明确努力的方向，保持旺盛的工作热情，出色地完成工作任务，以实现政府目标，从而提高政府的绩效。当前我国绩效考核在企业人力资源管理中受到了广泛的关注，对于在社会生活中居于显著重要地位的公务员的绩效考评，也进行了一些实践探索，但在实践操作过程中，对于具体单位和部门如何选择考核指标、进行考核，无论是理论研究者，还是实务工作者，在这方面的探讨和研究都是不够的。公务员绩效考核结果，是调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据[2]。只有公务员绩效考核内容、过程的科学性、合理性，才能保证绩效考核结果的公正性、客观性。2003年12月26日中央印发的《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》提出，要努力形成科学的人才评价和使用机制，建立由品德、知识、能力和业绩四要素构成的素质评价指标体系，强调党政人才评价重在群众认可。作为全省公务员主管部门，省人事行政部门在公务员综合管理方面处于重要地位，对省人事行政部门机关公务员绩效考核进行研究，通过理论分析和实践探索，努力形成一套科学、合理、具有可操作性的绩效考核体系，对全省公务员绩效考核制度的建立将会起到一定的示范作用。1.2国外公务员绩效考核发展现状英国是世界上最早实行公务员（文官）制度的国家之一，自1855年成立公务员事务委员会以来，逐步建立了公务员考试录用、晋升考核、调整工薪、职业培训、奖励惩处、辞职辞退、退休养老等制度。在1854年以前，当时英国的公务员考核没有一套严格的标准和程序，公务员晋级主要凭资历、工作不分优劣、按部就班，一般都定期晋级加薪，于是造成冗员臃肿、效率底下。1855-1870年公务员制度改革后，建立了重表现、看才能的考核制度，并积极推行量化考核，凡是能量化的都要量化。在能力方面主要体现了十个方面的要求：①观察和分析问题的能力；②沟通与交流的能力；③崇尚客户的意识能力；④宏观决策的能力；⑤处理人际关系的能力；⑥领导和管理的能力；⑦组织意识的能力；⑧高效率工作的能力；⑨计划与组织能力；⑩全局意识能力[3]。公务员绩效考核标准大体分为三至七个不同等次，多数部门分为五个档次。根据考核办法，到了年底，公务员首先对照本人年度目标，撰写年度评估材料，客观地对自己进行评价，再由管理者根据被考核人的平时表现和工作业绩进行综合评价，并将考核结果与晋职、加薪、培训挂钩。考核制度的实施，极大地调动了公务员的积极性和工作主动性，提高了政府的行政绩效和服务质量，增强了政府的廉洁。英国公务员考核制度的成功实行，为其他国家提供了经验和榜样[4]。美国于1883年初步建立公务员考核制度，经过实践，考核制度由“录用晋升考核制”发展到“工作效率考核制”，由“统一考绩制”发展到“工作考绩制”。美国公务员早期的考核标准，一般是“严守时刻”、“勤奋”、“准确性”、“才智”、“品行”、“能力”等抽象的考核标准，到后来都是通过工作分析与评价来建立公务员的考核标准。1934年制定的统一考核内容有16项，1943年又将考核指标修改增加为31项[5]。1950年美国国会通过《工作考绩法》，实行新的“工作考绩制”。新的考绩制力求建立一个“以结果为本”的新的公务员管理模式。这种模式强调分权、灵活性和绩效。考核中注重过程的沟通、信息的交流。即单位主管以书面形式提出每项职务的关键性考核内容，并定出与职务有关工作表现的客观标准，主管领导与被考核者共同参与工作目标、工作计划和工作标准的制定、修订，正式考核结束后，主管领导同被考核者讨论其总评结果，使考核的信息交流贯穿于整个考核全过程。考核结果作为任用、加薪、晋级的依据，论功行赏。德国公务员绩效考核是公务员激励机制的主要依据，也是发现、选拔优秀行政管理人员的重要途径。联邦机构公务员按照《联邦公务员法》和《联邦公务员职业生涯条例》进行考核，各州根据本州的《公务员法》和参照制定的职业生涯条例，对州及市镇公务员进行考核。德国公务员考核分为四种：定期评估、实习公务员评估、出现空缺职位进行选拔的临时评估、更换岗位等特殊情况下进行的中期评估。其中，定期评估与我国公务员年度考核类似，作用最为重要，多数机构2至3年进行一次。参加人员为正式公务员和实习公务员，年满55周岁或工资在一定级别以上的，原则上不进行定期考核。考核主要分为工作业绩考核和综合能力考核[6]。工作业绩考核主要包括工作数量和质量、专业知识、主动性和独立性、工作态度、成本观念、责任心等，主要评估其是否能胜任工作。综合能力考核主要包括语言表达能力、文字表达能力、学习能力、理解能力、思维判断能力、沟通能力、决策能力、承受能力等。主要评估其发展潜力和方向。对领导者要另外进行组织能力、指导与监督能力、是否能发动职工积极性等。考核工作由人事部门负责组织，具体步骤为：第一、被考核人撰写考核期工作报告，总结岗位目标及额外任务完成情况，对自己作出评价。第二、直接上司（第一考核人）起草评估报告，写出书面意见，上报上一级领导（第二考核人），评定考核等次。第二考核人对第一考核人是否公正和履行程序进行审查。如果两位考核人对被考核人的评价不一致，以第二考核人员的评价为准。第三、向被考核人通报考核结果，指出其成功和优势之处以及需要改进的地方。考核评估表由被考核人员签字认可后，存入个人档案。考核结果是晋级增资、提拔任用和调整岗位的基本依据。同时公务员可以通过考核，对自身能力、发展前景有一个客观、全面的认识，可针对自身不足，提出培训申请。综观国外公务员绩效考核制度，尽管内容各有不同，但有一个共同的特点，就是注重对工作业绩和个人能力的考核，注重对个人能力的开发，采取对谁负责由谁考核的方法，并将考核结果与公务员的晋升、加薪和培训挂钩。1.3我国公务员绩效考核发展现状我国对官吏进行考核的实践由来已久。早在原始社会末期，尧、舜做部落联盟首领时就已经有了考绩的做法。尚书·尧典记载：“三载考绩，三考黜陟幽名，庶绩庶熙，此分三苗”。综观中国共产党成立以后干部考核的历史演进，大体可分为五个阶段：⑴雏形阶段（建国前）党成立后，特别是革命根据地政府成立后，对干部考核工作陆续颁布了一系列法规条例。如晋察冀边区的《边区各级政府及边委会直属机关干部登记考核办法》（1940年）、《行政干部任免考核奖惩暂行办法》（1943年9月），晋西北根据地的《行政干部奖惩条例》（1941年5月），淮北苏皖边区的《战时公务人员奖惩条例》（1943年），陕甘宁边区的《各级政府干部奖惩暂行条例》（1943年4月），晋冀鲁豫边区的《政权干部奖惩办法》（1943年9月）等[7]。这一阶段的干部考核一般称为“审查”、“鉴定”。考核的主要目的是为了防止和清除混入革命队伍的不纯分子。考核的内容大致有干部的政治态度、业务能力、工作作风和个人道德等方面，考核分为平时考核、定期考核以及临时考核等几种方法。⑵探索与形成阶段（1949年-1966年）这一时期的干部考核一般称为“鉴定”和“考察”。