过程论视野下政治精英作用的比较研究

过程论视野下政治精英作用的比较研究

第二次世界大战以来，现代西方政治学术界的民主研究逐渐增多，并在接下来的几年里取得了一些高潮，形成了解释和分析民主化问题的两个理论谱系：从现代理论的角度来看的“结构论”和强调政治精英的重要性的“过程论”。1在1980年代以来的民主化研究中,“过程论”在一些方面相对于“结构论”似乎具有更强的适用性和解释力。那么,这种“更强的适用性和解释力”体现在何处?政治精英在民主化进程中究竟起到了哪些作用?这些作用又是通过何种机制和途径而最终发挥效应的?通过对一些国家和地区的经验性观察,我们初步判定:政治精英在民主化进程中(主要包括民主转型和民主巩固两个阶段)的作用至关重要,甚至是不可或缺的;而且,这一作用在转型和巩固这两个阶段中既有明显的一致性,也有明显的差异性。本文就主要尝试对这方面的问题进行文献梳理,并在最后进行比较分析和简要的讨论。一、民主与政治精英的分离(一)民主转型与民主巩固:民主的性质以及争议相对于军事政变导致的政权更迭而言,民主化无疑是一个相对长期的历史过程。如果从发生学的角度讲,可以将民主化划分为自由化、威权政权解体、民主转型、民主巩固和民主深化等若干不同的阶段。但是,当前大多数民主化研究都集中于“民主转型”和“民主巩固”这两个阶段。如胡安·林茨等人就认为:“民主的转型与巩固是紧密相连的过程,无法截然分开。但是社会科学家仍然应该尽量清晰地说明某一转型是否完成、某一政治体制是否是巩固的民主制度。”2在他们看来,如果民主转型的成果沦为非民主政体,那么不仅民主的合法性会大打折扣,反民主势力也会从非民主政体复辟中获得巨大收益。所以,不仅要分析民主转型是如何发生的,同样要去分析“后威权时代民主政体得以巩固的机制”,以便实现“巩固的民主”。他们更强调对民主巩固的研究,进而从民主巩固的视角反思民主转型。有鉴于此,对政治精英在民主转型和民主巩固这两个阶段中的作用分别梳理是很有必要的,因为这一方面可以厘清政治精英在两个阶段中作用的一致性和差异性;另一方面还可能是对此前过于笼统和整体性地研究民主化进程中政治精英作用传统的一个发展和突破。关于民主转型的界定,胡安·林茨指出:“民主转型完成的标志是,只有通过选举的政治程序才能产生政府成为广泛共识,政府权力的获得则是自由和普遍选举的直接结果,并且这一政府事实上拥有制定新的政策的权力,而行政权、立法权和司法权来源于新的民主程序,不必与其他法律主体分享权力。”1普沃斯基也指出,“民主过渡的核心问题就是这种过渡是否会导致一种巩固的民主体系,在这样的政治体系内,相关的政治力量把其利益与价值托付于不确定的民主制度博弈,并服从民主过程的结果。”2由此可见,他们对民主转型涵义的界定都凸显出了“政治力量”(即政治行动者、政治精英)对民主价值、程序与制度的信仰和遵守与否会直接影响甚至决定着民主化的实现与否。一般认为,民主巩固是民主化的终点之一,通常被定义为各种民主自由的权利保障制度趋于稳定、而民主政权崩溃概率极低的状态。从经验上来说,通常是以自由且公平选举下正常的两次政权轮替作为民主巩固的标准,如亨廷顿指出:“测量这种巩固程度的一个标准是两次政权易手的检验标准。”3无疑,民主巩固是需要很多条件的,胡安·林茨等人认为巩固的民主是一种政治情境,在这种情境中,民主在行为、态度和制度这三个层面上已经成为“最佳的政体选择”。4拉里·戴蒙德则将民主游戏中的精英、组织和公众三方对民主政体合法性的信念以及建立在这种信念基础上的行为作为衡量民主巩固与否的指标。