涨价归公的理论阐释

涨价归公的理论阐释

长期以来，土地征用补偿一直是长期存在的问题。基于大陆土地公有制的基本制度,在城市快速扩张的过程中,为取得城市建设用地,征收农地是政府的必经之路。但随着征地需求的快速增加,地价日益飞涨,农民权利意识的觉醒,征地过程中涉及的巨额土地增值分配问题成为各方利益主体激烈冲突的根源。被征地农民在征地补偿问题上对政府和开发商的不满和激烈抗争成为阻挠征地推行的主要障碍。为此,大陆政府积极推进征地补偿制度的创新改革,各地在实践上也有各类创举。为探究更合理、更易推行的大陆征地补偿制度改革,本文从“涨价归公”的基本原理出发,借鉴台湾在获取城市建设用地时采用的市地重划和区段征收两种手段的成功经验,来指导大陆征地补偿制度改革中的补偿原则,探索和改进可行的补偿模式———留用地安置补偿。1土地利用规划管制与公共投资改良:“涨价归公”与“外部性”“涨价归公”是孙中山“平均地权”理论的核心内容。“平均地权”在于使由社会改良和工商业进步带来的土地增值归社会全民共同所有,即“涨价归公”,从而实现人民对土地收益的均享。并且,所谓“均享”乃是指“按劳所得”的“均享”,平均地权不仅要维护社会利益分配的公平,也要保护私人财产的权益。孙中山将土地价值分为“社会增值”和“个人改良价值”的观念,后继学者进一步从价值分配的角度,将土地价值分为素地价值、自然价值与个人改良价值三部分。后又将素地价值解释为现在价值,与未来价值(包含社会增值与个人改良价值)相对。归根究底,其实质均是指因社会经济发展,而非土地持有人在其土地上投资劳力或资本而产生的价值。社会增值(自然增值)的原因,可被归纳为人口增加、交通开辟、富源开发、社会繁荣或社会进步与政府建设等。其中,人口增加这项因素反映在土地使用计划管制上。而其余因素均为政府支出费用从事建设及建设后所获得的结果,可统一归纳为公共设施投资建设。此外,建设过程中还会涉及到土地平整、地籍整理、政府或公共机构提供服务管理维修之类的投入,可与前述公共设施投资建设等项目纳为一起,统称为公共投资改良。据此,土地增值的根源最终可分为三个部分:土地利用规划与管制,公共投资改良,个人投资改良。按照“涨价归公”的理念,由土地利用规划管制和公共投资改良产生的土地价值的增加便应归全民公有。“涨价归公”可以实现社会公平,使大多数人的生活得到保障和改善。同时,基于外部性理论,土地价值的“涨价归公”还可以纠正外部性,提高社会效率,实现社会利益的最大化。当一个人从事一种影响旁观者福利,而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时,就产生了外部性,如果对旁观者的影响是不利的,就称为“负外部性”,如果是有利的,就称为“正外部性”。外部性会导致市场失灵,使社会福利不能达到最大化。一般的公共投资改良(如公园、学校、文化中心、图书馆、体育馆、医院等)会对周边地区产生正的外部性,使收益区域的土地升值,但土地所有权人却并没有为此支付报酬。政府往往通过对土地所有人征税来使这种正外部性得以体现,利用税收支付公共设施与服务,从而改善地区的公共设施建设状况。土地利用规划管制是政府为了纠正土地资源利用的负外部性而采取的管制措施,为全社会的整体利益而限制了一些地区发展成为都市的权利。这种限制又产生了新的外部性。对于规划允许进行城市开发的地区,区域土地价值要远远高于受规划管制地区的区域土地价值。开发地区的居民从土地利用规划中获得了好处,但并没有支付相应的报酬,不可开发地区的居民收益由于土地利用管制而减少,但却并未获得补偿。基于此,各国采用的解决方式有规划及管制补偿、可转移的土地发展权、土地发展权优先购买、土地重划等。“涨价归公”要求将土地利用规划管制和公共投资改良产生的土地增值归为全民公有,正是纠正了公共投资改良和土地利用规划管制的外部性,从而可以使社会福利最大化,提高社会效率。2土地产权性质的转变“涨价归公”原理的实践中,台湾市地重划与区段征收是典型的成功案例。同大陆征地一样,台湾市地重划与区段征收是取得城市建设用地,进行公共设施建设、产业开发、居民住宅建设,促进城市发展的重要手段,其中都涉及到土地产权性质的转变。