考核的主要目的已经从新民主主义时期的防恶除奸，转变为促进干部素质的提高和干部工作的改进。1949年11月4日中共中央组织部颁发的《关于干部鉴定工作的规定》指出“干部鉴定，是干部在一定工作或学习期内各方面表现的检查和总结。其目的在于经过鉴定，使干部能更好地来认识与提高自己，改进工作。同时使党的组织得以系统地全面了解干部，有计划地培养和提拔干部。”考核的内容重点放在干部的立场、观点、作风、掌握政策、遵守纪律、联系群众、学习态度方面。考核采取个人自我检讨、群众会议讨论、领导负责审查三种方式进行。这一时期的干部考核已经形成了制度，并长期坚持下来，但考核的内容、方法过于简单，而且与奖惩相脱节。十年动乱期间，干部考核工作遭到破坏，陷于停滞。⑶恢复和发展阶段（1979年-1992年）党的十一届三中全会后，全党工作重点实现转移，干部考核科学化、制度化、民主化问题也被提上了议事日程。1979年11月21日，中共中央组织部下发《关于实行干部考核制度的意见》，指出要从德、能、勤、绩四个方面，对干部进行考核，并提出了考德、考能、考勤、考绩的具体内容。规定“考核干部要实行领导和群众相结合的方法，把平时考察和定期考核结合起来。”考核结果要告之本人，并将考核结果和奖惩相挂钩。80年代中期，为适应社会主义现代化建设和经济体制改革、政治体制改革以及各项改革的深入发展，党中央提出要建立国家公务员制度，并于1984年草拟了《国家机关工作人员法》（后改名为《国家行政机关工作人员条例》，）1988年国家人事部成立，1989年开始在国务院六个部门和哈尔滨、深圳两市开展公务员制度试点工作[8]。在此期间，中央先后制定《关于试行地方党政领导干部年度考核制度的意见》、《中央国家机关机关司处级领导干部年度考核方案（试行）》，在全国范围内试行并取得了明显的效果。⑷推行实施阶段（1993年-2006年）1993年8月14日，国务院令第125号颁布《国家公务员暂行条例》，标志着中国公务员制度正式建立。1994年人事部发布《国家公务员考核暂行规定》，规定了考核原则、方法、种类、内容、标准、程序和纪律要求，之后又陆续下发了一系列考核文件，包括《关于实施国家公务员法考核制度有关问题的通知》、《关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知》、《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》等。安徽省也结合实际情况，制定了《安徽省公务员考核暂行办法》、《关于加强和改进国家公务员年度考核工作的若干意见》等，针对一些重点环节，制定了专门的规定，如考核测评参照标准、关于将目标管理与公务员年度考核相结合的规定等，增强了考核工作的操作性，为考核工作步入健康的良性发展轨道提供了保证。⑸全面完善阶段（2006年-至今）2005年4月27日，第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过《公务员法》，自2006年1月1日起生效实施。2007年初，在总结《国家公务员考核暂行规定》实施十三年经验的基础上，中央组织部、人事部出台《公务员考核规定（试行）》，进一步完善了公务员考核制度。主要体现在：一是增加了考廉的内容；二是对四个考核等次进行了更为详细的描述；三是扩大了优秀等次人数。由《国家公务员考核暂行规定》的不超过15%扩大到不超过20%；四是在结果的使用上。连续三年考核优秀的，记三等功，晋升职务时优先考虑，增加了激励的效果。通过十几年的发展，我国的考核制度逐步完善，考核作为激励机制的重要方式，在促进公务员勤政、廉政、务实、高效方面起到了积极作用。通过对公务员的“德、能、勤、绩、廉”进行评价，并将考核结果同奖惩、工资、职务升降、辞退等环节挂钩，改变了“干多干少一个样，干好干坏一个样”的现象，有效地激发了公务员的潜力[9]。但同时，我国公务员的考核，在细节方面依然存在诸多不可忽略的问题，影响了考核结果和结果的运用。1.4本文的研究方法和内容本论文首先在理论上，对公务员绩效考核的涵义、原则、内容、方法等方面进行了阐述。其次，在实证分析XX省人事厅绩效考核的现状、存在的问题及原因的基础上，运用行为科学、绩效管理等学科理论，提出了进一步完善公务员绩效考核的对策。本论文共分为六个部分，其结构安排如下：第一部分，绪论。主要介绍公务员绩效考核研究的背景、国内外发展现状。第二部分，公务员绩效考核的理论概述。主要阐述考核的基本问题，指标体系、标准及权重、考核方法等，为下一步实践对策研究提供理论基础。第三部分，XX省人事厅绩效考核办法及现状。第四部分，XX省人事厅绩效考核存在的问题及原因分析。主要问题是，考核指标简单；考核方法陈旧；注重平衡，优秀等次轮流做庄现象比较严重；中庸问题突出，出现称职等次大平台；考核结果反馈不足。并从考核文化、制度和技术等三个层面对存在的问题进行了原因分析。第五部分，进一步完善XX省人事厅绩效考核的对策。针对存在的问题和原因，从八个方面提出了改进的措施。第六部分，结束语。第二章公务员绩效考核的理论概述2.1公务员绩效考核的基本概念2.1.1公务员绩效的涵义什么是绩效？不同学者有不同的解释，从不同角度也有不同的理解。威廉姆斯等人认为绩效与目标有密切的联系。目标是进行组织决策的基础，为组织成员所采取的行动提供判断指标和绩效标准，有助于加强组织和成员对组织活动的贡献，并为激励和奖励提供依据。Murphy(1990)将绩效的范围定义为一套与组织或者组织单位的目标相互关联的行为。Spencer(1993)认为能力与一项工作中或一定条件下的参考标准或者优良的绩效存在一定的因果关系。能力可以产生绩效，是绩效实现的必要条件[10]。顾英伟等人认为，绩效是指一个组织的成员完成某项任务以及完成该项任务的效率与效能[11]。综上所述，绩效包含相关的目标、过程与能力特性。公务员绩效的目标就是政府机构和公务员的工作目标，过程是公务员在政府机构里的行为，能力则是公务员所需要的特质。因此，笔者认为，公务员绩效可以定义为：公务员在实现既定目标的过程中，所采取的行为、实现的工作成效以及在实施行为过程中的表现。包括公务员的工作态度、工作能力等行为表现、工作成绩及其贡献。从构成要件上说，包括德、能、勤、绩、廉等五个方面，重点是工作实绩。2.1.2公务员绩效考核的涵义公务员绩效考核就是机关按照法定的管理权限，根据公务员法确定的考核内容、原则、方法程序，对所属公务员进行的考察和评价，并以此作为调整公务员职务、级别和工资以及公务员奖惩、培训、辞退的依据和制度[12]。第一，考核的对象是具有公务员身份或参照公务员法管理的人员。第二，考核的内容是公务员的德、能、勤、绩、廉等五个方面，重点是工作实绩。第三，考核的主体分为两种情况。非领导成员公务员的考核主体是本机关的负责人、主管领导和本机关负责人授权的考核委员会（考核领导小组）。领导成员公务员的考核主体是具有管理权限的机关，即各级党委及其组织部门。