第2讲、公共管理学的主导理论

2023/10/11公共政策与管理学院第二讲、公共管理学的主导理论西安交通大学朱正威2023/10/112023/10/11公共政策与管理学院公共管理学的主导理论►现代政府理论►公共选择理论►政府失败论►政府规制理论►新管理主义理论一、现代政府理论社会国家政府政府的基本职能社会：

社会是以共同的物质资料的生产为基础而相互联系的人类共同体，富有能动性和创造性的个人是社会的基本构成单位，而社会的基本职能则是为个人的生活、交往和生产活动提供必要的空间、自由及机会。构成社会的基本要素是自然环境、人口和文化。政府国家

经济上占统治地位的阶级为了维护和实现自己的阶级利益，按照区域划分原则而组织起来的，以暴力为后盾的政治统治和管理组织。国家是人类迄今为止创造的最重要的政治组织单位，它由政府、军队、警察、法庭、监狱等构成，是社会发展到一定阶段的产物。

政府是一个政治体系，于某个区域订立、执行法律和管理的一套机构。政府服务对象是人民，政府是由人民委任，代为管理国家的机构.政府只是行政权的代表，受立法机关订立的法律约束，且需执行司法机关的判決。由选举产生的立法机构有权解散政府."

2023/10/11公共政策与管理学院1、政府与国家

政府是国家构成要素之一，而非国家的全部；国家主权是普遍、广泛、无限制和统一而不可分的，而政府公共权力是有限的，并且通常要在权限或职能上进行具体限度和界定；

国家对于社会生活的重要性高于政府；

国家是特定社会中统治阶级与被统治阶级组成的统一体，而政府却是统治阶级进行阶级统治的组织和工具。2023/10/11公共政策与管理学院2、政府的特性

阶级性。公共性。权威性。整体组织性特定的职能规定性。2023/10/11公共政策与管理学院3、现代政府组织和运行的基本原则

人民主权原则有限政府原则责任原则法治原则2023/10/11公共政策与管理学院4、政府职能

政府职能是政府在社会中所承担的职责和功能，它反映了政府的实质和活动的内容。政府职能的本质上是将统治阶级意志具体化，代表统治阶级实行政治统治和社会管理。2023/10/11公共政策与管理学院政府的一般职能维持统治秩序和社会秩序；调整社会关系和实行社会监督；对社会经济生活进行控制或施加影响；管理公共服务事业，发展社会福利；发展与他国的政治、经济和文化关系；维护国家主权，保卫国家领土完整，防止外来威胁、干涉和侵犯。

二、公共选择理论“哈韦路假设”的破产公共选择理论实际是当代西方经济学的一个分支，同时也是现代政治学的一个重要领域。它运用现代经济学的逻辑和方法，分析现实生活中政治个体的行为特征和政治团体特别是政府的行为特点；并以人的自利作为出发点，来解释政府部门普遍存在官僚作风、政府管理出现偏差以及由政府行为导致社会资源浪费的原因。2023/10/11公共政策与管理学院公共选择理论产生的背景

公共选择理论发端于20世纪60年代，它的创始人是美国学者詹姆斯·布坎南，他1986年获诺贝尔经济学奖。瑞典皇家科学院认为，公共选择理论“弥补了传统经济理论缺乏独立的政治决策分析的缺陷，有助于解释政府预算赤字为何难以消除的原因”。2023/10/11公共政策与管理学院布坎南：“公共选择是政治上的观点，它把经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生”，“它是观察政治制度的不同方法”。因而公共选择理论又被称作“政治经济学”、“行政经济学”、“官僚经济学”。2023/10/11公共政策与管理学院公共选择理论产生的背景

二战以后凯恩斯主义成为新主流经济学的理论支柱，主张政府积极干预经济，主动采取措施刺激需求，以弥补市场缺陷。但市场并没有按照凯恩斯主义所设想的那样来运行，而是出现了始料未及的滞涨危机。说明在市场失败的背后同时可能存在政府失败，以“反对国家干预，主张放任自由”的“新自由主义”开始复兴；

2023/10/11公共政策与管理学院

公共选择理论的要义

1、公共选择理论是对政府决策过程的经济分析。（本质）2、公共选择理论的核心是对投票及其相关决策程序的研究。（核心政府决策）3、公共选择理论是研究集体决策的科学。（决策方式）两层含义：一是集体性。单个人自己的决策不在考虑范围之内，但凡是有人群的地方集体决策就不可避免，因而公共选择成为必需的；二是规则性。决策就是指定规则，在人与人之间存在偏好差异的情况下，必须决定规则以使人们的行为协调起来，因此，人们必须进行决策以选择那些能够反映和满足一般人偏好的规则。公共选择研究的集体决策范围包括国家、政府国防警察消防教育环保财产权分配等等政治问题。4、公共选择指在市场经济条件下，以个人利益最大化为内在动力，通过民主投票实现的对公共经济的合理决策。（经济分析的前提）2023/10/11公共政策与管理学院公共选择理论的方法论