5相比较而言,亨廷顿提出了有利于民主巩固的诸多条件,如过去的民主经验、经济发展水平、国际环境和外国力量、政治转型的时机选择、民主转型的过程、民主制度的性质、新兴民主国家所面临的情境问题的数量和严重性以及政治精英和公众对这些问题和政府解决这些问题的态度和反应等等6,这种结合了历史与现实、国内和国际等多重因素的界定对我们理解民主巩固具有很大的启发性。通过以上对民主转型和民主巩固涵义的界定,可以看到:实现民主转型只是民主化进程中的一个阶段性成果,转型后的民主巩固才是更为重要和艰巨的,因为它需要更多的经济绩效、政治发展(如国家能力)、社会结构和公民文化等基础性条件来支撑民主制度的有效运行,否则,即使民主转型成功了,但却很难在之后的发展中巩固下来,甚至还会走向民主的崩溃。(二)民主发展中的政治精英在民主化进程中,原本整合和团结一致的政治精英7们由于各种原因(如对既得利益的维护还是打破)会分道扬镳,即产生了精英分裂。厘清政治精英们所属的不同阵营和派别,对于我们理解和分析民主转型及民主巩固具有关键性意义,因为没有各派别政治精英之间斗争、妥协和合作的民主化是难以想象的。一般地,“过程论”者将居于统治地位的政治精英分为保守派与改革派,而将反对派政治精英分为温和派与激进派(参见表1)。类似地,大卫·波特尔等人将民主转型中的政治精英分为强硬路线派、软性路线派、机会主义者、温和主义派和激进主义派(参见表2)。亨廷顿按照对待民主的态度将民主转型进程中所涉及的政治团体分为支持和反对两类:在支持政府的方面包括民主派、自由派、保守派;在反对派中包括温和民主派和极端激进派。9由此可见,在民主转型的进程中,政治精英一般都分裂为两大派别,他们对待民主转型和民主巩固会分别有着不同的理念、动机、目标和选择。这些精英之间的合纵连横或策略互动直接发生在政治过程中,从而决定着民主化的方式、方向和转型后民主运行的具体模式。二、政治精英在民主转型和民主巩固中的作用(一)民主转型中的精英意识关于政治精英在民主转型中的作用,我们从下列三个方面展开论述。首先,在民主转型进程中,不同阵营的政治精英通过不同的博弈模式和互动过程而发挥不同作用、导致不同政治后果。亨廷顿指出,“在民主化进程中三项最关键的互动关系是政府与反对派之间的互动,执政联盟中改革派和保守派之间的互动以及反对派阵营中的温和派和极端主义者之间的互动。”11有研究者将“第三波”民主化转型中的政治势力分为体制维持派和体制改革派、反体制稳健派和反体制激进派。它们以其不同力量对比,形成三种博弈模式:以西班牙“主动变革、安抚和磋商型”为代表的博弈;以菲律宾“政变与暴力型”为代表的博弈;以韩国“对峙与妥协型”为代表的博弈。12这种类型学的分析在这方面的研究中具有一定的代表性。普沃斯基、亨廷顿等人通过对民主转型过程中主要政治行动者的分析,提出了民主转型中政治精英博弈和策略互动的一般过程:13在转型过程中,主要政治行动者包括前威权政权内部的强硬派和改革派、反对派内部的温和派和激进派,它们之间相对的力量、地位和战略互动构成了不同的转型方式。威权政权中的改革派试图通过自由化以获得政权的合法性,但却不被强硬派所接受。在民主反对派中,温和派愿意与威权政权的精英进行谈判,但激进派却拒绝合作。这样,当强硬派与改革派结盟、温和派与激进派结盟时,就会形成两个对立的联盟,双方必然发生激烈冲突,威权政权或是保存下来,或是遭到解体。如果改革派与温和派结盟,并在斗争中占据了上风,结果就是有保证的民主。当温和派与激进派结盟,而改革派又同温和派结盟时,将出现无保证的民主。当改革派与强硬派结盟,温和派又与改革派结盟时,将出现威权政权的自由化。这些都有利于民主转型的实现。所以,注重对政治精英之间的博弈策略和互动关系的分析对民主转型得以发生就具有较强的解释力和说服力。其次,民主转型进程中政治精英的行为会对转型方式或者说模式产生不同的影响。