第四，考核按照法律法规所规定的内容、标准、程序进行。依法进行考核，是公务员考核制度的一个特点。公务员考核必须依照《公务员法》、《公务员考核规定（试行）》和各省制定的实施办法等进行，任何组织和个人都不能随意更改考核的标准和程序。这是依法行政的重要体现，也是保障公务员合法权益的有效手段。2.1.3公务员绩效考核的基本原则⑴客观公正原则所谓客观，就是要实事求是地对公务员做出评价，全面、本质地反映公务员的政治、勤政、业务和实际情况。所谓公正，就是对任何公务员都要严格按照规定的标准和程序进行考核，不能因为公务员的职务高底、年龄大小、与领导者的亲疏而在标准掌握上宽严不一。考核的主要目的是评价公务员履行岗位职责的情况。因此，只有客观公正地对被考核者做出评价，才能真正知人善任，使考核成为激发公务员积极进取的有效手段。为保证考核结果的客观公正，首先要有严肃认真的考核态度。参加考评的有关人员必须认真对待，按照即定的考核标准评价被考核人。要注意把握考核标准，对同一类别的公务员，要有统一的衡量尺度，对不同层级、不同类别的公务员要有不同的衡量尺度[13]。其次，要严格考核程序。程序和内容同等重要。严格按照程序进行考核，是保证考核结果客观公正的重要保证。最后，要综合分析评价意见。要深入细致地调查了解，广泛听取参加考评人员的意见，同时，考虑公务员所处的环境和所担负的工作任务难易程度等因素，从多层次、多角度进行考核，力求做到客观公正的评价。⑵公开民主原则就是将考核的内容、标准、方法和程序等公诸于众，公开接受群众监督，通过征求意见、民主评议等方式，让群众直接参与考核，同时将考核结果通知被考核人[14]。在考核中贯彻公开民主原则，有着重要的意义，一是保证了考核的客观公正。让群众参与考核，对被考核人进行评价，可以从多方面收集关于被考核人的信息，使考核更加全面、客观。同样充分发挥群众的民主监督权，可以防止领导者单纯凭亲疏关系所造成的考核不公；二是可以使公务员对照公开的标准对自己或别人进行客观的评价，通过对比发现自己的优势和不足，增强考核的责任感。三是可以有效防止下级对上级的依附关系，改变部分干部只对上级负责而不对群众负责的不良风气，形成正确的工作态度。四是保障了被考核人的合法权利。考核结果向被考核人公开后，如其认为不符合自己的实际情况，可以通过向有关部门提起复核和申诉，予以纠正，从而保护自己的权利。⑶注重实绩原则。注重实绩，已经成为当今各国公务员考核的基本原则之一。公务员德、能、勤、绩、廉是相互独立、相互联系、相互依存的有机整体。德、能、勤、廉是公务员取得成绩的内在因素和主观条件，而工作实绩是公务员德、能、勤、廉等因素的综合反映和客观表现。注重工作实绩，有利于克服领导凭个人印象决定干部优劣好坏的弊病，有利于转变不干实事、专拉关系的不良风气，有利于造就德才兼备、求真务实的优秀人才。注重工作实绩，要注意处理好两个问题。一是工作与成绩的因果关系。影响公务员取得成绩的因素很多，有天时、地利、政策、上下级支持等等。而且公务员的工作环境千差万别，同一个人，付出同样的劳动，在不同环境下成绩是有差别的。因此，要实事求是地全面分析主客观因素，详细了解各种背景，真正找准工作与成绩的内在因果关系。二是工作实绩与德、能、勤、廉的关系。工作实绩是公务员考核的主要方面，但不是全部，不能代替德、能、勤、廉[15]。2.1.4公务员绩效考核的意义考核在公务员管理中承担提高公务员能力和素质、开发人力资源的功能，是公务员管理的基础环节[16]。进行公务员绩效考核具有十分重要的意义。⑴有利于客观公正的评价公务员，激励公务员提高素质，努力工作考核的过程实际上是检查公务员是否尽职尽责，是否努力完成工作任务的过程，这对公务员起到一种鞭策和督促的作用。建立在考核内容基础上的考核标准就像一面旗帜，指出公务员前进的方向，从而引导公务员积极进取，努力学习，不断提高自己的业务素质和政治素质，提高工作能力和工作水平。⑵有利于对公务员的严格管理和严格监督在考核中公务员要进行个人总结、述职，要认真听取群众意见等。因此，考核的过程是组织上对公务员实施严格管理的过程，也是发扬民主对公务员实行严格监督的过程。在考核中不仅要肯定公务员的优点和成绩，还要指出公务员存在的问题和不足，从而有利于促使公务员正确行使权力，认真履行义务。⑶有利于提高组织工作效能随着我国经济体制改革的深入推进，一些深层次的矛盾逐渐暴露出来，如何保护好市场经济成果、提高行政效率、实现社会的安全、稳定、公平和正义，是一个迫切需要解决的问题。而这个问题的解决，有赖于公务员能力素质的提高、敬业精神的增强。通过公务员绩效考核，可以为公务员提供一种提高管理水平和工作业绩的保障机制。因此，进行公务员绩效考核对改进机关作风，提高工作效能有着重要作用[17]。2.2公务员绩效考核的目标绩效目标的确定，是绩效考核的第一步。目标主要指所期望达到的结果，以及为达到这一结果所采用的方式、方法。2.2.1设定绩效目标的主体绩效目标由谁设定，不同组织对此有不同的观点。从心理学和管理学角度来说，如果让组织成员参与了本人工作目标的设定，为这个目标贡献了自己的智慧，那么，他将对这个目标抱有感情，会投入更多的时间、精力来完成这个目标。另一方面，成员的上级主管应该是该目标的最终决定者，而且应具备一定的程序，通过它，上级主管能够审核成员的目标，以保证其在致力完成目标，并且尽可能快地调整行动方向。因此，对于公务员而言，设定绩效目标的主体有两个：公务员本人和公务员的上级主管。在实施中，通常是上级主管和被考核人员相互沟通，共同制定目标。2.2.2设定绩效目标的原则⑴突出重点原则公务员的工作内容涉及面广，具有多样性，有主要目标，也有次要目标。在具体的目标设定过程中，要贯彻突出主要目标，兼顾一般目标，减少目标数量的原则。⑵可实现性原则在一个特定的单位，特定的环境中，公务员通过努力达成有一定难度的绩效目标，可以激发公务员的潜能，否则，就会挫伤公务员的积极性和创造性，甚至诱发形式主义、弄虚作假。⑶可考核性原则在某些管理岗位上工作的公务员的工作效益具有滞后性、综合性和隐蔽性，要制定可考核的目标比较困难。为此，就需要对公务员的工作过程设定目标。另外，对一些指标也可以从具体工作的角度制定绩效目标。如，提高政治素质这个目标不便于考核，但对公务员参加政治理论学习的次数、学习心得成果就比较容易制定可考核目标。这样，采取分解的方法，将公务员的政治素质具体化，就比较容易制定出可考核的绩效目标。2.2.3设定绩效目标的方法从公务员绩效目标设定的实践看，要使设定的绩效目标具有可行性，使公务员绩效和政府目标保持一致，最好的办法就是实施目标管理，把组织的整体目标转化为各部门和公务员的具体目标。具体的做法是：第一，组织制定一个符合机构特点的、需要所有公务员共同努力可以达到的总体目标。第二，将组织的总体目标分解为部门目标。第三，将部门目标分解落实为公务员的绩效目标。政府机构总体目标的设定要与部门的公务员沟通，做到公务员个人努力目标与政府机构发展的目标一致，最终达成组织目标。