然而,大陆征地过程中常因补偿制度的不完善而引发一些社会问题,相比大陆征地,台湾区段征收的推行则较为顺利。实践证明,“涨价归公”的利益分配原则能很好地指导土地问题的解决,台湾的成功实践对于大陆征地补偿制度的改革建设具一定的借鉴价值。2.1重划、公共设施的土地的开发和保护台湾市地重划是指:“依照都市计划规划内容,将都市地区一定范围内之土地,全部重新规划整理,兴办各项公共设施,并于扣除法律规定之公共设施用地及应抵缴之工程费用、重划事业费用、贷款利息等所需抵费地之后,按原有土地相关位次,经交换分合为形状整齐之土地,重新分配予原土地所有权人。经重划后之各宗土地均可直接临路,且立即可供建筑使用。”由于公共投资改良,市地重划实施后的土地价值会出现大幅增值,为了防止土地所有人获得巨额的“不劳利得”,台湾省政府以土地所有权人拥有的土地总价值在重划后不减少为原则,规定由重划区的土地所有人按其土地收益比例共同承担该区公共设施用地和重划开发等费用,但全区用于共同负担和折价抵付的土地面积总和不得超过该重划区总面积的45%。区段征收则是由“政府”将一定范围内的私人土地一次全部征收,根据都市计划(即城市规划)重新规划整理后,除公共设施用地由“政府”直接使用外,其余可建筑土地,部分由原土地所有者按一定比例申请领回作为补偿或优先买回,部分由“政府”售予“国民”住宅或其他需地机关使用,其余土地则公开标售或出租。代替现金补偿返还给原土地所有者的土地成为抵价地,“台湾法律”规定以抵价地作为补偿的,其面积不得少于征收总面积的40%,且土地所有权人可自由选择现金补偿或抵价地补偿。2.2重划区土地价值的市场意义市地重划与区段征收在运行方式上虽有不同,但在基本原理上都遵循“涨价归公”,遵照“原土地所有人拥有土地总价值不减少”的原则进行土地增值的分配。对原土地所有人来说,一方面通过保有部分增值土地、获得公共服务改善和一定年期的土地税收减免等优惠,分享土地增值的利益;另一方面通过共同负担公共投资改良所需的土地和资金,为巨额的土地增值支付了报酬。对“政府”公共机构而言,市地重划与区段征收的方式可以无偿获得大量的公共设施建设用地进行城市开发和社区改善,且无需负担巨额的财政支出,成为“政府”推进当地城市建设、引进投资、发展地方经济的有力工具。台湾市地重划的经验表明,重划后地区的平均地价较重划前上涨幅度约为2~4倍,按照土地所有人可保留55%的比例计算,其土地财产的价值在重划后不仅没有减少,反而有一定幅度的增加,而“政府”通过对重划地区的整理建设,在提高地区土地价值的同时也获得了更丰厚的税收,还带来了城市美化、公共服务增加、居民生活水平提高、社区未来经济发展前景向好等诸多无形的价值,既充盈了财政,又增加了社会财富。所以,无论是重划区内的土地所有人、“政府”,还是重划区所在区域的民众,都从市地重划中获得了利益,完全符合“涨价归公”的基本要求。区段征收则是通过先征再返的方式使原土地所有权人领回部分土地,共享开发建设的成果,同样遵循“涨价归公”的原理。与市地重划不同的是,区段征收可帮助政府获得整片的大宗土地,更有利于大型设施的投资建设。且由于大部分土地由私有产权转为公有产权,对于“政府”控制土地利用方式和防止私人土地投机垄断市场来说,更为有益。其次,区段征收在补偿方式上也更为灵活,土地所有权人有权选择以抵价地或现金作为补偿,且在抵价地位置的选择上有一定的自主权利。再次,由于台湾的区段征收不受都市计划范围的限制,且大都发生在都市计划范围外或都市计划范围内的农业保护区,从而使原土地所有权人不仅能获得公共投资改良带来的土地增值,还能享受土地利用规划管制变更带来的土地增值,所以区段征收的土地所有权人的负担比市地重划土地所有权人负担较大。但是,由于开发需要,区段征收往往要求将原土地所有权人迁出原地,因而其领回的抵价地往往不是按原次位分配,从而导致区段征收的原土地所有人不能直接分享公共设施建设带来的便利;如返还地距原土地位置较远,可能还会造成新的生活不便。所以从土地产权性质转变的角度看,区段征收是一种政府对私人土地所有权的限制和有偿剥夺,因而在心理上较易引起土地所有人的不满,如若补偿不当,出现利益纠纷,则民众抗争的行为较多。