公共选择理论的方法论归结为三个要素：个人主义、经济理性和交易政治。个人主义是微观经济分析的出发点，同样也被看成是集体行为的出发点。公共选择注重于分析个人行为，如投票人、政治家和官员的行为，分析个人行为如何通过政治过程而对整个经济产生影响。经济理性原则认为，人是利己主义的，追求个人利益和效益最大化，其活动受个人利益驱动与导向。公共选择理论认为人们在政治领域中也是如此，因此由个人组成的国家或政府不应被看成是以大众利益服务为目的的。交易政治认为政治在公共选择理论中被视为一个在解决利益冲突时进行交换达成协议的过程，含有交易的性质。2023/10/11公共政策与管理学院公共选择理论的基本观点

公共选择理论把政治舞台模拟成经济学意义上的交易市场，供方是政府、政治家、官僚和党派，需方是公众、选民和纳税人，他们的行为始终遵循着一个共同的效用最大化原则，即选民总是把选票投给那些最能满足自己利益的人；政治家和官僚则总是对那些能满足自己利益的议案报以青睐。——以权谋私。2023/10/11公共政策与管理学院市场决策与非市场决策的联系与区别内容媒体杠杆主体动力经济市场物物交换（商品）钞票价格（等价交换、平等自愿）个人之间可进行的简单交易（个人、厂商）个人利益最大化政治市场参与者公共承认的公共产品的成本（政策、法律制度）选票规则（不平等性和强制性服从与统治）个人或集体之间进行的复杂交易（政客、组织）2023/10/11公共政策与管理学院公共选择理论给公共管理的贡献之一公共选择学者从经济学的假设、理论和方法入手来研究政治和公共决策问题，为公共政策和政治学研究提供了一个新的视野、新的研究途径；他用方法论个人主义来取代作为传统政治学主导途径的方法论集体主义，是对公共政策研究政治学途径的有益补充或扩展。

2023/10/11公共政策与管理学院公共选择理论给公共管理的启发之二公共选择学者丰富了当代政策科学和政治学理论，如它的非市场决策理论、政府失败论、国家与政党理论、投票规则的损益分析、官僚体制与代议制民主的分析，扩展或补充了当代政策科学和政治学的理论研究。

2023/10/11公共政策与管理学院公共选择理论给公共管理的启发之三

有助于对当代西方国家公共政策过程的本质及其局限性的认识，也加深了对人类公共决策过程及其规律性的认识。

公共选择理论把分析政府行为效率及寻求促使政府最有效工作的制约体系作为最高准则。认为市场有局限性，会失败，需要政府干预，然而政府的介入只是提供把事情办得更好的可能性，并不具有必然性。选民和政治家的“经济人”特征，以及“政治市场”运行的特殊性决定了政府工作的低效和政策偏差。

2023/10/11公共政策与管理学院三、“政府失败”理论

20世纪50—60年代，凯恩斯主义减轻和延缓了危机对经济发展的巨大冲击和破坏，避免了30年代大危机的重演，使西方国家获得了长达20多年的经济高速度增长。许多国家由此以为找到了解决“市场失灵”的灵丹妙药。然而遗憾的事，60年代末，西方各国出现了前虽未有的双重“瘟疫”——经济停滞和通货膨胀。人们又开始怀疑凯恩斯主义的运用，把强化政府干预而导致的滞胀现象称为“政府失败”。2023/10/11公共政策与管理学院关于“政府失败”公共选择理论等新自由主义经济学家把“经济人”的假定引入政治市场后发现，政府和选民就是政治市场的“生产者”和“消费者”。既然公务员也是经济人，也具有任何人所具有的一切缺点，而政府是由这些普通而有缺点的人所组成，那么政府也就具有人类本性所不能克服的缺点。从这个角度看，政府本身并不比任何机构更有效、更正确。2023/10/11公共政策与管理学院政府失败的具体表现滥用权力的倾向严重的官僚主义较大的盲目性政府部门扩张的内在动机2023/10/11公共政策与管理学院公共管理学研究政府失败的视角关于政府行为的低效率

关于政府自我膨胀

关于政府寻租行为

2023/10/11公共政策与管理学院关于政府行为的低效率

第一、政府政策的低效率；第二、政府工作机构的低效率；

缺乏竞争机制；缺乏成本控制的积极性；监督信息不完备。2023/10/11公共政策与管理学院关于政府自我膨胀

第一、政府部门人员的扩张；第二、政府部门的财政增长；第三、政府作为公共物品的提供者和外部性影响的消除者角色时的扩张。2023/10/11公共政策与管理学院关于政府寻租行为