政府目标的实现依赖于各个部门的分目标的实现，而一个部门的目标的实现又取决于每个公务员对自己的工作目标的实现。换句话说，政府机构内任何一个公务员的工作绩效如何，都直接影响到政府总体目标的实现。因此，以政府目标导向，将政府的总体目标层层分解落实到每个部门、每位公务员，通过对公务员的工作表现和工作实绩进行考核和分析，改善公务员的行为，充分发挥公务员的潜能和积极性，可以更好地实现政府的既定目标[18]。2.3绩效考核指标体系绩效考核指标是对考核对象特征状态的一种表征形式，可根据不同的目的制定不同的指标[19]。制定科学的绩效考核指标体系可以把对公务员的考核内容条理化和操作化，防止考核人员凭自己的印象进行考核的错误。2.3.1考核指标要素分析考核指标要素就是能够揭示考核对象行为、能力、特质和完成工作目标情况的主要因素。按照社会测量学原理，当测量对象的可测信号强度不足时，可以采用层层分级或局部分解的技术，通过分解因素的测量与整合，获取测量对象的整体表征；测量的分辨率与分解度成正比。因此，考核指标分解的层次越多，考核的精确度越高。但指标分级越多，操作成本越高。所以，考核指标的分级应当考虑公务员考核工作的实际需要与可能，一般以二级为宜。根据《公务员考核规定（试行）》规定，公务员考核内容包括“德、能、勤、绩、廉”等五个方面。实务操作中，应按照不同职级、不同职位的公务员岗位特性，将五个方面内容进行细化，提炼出能够反映公务员“德、能、勤、绩、廉”的具体表现，而又适应岗位特点的考核要素。2.3.2考核标准分析绩效考核标准是表达各个考核指标状态特征的规范性语言和数据，是对公务员绩效进行考核的准则和尺度。《公务员考核规定（试行）》提出，公务员考核以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。考核分优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。从《公务员考核规定（试行）》对每个考核等次的描述看，公务员考核标准仍然存在两个方面的不足：一是定性判断，难以对比；二是标准模糊、笼统，难以区分。因此，在具体机关的考核中，要进一步完善考核标准，多用客观标准、少用主观标准。根据绩效管理理论，每一个具体职位的考核标准，至少符合五个方面的要求[20]。一是标准要基于职位要求，而不是针对个人的；二是标准要明晰，可以为全体人员理解；三是标准要适度，可以通过个人努力达到；四是标准要通过协商制定，主管领导和被考核人都认为公平、合理，才能起到激励的效果；五是标准应尽可能具体，并可以衡量。2.3.3考核指标权重分析合理设定每个考核指标每一等次的权重，是公务员绩效考核的技术难点。权重设置是否科学、合理，直接影响到考核结果的准确性和公正性。绩效考核的权重分配方法有多种，如主观经验法、等级序列法、对偶加权法、倍数加权法、层次分析法等等。每一种分配方法都有其优势，也都存在一定的不足。当前，我国的公务员绩效考核一般有一级或两级考核指标。一级考核指标权重的确定，主要依据组织目标与价值取向[20]。组织目标是从战略意义上说的，它要贯彻党和国家对公务员队伍建设的方针、政策，体现区域发展战略对机关内部建设的总体要求，满足提高政府行政效率的需要。所以“德、能、勤、绩、廉”在指标体系中都要占有一定的权重。价值取向，是指组织为完成自身战略目标对工作人员素质特征和行为取向的总体要求。一般来说，机关级别越高，对德的要求越高；级别越低，越贴近经济和社会生活的第一线，工作实绩的表现就越具体，考核指标体系中“绩”的权重越大。二级指标权重的确定，与公务员职位的高低与性质有关，要以职位分析为依据。2.3.4绩效考核指标体系的设计步骤⑴进行工作分析采用科学的方法收集工作职责、活动、关系、任职要求等工作信息，并通过分析与综合所收集的工作信息找出主要工作因素。进行工作分析，一方面可以确定工作的性质要求和任职条件，另一方面可以把工作目的、职责、任务等转化为许多个备选的考核要素。⑵提炼关键指标采取问卷调查等方法，将初步拟定的考核要素印发给被考核者的上级主管、组织人事工作者、考核专家、考评工作者和被考核者，广泛征求意见，从中选择能够反映被考核者职位要求的考核要素。按照简化、优化的原则，对已选择的要素进行审查、比较，把内涵相同、内容重叠的要素合并，对具有因果关系、矛盾关系的指标进行筛选，按照简便易行的原则剔除可操作性差的考核要素，再由决策层审定最优的考核指标[21]。⑶拟订考核标准可以采用分档式、评语式、量表式、对比式等多种方法，对每一个考核指标给出详细、明确的考核标准。⑷确定指标权重根据实务工作者和理论工作者的意见与建议，赋予考核指标一个相对合理的权重。同时，根据考核及考核结果运用之后的效果，对指标权重适时进行修订，使之不断完善。2.4绩效考核方法公务员绩效考核方法，是指评价公务员工作表现和工作业绩的具体手段和途径。有了绩效考核指标和绩效考核标准，还需要采用一定的考核方法来对绩效指标和标准进行实际运用，以取得客观、公正、全面、准确的考核结果[22]。2.4.1排序评价法排序评价法是一种相对比较的方法，它是把限定范围内的成员，按照某个考核因素上的表现从绩效最好到最差进行排序的方法。这种方法通过将被考核者的业绩与其他人进行对比，将所有的被考核者排出一定的顺序来评价成员工作的。排序的主要方法包括简单排序法、交错排序法、强制排序法和团体排序法等。这种方法的优点是：简单、明确，易于理解和执行，节省考核时间，能够反映上级主管对被考核者的评价。缺点是：考核标准模糊，准确性和公平性可能受到质疑。2.4.2民主测评法该法把考核的内容分为若干项，每项划分为若干个等级，制成考核表，并将考核表发至相当范围。由参加测评的人填写考核表，最后算出被考核者的平均分值，确定被考核者的工作档次。当前，对领导干部的考核大部分采取了这种方法进行测评，测评结果作为部门领导确定考核等次的依据。这种考核方法的测评范围一般是被考核者的上级、同事和下级。此法的优点是：群众性和民主性较好。但由于测评人员的考核技术和对被考核者的了解程度不同，会在掌握考察标准上带来偏差或非科学因素。2.4.3关键事件法关键事件法要求保存公务员最有利或最不利的工作行为的书面记录。当这样一种行为对机关的效率、效益或形象产生无论是积极还是消极的重大影响时，都应把它记录下来，这样的事件便被称为关键事件。在考核时，上级主管运用这些记录和其他资料对公务员进行评价。这种方法的优点是：可以用来向公务员提供明确、可靠的信息反馈，使其清楚地知道自己在哪方面做得较好，在哪方面做得不好。此外，还可以通过强调那些能够支持组织战略的关键事件而与组织的战略紧密联系起来。缺点是：上级主管必须时常地对公务员行为进行监控、记录和修正，才能保证其与组织的目标联系在一起，不太合适比较复杂的工作。2.4.4目标管理法在年初，通过与公务员沟通，制定每个职位必须完成的年度工作目标。年终考核时，以此作为标准来衡量工作人员的工作情况，达到要求的为合格，超过要求的为优秀，未达到要求的为不合格。