这也是为何在台湾,市地重划比区段征收更受民众欢迎的原因。2.3征地补偿方式的转变从市地重划和区段征收的经验对比中可以看出,后者更接近于大陆征地模式。尽管台湾与大陆的土地基本产权制度不同,但集体土地产权转为国有土地产权所涉及的权利性质转变、土地利用方式转变、土地增值来源及分配、农民迁移安置等情形与区段征收中所涉及的情形是类似的。区段征收的补偿方式也是由原先单一的现金补偿转变为当前采用的土地与现金补偿相结合的形式。而目前大陆的多种征地补偿安置方式的创新改革中,也出现了由传统现金补偿向土地与现金补偿相结合的模式———留用地安置补偿模式,这种补偿方式上的演变与区段征收模式不谋而合。同时,也注意到市地重划在台湾比区段征收更能得到民众支持,究其原因,在于市地重划能比区段征收更好地体现“涨价归公”的精神。但市地重划将土地大部分归为私人所有且土地仍按原位次分配,这对于政府需要合并细块土地、统一规划建设大型项目来说又是一种阻力,所以不得不辅以区段征收的方式来弥补。如何结合大陆的土地制度,汲取市地重划和区段征收两种模式的优势,使得“涨价归公”,被征地农民与政府、开发商、市民一起共享土地开发和城市发展的利益,使征地过程中土地增值利益分配更加公平,是大陆征地补偿制度创新改革的重要突破点。3u3000年台湾的“上涨回家”模式对大陆土地征用补偿模式的改革非常重要3.1征地补偿的效率计算目前,大陆征地补偿已逐渐抛弃了单一的现金补偿方式,转向现金补偿与各种社会福利保障相结合的方式。但是,补偿内容绝大部分仍以现金为主,其余的方式仅占小部分,而在计算补偿总额的方式上,则主要可以归纳为四种:产值倍数法、征地统一年产值标准法、征地区片综合地价法、留用地安置补偿法。传统的产值倍数法计算的征地补偿被认为偏低,不能保障失地农民的财产权益和未来生活与工作。征地统一年产值标准和征地区片综合地价法则是在原产值倍数法的基础上,增加了被征农用地类型、质量、等级,农民对土地的投入及农产品价格因素、土地区位和供求关系、当地经济发展水平、人均耕地数量、城镇居民最低生活保障水平等多种因素来测算征地的综合补偿标准,提高了原征地补偿的水准,显得更为合理和公平。但是,新的征地标准计算方法中其实仍然包含了产值倍数法,并没有突破传统的测算方法。并且,这三种方式都采用一次性支付现金补偿的方式,不具有持续保障失地农民日后生活条件的功能。综合大陆关于征地补偿的研究来看,通过现金方式补偿给农民的数额,一般只占土地增值收益的5%到10%,有的甚至更低。这远远低于台湾市地重划或区段征收中土地所有权人获得的土地增值收益。而留用地安置补偿的方式则与台湾市地重划负担的思路接近。该方法是由市县人民政府在征用农村集体土地时,按照被征收土地的一定比例将一部分土地返还给被征地的农村集体经济组织,由集体组织自行经营管理,用于发展第二、三产业,产生长期稳定的经济收入和就业岗位,返给失地农民。但采用此方式的地区预留用地比例不尽相同,一般在5%~10%,多的能达到15%~20%,且在留用地位置的选择、分布及利用方式上各地规定不同。相对前三种方式而言,留用地安置更有利于农民直接分享土地开发后的增值利益,并能通过经营土地获得长期稳定的收益,还能提供生产和生活场所的保障,在土地增值分配的原理上也更靠近“涨价归公”的思想。3.2征地补偿思路的必然选择:市地重划大陆征地补偿模式的发展趋势体现在两个方面:一是补偿模式趋于多样化、复合化;二是总补偿额(包括各种福利保障、留用地及地上设施价值等)占被征地土地增值的比例不断增加。这说明无论是政府、开发商还是农民,都对土地的财产性质和资本性质有了更清醒的认识。对政府来说,征地出让可以获得更高的土地收入,开发商亦从土地利用中获得越来越多的收益,都对征地有更大的需求;同时,被征地农民也逐渐意识到土地价值的重要性,如果被征地农民认为其获得的补偿不足以弥补自己的损失而开发商和政府又从中获得了大量的利润,那么低额的征地补偿将无法实现,征地纠纷会越发频繁,征地的障碍越大,征地开发的成本就越高,这时增加失地农民的补偿就变得更为经济有效。