在经济学中，“租”或“经济租”的原意是指在一种生产要素的所有者获得的收入中，超出这种要素的机会成本的剩余。在社会经济处于总体均衡状态时，各种生产要素在各个产业部门中的使用和配置都达到了使其机会成本和要素收入相等。如果某个产业的要素收入高于其他产业的要素收入，在该产业中就存在着该要素的经济租。2023/10/11公共政策与管理学院公共管理理论视野中的寻租

公共选择理论认为，一切由于行政权力干预市场经济活动，造成不平等竞争环境而产生的收入都称为“租金”，而对这部分利益的寻求与窃取活动则称之为寻租行为。2023/10/11公共政策与管理学院寻租行为大致有3种形式

其一、通过游说或贿赂等手段直接获取租金；其二、通过各种手段改变政策环境来间接获取租金，如设定新的进口和生产配额等；其三、进行表面上为生产的投资活动，但真正目的不是从中获得利润，而是力争达到政府确定的一些标准，以此获得政府的某些优惠或补贴性租金。2023/10/11公共政策与管理学院寻租行为给社会带来巨大的浪费

寻租者为获取政府的特殊保护要耗费巨大的精力和财力；政府及公务人员要耗费时间精力进行反贿赂反游说；获得成功的寻租者，借助政府干预，使得相关生产者和消费者付出沉重代价。2023/10/11公共政策与管理学院政府在寻租活动中的角色寻租是寻租者从政府获得的特许，从而对某种社会经济资源具有垄断权，保证寻租者的更高经济利益，因此，政府在寻租的过程中扮演的是被动的角色。但，在长期寻租活动的影响下，政府所扮演的角色正由被动走向主动。2023/10/11公共政策与管理学院“创租”与“抽租”政治创租是指政府官员利用行政干预的办法来增加企业利润，人为地创造租，诱使企业“进贡”作为得到这些租的条件；抽租是指政府官员故意提出某项会使企业利益受损的政策作为威胁，迫使企业割让部分利益给予政府官员。创租和抽租促进了寻租活动的普遍性和经常性，也极大地降低了政府效率。2023/10/11公共政策与管理学院公共管理理论对避免政府失败提出的措施

改革宪制；建立竞争机制，约束政府税收和支出行为；建立激励机制。

2023/10/11公共政策与管理学院四、政府规制理论

现代西方规制理论是从国家干预主义理论中派生出来的。它主要研究在市场经济体制下政府或公共管理机构如何依据一定的法律、法规对市场微观经济活动进行制约、干预或管理。又被称为规制经济学。2023/10/11公共政策与管理学院规制经济学的基本观点

市场的局限性和市场失灵是政府或公共管理机构进行规制的必要条件。政府或公共管理机构针对市场失灵的现象，设计出相应的规制制度来调节市场，约束和规范经济主体的行为，以保证整个社会经济规范有序的运行。2023/10/11公共政策与管理学院规制的基本内容：1、公益事业政策中的规制，主要以处理自然垄断为目的，以维护帕累托最优；2、保护消费者权益、公开信息、保护知识产权等法律的规制，主要以处理信息不对称为目的；3、针对外部不经济性问题进行社会性规制；4、针对非价值物品进行社会性规制；5、社会福利和社会保障制度中的规制，主要是为提供公共物品；2023/10/11公共政策与管理学院规制的基本内容：6、民商法及反不正当竞争法中的规制，主要为解决不完全竞争问题；7、财税、金融政策中的规制，主要以保证分配的公正、和经济稳定增长为目的；8、产业政策和振兴科技中的规制，以处理多样化市场失灵相关问题为目的；9、保护环境、土地及自然资源、劳动保护等政策中的规制。2023/10/11公共政策与管理学院政府规制产生的原因政府规制产生的直接原因是“市场失败”。微观经济学证明，在自然垄断、外部性、信息非对称性等场合下，市场不能自行达到完全竞争状态。而且，即使市场达到完全竞争均衡，也不能保证实现人们所合意的资源帕累托最优配置，因为竞争性市场机制不能自行解决收入的公平分配、社会福利保障和医疗保险、“有害商品”等问题。2023/10/11公共政策与管理学院

政府对经济活动的规制是客观存在的，20世纪中期在发达国家形成了对自然垄断行业进行价格和准入规制为中心的庞大的政府规制体系。证券交易委员会（SE）联邦电力委员会（FPC）联邦通信委员会（FCC）联邦能源规制委员会（FERC）民用航空委员会（CAB）2023/10/11公共政策与管理学院放松规制和改革规制20世纪70年代以后，西方国家开始了放松规制和改革规制的进程。主要原因：第一、产业融合；第二、现代自然垄断行业专业化分工的要求；第三、世界经济一体化的迅猛发展。2023/10/11公共政策与管理学院放松规制的内容其一、完全撤消对被规制产业的各种价格、