此法的优点是：主管人员决定下属的考核结果有明确的标准作依据，因而结果较客观公正。缺点是：适用范围有一定的局限性。对工作成绩的考核较合适，对思想政治表现和能力的考核就难以制订定量标准，而且一些工作任务也难以制订具体的标准。此外，还有臆断考核法、配对比较法、图表考评法、行为观察量表法等多种考核方法。每种考核方法都有它的适用范围，都有它的优点和不足。在具体考核中，方法的运用要充分考虑相互补充，不能简单地采用一种模式。第三章XX省人事厅绩效考核现状3.1XX省人事厅机构和公务员队伍现状XX省人事厅是主管全省人事人才工作和推行人事制度改革的省人民政府组成部门，内设10个职能部门：办公室、综合法规处、公务员管理处、专业技术人员管理处、考核培训处、人才流动开发处、工资福利与离退休处、军官转业安置处（省军官转业干部安置工作小组办公室）、省外国专家局（省引进国外智力领导小组办公室）、人事处（机关党委）；1个参照公务员法管理单位：省人事争议仲裁委员会办公室。其中，省外国专家局为副厅级单位，内设国际交流合作处、外国专家工作处两个处室。安徽省编办负责全省行政管理体制和机构改革以及机构编制管理工作，是全省机构编制工作的主管部门。安徽省编办与省人事厅合署办公（省人事厅厅长兼省编办主任）[注]，内设4个职能部门：综合处（督察室）、省直机关机构编制处、市县机构编制处、事业单位机构编制处；1个参照公务员法管理单位：省事业单位登记管理局。省人事厅现有人员118名，其中，厅级领导11名，处长（局长）20名，副处长（副局长）22名，调研员13名，副调研员17名，主任科员12名，副主任科员7名，科员5名，工勤人员11名。3.2XX省人事厅绩效考核基本情况1993年国家实施公务员制度，1994年人事部印发《国家公务员考核暂行规定》，在全国推行公务员考核制度。按照国家的规定和人事部的要求，从1994年起，XX省人事厅就实行了公务员考核制度。截止2006年，XX省人事厅共有1266人次参加了考核，其中，优秀177人次，基本称职1人次，不称职1人次，不定等次3人次。当前，考核的主要政策依据是人事部《国家公务员考核暂行规定》（2007年以后将改为《公务员考核规定（试行）》）、《关于实施国家公务员考核制度有关问题的通知》、《关于实施国家公务员考核制度有关问题的补充通知》、《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》和《安徽省公务员考核暂行办法》、《关于加强和改进国家公务员年度考核工作的若干意见》、《关于党员领导干部述职述廉的暂行规定》等。经过十三年的发展，省人事厅公务员考核工作逐渐步入规范化、制度化轨道，考核领导逐步加强，考核内容逐步完善，考核程序逐步规范，考核激励已经成为公务员激励制度的重要组成部分，对调动公务员积极性、创造性，转变机关作风、提高工作效率起到了很好地促进作用。注：为简便起见，除特殊说明外，本文所称XX省人事厅均包含安徽省编办。表3-1XX省人事厅考核基本情况(单位:人)考核等次年度优秀称职基本称职不称职不定等次19941377199513791996127719971381199813801199914852000138320011276200213822003148612004148812005159512006171011合3XX省人事厅绩效考核办法3.3.1考核对象考核的对象为在编在岗工作半年以上的处级及其以下工作人员。内部之间借用人员，由借用单位考核；下派挂职的人员，由所在县、乡考核；调任或者转任的，由其调任或者转任的现工作单位进行考核，原单位提供调任或者转任前的有关情况；新录用的公务员在试用期内参加考核，只写评语，不确定等次。3.3.2考核内容考核内容主要包括两个部分：一是公务员“德、能、勤、绩、廉”的表现情况，重点是工作实绩。二是公务员在机关建设活动中的表现情况。⑴德、能、勤、绩、廉德，包括思想政治素质及个人品德、职业道德、社会公德等方面的表现。思想政治素质指公务员的思想政治表现，包括理想信念、宗旨意识、政治立场、政治方向、政治敏感性和鉴别力等。个人品德主要看公务员是否有正确的人生价值观，是否正直、诚实、守信。职业道德指在公务交往中是否遵守公务员行为规范，有良好的职业操守。社会公德主要指在日常生活中能否遵守社会行为规则。能，是指履行职责的业务素质和能力。业务素质指公务员的政策理论水平、文化程度、专业知识水平。能力指公务员运用马克思主义的立场、观点、方法，认识问题、分析问题和解决问题的能力，包括依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力和心理调适能力等[23]。勤，是指责任心、工作态度、工作作风等方面的表现。责任心是看公务员是否热爱本职，勤勤恳恳、尽职尽责。工作态度是指公务员是否保持积极向上的工作精神，能否认真执行上下班制度和各项工作纪律。工作作风是看公务员是否深入实际，调查研究，尊重群众的首创精神等。绩，是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。主要看公务员是否在规定的时间内按质、按量完成本职位工作任务和领导交办的事项，办事效率如何，在处理重大的或突发性事件中的表现如何。廉，是指廉洁自律等方面的表现。主要看公务员是否严格遵守党和国家廉洁从政的有关规定，有无利用职权和职务上的影响谋取不正当利益的行为，是否积极参加厅党组和纪检组开展的廉政学习活动和警示教育活动。⑵在机关建设活动中的表现情况主要是指公务员是否认真学习贯彻厅党组关于开展机关建设年的意见，在机关建设活动中的表现如何、效果如何等等。如2003年厅机关确定为“创建学习型机关建设年”；2004年开展以提高素质、加强服务为主要内容的“树人事编制干部新形象”活动；2005年进行共产党员先进性教育活动；2006年开展“服务效能年”活动；2007年开展“和谐建设年”活动。那么，在年度考核时，每年的活动主题就是公务员考核的重点之一。3.3.3考核等次考核分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。优秀：思想政治素质高；精通业务，工作能力强；工作责任心强，勤勉尽责，工作作风好；工作实绩突出；清正廉洁；在机关建设年活动中表现突出。称职：思想政治素质较高；熟悉业务，工作能力较强；工作责任心强，工作积极，工作作风较好；能够完成本职工作；廉洁自律；在机关建设年活动中表现较好。基本称职：思想政治素质一般；履行职责的工作能力较弱；工作责任心一般，或工作作风方面存在明显不足；能基本完成本职工作，但完成工作的数量不足、质量和效率不高，或在工作中有较大失误；能基本做到廉洁自律，但某些方面存在不足；在机关建设年活动中表现一般。