可见,公平分配征地开发中的土地增值是大陆征地补偿制度发展的必然趋势,“涨价归公”也是征地补偿思路的必然选择。反观台湾的市地重划,台湾在1986年修订《平均地权条例》时将原40%的重划负担上限修改为45%的负担,经过20余年的发展,市地重划对地区土地增值的贡献益发明显,45%的市地重划负担已不足以涵盖土地持有人获得的不当得利。谢静琪通过实证研究证明,市地重划负担的平均合理比例实际高于45%。台湾现实的情形也表明,土地所有权人对市地重划的需求和偏好逐渐增加,愿意为市地重划支付更多的土地成本。而区段征收之所以采用抵价地结合现金的补偿方式,正是因为原本单一的现金补偿方式使区段征收遭到大量的民众反抗,而以抵价地代替现金补偿。由此可见,以保留或返还部分土地作为补偿的方式是台湾市地重划和区段征收得以顺利推行的一个关键因素,在这一点上,留用地安置模式极具完善和推广的价值。另外,大陆征地补偿比例和台湾市地重划负担比例的发展趋势说明,最合理的土地增值分配比例应介于二者之间,所以在留用地分派的比例和现金补偿的额度上还应有所增加。3.3补偿思路及效果目前,大陆征地补偿采用现金补偿基础上补充留用地安置的地区不在少数,上海、浙江、广东、河北、河南、安徽、陕西、山东等省市都有留用地安置补偿的实例,只是各地在操作中称呼不一,留用地的分配方式、比例位置选择、用途规划等方面随各地实地情况存在差异。在补偿思路上,虽然留用地安置的方式仍然不能保障集体土地财产权利与国有土地财产权利的平等,无法消除国家公权力对集体权利和农民私人财产权的侵犯,但至少能够一定程度上提高农民的补偿水平。且相比社保等福利保障措施,留用土地能使被征地农民更为直接地参与土地增值和城市利益的分享,并且能获得长远稳定的收益。若能遵循“涨价归公”的指导思想,重视集体土地作为农民应有的资本财产价值,提高集体土地的权利地位,再借鉴台湾市地重划和区段征收的可操作性经验,对留用地安置模式进行规范和完善,则这种补偿方式将可以作为未来征地补偿制度的主要发展方向,有助于解决目前征地过程中无法解决的诸多矛盾。3.3.1两种权属的界分大陆土地公有制的基础决定了留用地在进行权属界定时必然存在两种选择,由此而需要的操作程序也必然不同。转变为国有土地后,留用地在产权上更有保障,但土地使用期限会受到限制;保留集体土地权利虽然可避免征地程序,获得永久的土地所有权,永享土地增值的收益,但在目前集体土地产权制度和农村土地市场的背景下,集体土地权利受到很大的限制,不利于土地价值的实现。考虑到土地制度正处于深入改革阶段,集体土地产权制度也正在积极的探索和建设中,所以只要留用地利用符合土地利用和城市规划,两种权属界定均可行。但出于保障农民生活质量和水平的目的,在征收后返还留用地时,应依照土地最高使用年限免去农民的土地出让金,如此才能充分体现土地作为补偿的性质。在土地利用上,留用地应首先以保障农民住房供应为首要用途。至于剩余土地,除了土地利用规划管制的限制外,不应再对留用的使用设置更多界限,如此才能充分体现村集体和农民对土地的自主支配权利,使其能从留用地补偿中获得最大的利益。3.3.2村集体经济组的留地量的确定为集中利用和方便管理,留用地宜集中划定,留用地位置的选择可以是在被征地范围内,也可以是在同一村范围内按规划属于建设用地的区域。留用地的具体位置应征求被征地农民意见后由村集体代表与政府进行谈判。划归村集体经济组的留用地,再按照被征地农民原有的集体土地份额换算成留用地的面积大小,分配给失地农民。另外,被征地农民有权选择以留用地方式或等量现金方式取得征地补偿。3.3.3土地征收的收益涨价归“公”,并非归于国家这一象征性主体或政府这一由少数人组成的实体,而是实实在在惠及民众,尤其不能剥夺应属于失地农民的增值收益。本着地利共享的原则,被征地在进行了土地一级开发后出让所得的金额理应优先偿付用于土地平整、基础设施建设、公共服务配套设施建设等的费用,这其中包含了留用地一级开发和农民住房建设成本、一级开发商进行土地开发应得的利润和政府工作人员应得劳务报酬。盈余的土地出让金则需要进行规范管理,专款专用,用于当地公共服务设施的管理维护或支持居民社会福利建设。3.