不称职：思想政治素质较差；业务素质和工作能力不能适应工作要求；工作责任心或工作作风差；不能完成工作任务，或在工作中因严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响；存在不廉洁问题，且情形较为严重；在机关建设年活动中表现较差。根据人事部和省政府的有关要求，公务员考核优秀等次的比例，一般掌握在厅机关参加考核人员的14%左右。3.3.4考核方法和程序公务员年度考核一般在第二年的年初进行。具体的程序为：⑴前期准备阶段考核领导小组根据机关的实际情况，按照政策规定，草拟年度考核方案，报厅党组研究决定。同时将公务员年度考核登记表发各单位。⑵实施阶段具体分为五步进行：第一步，召开考核布置会。召开各单位主要负责人会议，发放考核工作实施方案，布置考核工作。会后，各单位组织学习考核方案，传达考核布置会的精神和要求，做好考核的相关准备。第二步，个人总结。被考核人对照考核的内容要求进行自我总结，并将总结情况简要地填写在年度考核登记表上。第三步，述职述廉评议。1)各单位组织全体工作人员述职评议，请分管领导参加。在述职评议基础上，推荐1名非领导职务人员优秀等次候选人。2)处级领导干部述职述廉评议。各单位主要负责人在全体职工大会上进行口头述职述廉，副处级领导干部进行书面述职述廉。全体参会人员根据处级领导干部述职述廉报告，结合平时了解掌握的情况，以无记名方式对处级领导干部进行民主测评、民主评议和推荐优秀等次候选人初步人选。第四步，提出考核等次初步意见。主管领导根据被考核人的平时表现、述职述廉和大家对其测评、评议情况，在年度考核登记表上对被考核人写出评语，提出考核等次初步意见。其中，正副处级领导干部的主管领导是分管厅长，处以下非领导职务人员的主管领导是单位主要负责人。第五步，确定考核等次。1)召开厅考核领导小组会议。通报公务员述职、评议和考核等次初步意见等情况。根据民主测评、民主评议和优秀等次人选推荐的结果，提出处级领导干部优秀等次候选人。为促进公务员年度考核与单位目标考核相互融合，正处级领导干部的优秀等次人选原则上要从目标考核优秀的单位中产生。2)召开厅、编办领导，考核领导小组成员和各单位主要负责人联席会议。根据确定的优秀等次比例，对各单位推荐和考核领导小组拟定的优秀等次候选人，以无记名投票方式进行遴选。3)召开党组会议，审议公务员考核等次。4)对拟确定优秀等次人选进行公示。5)厅长确定每个工作人员的考核等次。⑶反馈阶段将所有公务员的考核结果以文件形式印发，告知被考核人。⑷复核阶段被考核人如对考核结果持有异议，可在十日内向考核领导小组申请复核。考核领导小组在十日内提出复核意见，经厅长同意后，以书面形式通知申请人。3.3.5考核领导小组组成为搞好公务员的年度考核，每年均成立临时性的考核领导小组，负责机关工作人员的年度考核。考核领导小组下设办公室（放在人事处），具体承办考核工作。考核领导小组的职责是：草拟年度考核实施方案；组织、指导、监督各单位的年度考核工作；审核主管领导写出的考核评语以及提出的考核等次意见；审核公务员对考核结果不服的复核申请。考核小组一般由10人组成，其中厅长为组长，纪检组长、机关党委书记为副组长，监察室主任、人事处处长为成员，另外5名成员为机关工作人员代表。5名机关工作人员代表的选择，采取“自下而上、自上而下”的方式产生：第一步，由各单位在全厅范围内推荐5名工作人员代表候选人初步人选；第二步，人事处汇总各单位的推荐人选，经考核领导小组组长同意后，将推荐得票靠前的，列为工作人员代表候选人，并将候选人名单下发各处室征求意见；第三步，根据推荐得票情况和各处室的意见和建议，确定具体的工作人员代表。3.3.6考核结果运用对公务员考核结果的运用主要集中在以下几个方面：⑴与奖金挂钩考核称职以上人员发放13个月工资，考核优秀人员另外还发放考核优秀奖。基本称职和不称职人员不享有13个月工资。⑵与晋升工资挂钩2006年以前，考核称职以上人员每两年增加一个工资档次，每五年晋升一个级别，其中，连续三年考核优秀的人员提前晋升一个级别。考核基本称职人员，本年度不计算为晋升工资的考核年限。考核不称职人员，降低一个职务层次使用，工资就近就底套入低一层次工资范围，本年度不计算为晋升工资的考核年限。《公务员法》和《公务员考核规定（试行）》实施后，考核结果与晋升工资相结合的政策发生了一些变化，连续三年考核优秀的人员不再提前晋升一个级别，而是改为记三等功，而且明确在晋升职务时优先考虑，新政策激励的作用更大了。⑶与健康休养挂钩2003年省委组织部、省人事厅、省财政厅联合下发了《关于建立省直机关优秀公务员健康休养制度的通知》，健康疗养的对象为上一年度考核优秀的公务员。每年厅机关都选派2-3名考核优秀的公务员进行健康休养。建立健康休养制度，对调动机关工作人员的积极性，提高公务员的健康水平，形成积极向上、奋发有为的工作气氛起到了很好的激励作用。⑷与学习培训挂钩根据考核的情况，按照人事部、中编办、省委组织部、省直机关工委和省人事厅的调学计划，结合厅机关的政治和业务培训计划，有针对地对公务员进行政治理论和业务知识培训。同时规定，考核基本称职和不称职人员只能进行国内培训，不得出国培训考察。积极鼓励公务员在不影响本职工作的情况下参加在职学历教育，对考核称职以上人员在学费上给予一定的补助：取得专科、本科学历的，学费全额报销；取得研究生学历或硕士学位的，报销学费的60%；取得博士学位的，补助标准由厅长办公会研究确定。同时，每年给予20天的学习假期，超过部分按照事假对待，享有年休假待遇的，其年休假可以相应冲销事假天数。对考核基本称职和不称职人员，不给予任何的学费补助和学习假待遇。成立领导小组成立领导小组制定考核计划制定考核计划召开布置会议召开布置会议个人述职述廉个人述职述廉群众测评评议群众测评评议主管领导提出初步等次主管领导提出初步等次领导小组审核领导小组审核异议复核厅长确定考核等次异议复核厅长确定考核等次考核结果使用有无异议反馈考核结果考核结果使用有无异议反馈考核结果YN图3-1XX省人事厅公务员考核流程图第四章XX省人事厅绩效考核存在的问题及其原因分析4.1存在的问题自1994年以来，公务员考核在保障公务员合法权利，激励公务员工作积极性方面起到了很好的正面作用，但由于政策不完善、执行不到位等因素，公务员考核还存在一些需要解决的问题。4.1.1考核指标简单，影响了考核的客观性公务员绩效考核能否做到客观、真实地反映公务员的工作情况，起到激励、促进工作的作用，考核指标体系的设定是否科学、合理、可行具有至关重要的意义。一般来说，考核指标应该是基于职位分析和工作任务之上的[24]。不同部门、不同职务层次的公务员应有不同的考核指标体系。《公务员考核规定（试行）》“德、能、勤、绩、廉”的考核内容只是一个原则性的规定，需要各单位各部门根据自身的特点进行细分，形成适合本单位的考核指标体系。实践中，省人事厅对具体的职位或职位序列没有细化考核指标体系，而是沿用了“德、能、勤、绩、廉”五项考核内容，每项考核内容也没有设定权重比例，使得公务员考核时没有一个客观的标准进行衡量，无法判断公务员是否已经完成本职工作，完成到什么程度，工作的质量、效率如何。4.1.2考核方法单一，影响了考核结果的公正性⑴领导考核与群众考核相脱节省人事厅每年的年度考核文件中都规定：主管领导在听取群众和公务员本人意见的基础上，根据平时考核情况和个人总结，写出评语，提出考核等次初步建议和改进提高的要求。但在实际操作中，夹杂着很多人为因素，出现了两种截然相反的情况：一种是“领导决定”。在推荐处级以下非领导职务人员优秀等次候选人时，不采取无记名投票的方式进行，而是由主管领导首先提出人选，其他人员如无异议，就确定为优秀等次人选候选人。在主管领导和候选人都在场的情况下，其他工作人员提出不同意见或另外推荐候选人，几乎是不可能的行为。一种是“群众决定”。在推荐处级领导干部优秀等次候选人时，以群众民主推荐结果为唯一依据，主管领导并没有起到其相应的作用。群众民主推荐得票高的，就确定为优秀等次候选人；群众民主推荐得票低的，即使其平时表现很好，工作成绩突出，也不会被确定为优秀等次候选人。⑵重视年度考核，忽视平时考核《公务员考核规定（试行）》明确规定：公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。平时考核重点考核公务员完成日常工作任务、阶段工作目标情况以及出勤情况，可以采取被考核人填写工作总结、专项工作检查、考勤等方式进行，由主管领导予以审核评价。省人事厅开展公务员考核以来，对日常工作完成情况、阶段性工作完成情况等一直没有进行过平时考核。根据工作需要和上级机关的要求，2003年制定了《省人事厅、编办国家公务员和机关工作人员考勤实施办法（试行）》，对公务员出勤情况实行了考核，但这种考勤执行的也不严格，即使公务员没有请假而缺勤，主管领导往往碍于情面，也不会向人事处上报，扣发其出勤奖金。由于没有平时考核作为依据，在年度考核时，考核人员只能以感性认识为基础凭印象主观臆断，得出的结论模糊；或者从个人感情出发，凭亲疏关系下结论，致使考核结果缺乏说服力和公正性。⑶重视定性考核，忽视定量考核定性考核是中国人事考核的传统方法，由于它简便易行，又由于政府机关的很多工作很难进行定量，所以省人事厅的考核选择了以定性考核为主的方法，对定量考核的关注程度偏低，考核标准的可操作性低，考核方法简单。大多数的结论是主观色彩浓重的评语式的，反映工作成绩的力度比较小。以考绩为例，省人事厅考核文件规定：“绩，是指完成工作的数量、质量、效率和所产生的效益。”其中，工作的数量是可以统计的，但质量、效率和所产生的效益则缺乏可衡量、可操作的指标，因此，很难对公务员的工作成绩做出测量，得出有效的、真实的结论，从而使考核在某些方面流于形式。4.1.3注重平衡，优秀等次轮流做庄现象比较严重⑴制定方案时，在优秀名额分配上照顾面上的分布省人事厅公务员考核，2003年执行的是“海选”政策，由机关所有公务员在全厅范围内进行推荐，人事出汇总后由厅党组根据推荐情况，按照一定比例确定优秀等次人员。最后的考核结果是：优秀等次人员几乎全部是处级以下非领导人员，处级领导干部反映强烈。根据处级领导干部的建议和意见，2004年考核分正处级领导干部、副处级领导干部和处以下非领导人员三个层次，每个层次确定一定的比例优秀等次人员。出现的结果是：综合部门的处长、副处长和推荐的处以下非领导人员几乎全部被评为优秀等次，而业务处室要么只有一人被评为优秀等次，要么全军覆没。2005年考核又进行了改动，分三个等次确定优秀等次人员，同时在酝酿候选人时确定，每一单位不能同时有两人以上被评为优秀等次。结果又出现了一种现象：优秀等次人选全部来自省人事厅机关，省编办全军覆没。2006年考核进一步进行了细分，先分为厅机关和编办机关两块，在每一块内按照正处级领导、副处级领导和处以下非领导人员三个层次确定优秀等次人员。注重点面平衡，而不是以公务员的实际表现进行衡量，严重打击了公务员的工作积极性。⑵实施过程中，搞世间平衡有些单位在实践中不言而喻地实行这种平衡。即第1年被评为优秀的，第2年通常不再评为优秀；如果第2年继续被评为优秀，则第3年即使表现不好也会被评为优秀，第4年一般不再评为优秀[25]。XX省人事厅的大部分单位都出现过搞世间平衡的现象。4.1.4中庸问题突出，出现称职等次大平台对评选“基本称职”、“不称职”避而不谈，除受到处分或已造成严重不良影响的确定为不称职外，对工作表现差的往往碍于情面，迁就照顾，能不评为不称职的就不评。而且在以定性考核为基础的前提下，称职、基本称职、不称职之间，在许多人身上并没有明显的区别。于是，称职等次的大平台出现了。据统计，安徽省1994-2006年，开展公务员考核13年间，共有2102188名公务员参加了考核，其中，优秀259390人次，不称职2940人次，1900多名公务员因考核不称职受到处理，因考核不称职受到处理的公务员仅仅占参加考核人数的千分之一点一，因考核不称职而辞退、降职和降低工资的公务员则更少（省人事厅统计数据）。1994年以来，省人事厅1266人次参加考核，只有2人被评为基本称职或不称职。但实际工作中，单位负责人会经常抱怨手下的有些人员不胜任岗位，甚至不适合当公务员，而在年度考核时出于方方面面的原因，怕得罪人，不愿意评出不称职人员。4.1.5考核结果反馈不足考核结果反馈体现互动性，主管领导与被考核者之间有一个交流的反馈的过程，如果忽视这一环节，被考核者不仅没有申辩说明的机会，而且也无法了解到自己的优势和不足之处以及今后努力的方向，从而使考核失去了改善被考核者绩效和加强组织与被考核者关系的重要意义。结果反馈有两种形式：一是结果认可。即将考核结果以书面的形式反馈给被考核者，经其认可后签名确认。二是面谈。即主管领导与被考核者通过谈话指出被考核者的优势和不足，在征求被考核者意见的基础上提出其下一年度需要努力的方向。省人事厅考核结果仅以文件的形式反馈给被考核者，缺乏被考核者的签字认可，更没有面谈的环节。4.2原因分析4.2.1考核文化层面⑴受传统政治文化环境影响，考核中人情味浓重“在每一个活动着的政治体系里，都存在着一种有秩序的主观性的政治领域，它使政体有了内容，机构有了规矩，个人行为有了社会联系。”政治文化对于推行现代绩效管理以及进行公务员绩效考核成效是有极大的影响的。较之西方国家的法治社会、市民社会、民主理念，由于两千多年来传统的封建主义政治文化的影响，传统的专制思想、集权思想、人治思想等，以一种超常的历史惯性渗透到社会的每个角落。以至我国的政治文化环境有着明显的人治管理、人情社会、感性等特征。这给我国政府部门实行绩效管理带来了很大的阻力。在“人治”浓厚的环境下，对公务员的绩效考核的影响是很大的，人情关系、主观臆断往往取代科学、客观的考核标准而成为左右考核的主要因素。这样一来，我国的公务员绩效考核工作一直徘徊在比较低的水平，难以有所突破[26]。⑵考核观念陈旧，认知不足一是部门领导绩效观念淡薄。缺乏公共人力资源管理理念，对工作绩效、科学考核、公众评价、法治管理等现代绩效考核理念的理解还停留在传统的人事管理水平上，并没有把绩效考核作为提高公务员素质，加强公务员管理的有效手段。二是主管领导本位主义严重。当前，省人事厅考核主要是在机关内部进行运作，缺乏服务对象和社会群众的参与。主管领导出于维护本单位的荣誉或照顾部下的情绪和利益，有时置考核的公正、客观立场于不顾，放弃考核标准，使考核失之偏颇或流于形式。三是公务员思想上不重视。认为考核只是每年年底填写考核登记表，做个人年度工作总结，只要评个“称职”就万事大吉，不影响考核的奖励。因此，在进行个人总结时，有些公务员并没有认真回顾一年来所做的工作、取得的成效，反思自身存在的不足和今后努力的方向。更有甚者，笔者在考核具体操作中发现，个别公务员的年度总结只有四句话，四十四个字。⑶政府组织及公务员本身的特性，决定了公务员绩效考核的负责性政府组织的目标有其自身的特殊性，除了经济目标外，还有社会、文化、政治等多重目标。这些目标不像企业目标那样全部可以量化，而且实现这些目标对某些人来说是积极的，而对另一些人来说则是消极的；或者实现目标已被一部分人认可，而其他的人并没有认可，这就决定了政府组织的绩效多样化和复杂化[27]。公务员作为政府组织的工作人员，就是要执行政府决策，实现政府目标，政府绩效的复杂性决定了公务员绩效的复杂性。公务员不仅要重视经济绩效、而且要重视社会绩效、文化绩效、政治绩效等，这就导致了公务员绩效考核标准制定的困难化，增加了绩效定量分析的难度。4.2.2制度层面⑴考核结果不与干部提拔使用挂钩通过考核发现德才兼备、实绩突出、群众公认的公务员，及时培养使用，是公务员考核的初衷之一。根据省人事厅2003年全省公务员年度考核调查结果显示，66%的公务员最看重的是职业发展机会，希望年度考核结果与职务升降挂钩[28]。但是，省人事厅机关选拔领导干部全部通过竞争上岗的方式进行。关于竞争上岗和年度考核的关系，2003年中央颁布的《党政机关竞争上岗工作暂行规定》仅在第二十条指出：确定考察对象时，可适当考虑竞争者的资历、学历(学位)及近年来年度考核情况等因素。实务操作中，在确定考察对象时，在注重竞争成绩的基础上，一般都适当考虑了资历和学历学位，但很少考虑竞争者的年度考核情况。⑵对优秀与称职公务员的奖励没有拉开距离伦敦南岸大学教授艾立克斯教授指出，考核奖励金额只有达到个人工资的5%以上，才能引起人们足够的重视[29]。省人事厅考核优秀等次人员的奖金只比称职人员高100元。《公务员考核规定（试行）》出台前，考核政策规定：连续三年考核优秀人员提前晋升一个工资级别。实际情况是，连续三年考核优秀人员很少，绝大部分都是考核称职。据统计，1994年以来，省人事厅连续三年考核优秀人员不超过9人，这一政策很难起到良好的激励作用。⑶对不称职公务员的处理在某种意义上讲，甚至重于受行政处分的人员根据规定：年度考核被确定为不称职的，要降低一个职务层次使用，工资也要随之减少。若“连续两年年度考核被确定为不称职等次的，予以辞退。”但对那些因严重违反公务员纪律而记过、记大过、降级、撤职处分的人员，只是不定等次（除非其既受行政处分又受党纪处分），在解除处分的当年及以后，其年度考核不受原处分影响。更有甚者，受到警告处分的只是不能被评为优秀等次，并不影响其工资待遇和职务晋升。这样就造成对不称职人员的处理重于受撤职以下处分人员的处理，显然有失公正。因此，现实中，主管领导出于被考核者利益的考虑，很少对被考核者给出不称职的评价。4.2.3技术层面⑴职位分析不细，考核标准模糊职位职责是进行绩效考核的基本依据,考核内容应围绕职位职责进行,不能脱离具体的职位要求来抽象地评定公务员的工作能力[30]。1994年国家实行公务员制度以后，由于职能定位、操作技术、人员素质等原因，省人事厅没有及时对具体职位进行工作分析，使得考核缺乏相应的信度和效度。1998年新一届政府上台后，转变职能、精简机构、分流人员，进行政府机构改革成为重要任务之一。2000年省政府办公厅以皖政办〔2000〕106号文件发布了省人事厅“三定”规定，省委办公厅以厅〔2000〕10号文件发布了省编办“三定”方案，明确了省人事厅和编办的职能、机构和人员编制、领导职数。根据“三定”规定（方案），省人事厅对每个内设处室的职能、编制、领导职数和人员进行了具体规定。同时，根据内设处室的职能，对具体职位也进行了工作分析，制定了职位说明书。由于当时进行职能定位、人员定岗和分流是机构改革任务的重中之重，各方面倾注了很大的精力。所以没有进行深入、细致、科学的职位分析，只是在原工作任务的基础上，按照标准格式进行了简单的定性描述，职位说明书撰写的比较粗糙，不能做到使公务员清理了解自己的职责要求和职责范围。在进行考核时，也不能从中提取合理的、可操作性的考核指标。⑵考核知识欠缺，信息来源狭窄无论是一般人力资源管理还是公务员管理都是专业性较强的管理工作，要求管理者具有相关的专业知识与专业技能，公务员考核作为公务员管理的基本和依据活动，更需要专业人士的参与。当前，省人事厅考核主体有部门领导、人事处、监察室负责人和工作人员代表组成。这保证了考核的全面性和公正性，但由于考核人员基本上没有进行过绩效考核方面的专门培训，即使是人事处的工作人员也缺乏相关的专业知识和技能，致使考核结果失真较大。另外，信息来源狭窄，也是一个考核结果信度不高的一个重要原因。省人事厅实行的是领导对下属考核。考核的本来目标是尽可能对公务员能力、业绩做出真实评价，由于主管领导与被考核者的接触程度不同，仅凭其所观察和感觉到的现象进行评价，考核结果往往不是真实情况的反映。⑶考核手段落后，群众参与程度不高当前，很多其他省、市和单位都广泛采用计算机网络技术，运用专业考核软件进行工作人员年度考核。如大连市人事局积极开发、运用《大连市公务员绩效考核软件系统》（），所有的工作流程全部在网上进行，提高了考核的独立性，扩大了群众参与度，节省了考核时间，降低了考核成本，得出的考核结果各方都比较满意。我省一些事业单位也在积极探索运用专业考核软件。如1999年，安徽医科大学在借鉴外省做法的基础上，开发了一套《工作人员年度考核软件》，使用效果较好。2000年省人事厅在转发人事部《关于进一步加强国家公务员考核工作的意见》的时候，提倡各市和各省直单位探索使用专业考核软件。经过几年的实践，据抽样调查，使用专业计算机软件开展公务员考核的市和省直单位为零。省人事厅机关也是一样，没有采用专业的考核软件进行绩效考核。传统的人事考核手段，使得服务对象和群众一般都不愿意参与某一单位组织的公务员考核。其中一个重要原因就是，传统的集中时间、集中地点座谈评价式的方法，影响了服务对象和群众评分的独立性，提高了参与的时间、精力等成本。新的考核技术难以推广运用，成为制约公务员绩效考核进一步完善的重要因素。第五章进一步完善XX省人事厅绩效考核的对策5.1革新观念，加强培训5.1.1革新观念改进当前的公务员考核，首要的是端正对公务员考核的观念认识。⑴树立绩效观念公务员考核的根据目的是检验公务员的工作能力、工作表现和工作业绩