由于坚持认为转型过程决定了转型的结果,“过程论”者重点分析了精英行为对转型方式的影响。根据表3所示矩阵图的两个坐标之间的关系,卡尔和施密特排列出了政治转型的四种理想类型:一是协定,即转型是由各派精英经过协商而达成多边协定;二是强加,即精英分子使用武力推翻掌权者而单方面有效地促成了政权转变;三是改革,来自社会的下层群众被动员起来,把政治妥协的结果强加于现政权而无需诉诸暴力;四是革命,群众发动武装起义推翻以前的统治者。在这四种类型之间存在着更多的混合类型。事实上,现实中发生的民主转型大多数是以一种模式为主同时伴随其他模式的混合形式表现出来的。除此之外,亨廷顿则从谁领导民主化的进程将转型方式划分出变革、置换、移转等方式。15夏尔根据领导权和持续性原则,提出了渐进、决裂、斗争、和解等四种民主转型路径。16郭苏建指出民主转型模式有政府主导的转型、体制外力量主导的转型、体制内外精英协定式的转型和国家外部干涉性的转型等四种。17由此可见,在民主转型进程中不同阵营的政治精英之间的不同行为对转型方式的影响是比较相似的,政治精英的战略抉择和他们之间的合纵连横决定着民主转型的具体模式,这种决定性作用是无疑的,而且对民主巩固的影响也是深远的。由上可知,政治精英在民主转型进程中的作用是至关重要的,甚至可以说,没有政治精英之间长期持续的斗争、谈判和妥协,民主转型是难以发生并最终成功的。从这个意义上讲,研究民主化进程中的政治精英的行为和作用是抓住了民主化研究中的核心问题所在。(二)有效的经济发展战略依照“过程论”的观点,政治精英对民主转型的实现具有关键性的作用和意义。那么,同民主转型相比,在民主巩固的进程中政治精英又会扮演什么角色、发挥何种作用呢?或者说政治精英在民主转型与民主巩固中的角色和作用有什么一致性和差异性呢?这是一个具有重要价值的研究课题。因为“不论民主在事实上摇摆不定,还是得以维持,都主要取决于政治领袖愿意维持民主的程度以及愿意为这一努力所付出的代价,而不是优先考虑其他目标。”18由此可见,政治精英的意愿和行动对民主巩固同样具有关键性的作用和意义。首先,政治精英推动合适的经济发展战略及该战略产生和积累起来的合法性对民主巩固具有根本性意义。“在民主政体巩固的问题中,民主合法性是一个关键的变量。民主政体能否实现巩固说到底是它能否始终拥有足够的合法性来支撑自身。”19而根据亨廷顿的说法,“根据过去的记录来判断,影响到民主的未来稳定性和扩张的两个关键性因素是经济发展和政治领导。”“经济发展使得民主成为可能;政治领导使得民主成为现实。”20“实质上,巩固是取得广泛而深刻的合法性的过程。”21由此可见,对政治精英、经济发展、合法性和民主巩固的内在关联等问题进行分析是研究民主巩固问题的核心主题。一般而言,在民主巩固的进程中,统治精英首要的目标就是保持民主体制有效运转起来而不至于向威权体制回潮。而要保障民主体制运转起来,一个极其重要的因素就是通过有效的经济发展促进民主体制和统治当局的合法性的积累。所以,同推动民主转型时打破旧制度建立新制度相比,新兴民主国家中的政治精英在民主巩固中必须高度重视新制度的实际运行绩效,这一绩效最为基础和有效的实现手段就是采取合适的经济发展战略。通过有效的经济发展切实改善人民的生活水平,满足其对公共产品的基本需求,这样政治精英在统治过程中才能不断积聚起合法性,民主体制也才能比较容易地巩固下来。否则,“政绩平平既瓦解了统治者的合法性,也瓦解了这一制度的合法性。”22当然,如果转型后国家的政治精英仅仅将经济发展作为唯一的汲取合法性资源的手段而忽视具体的法治、制度和国家能力的建设,那么其民主巩固的前景必然也是不乐观的,甚至最终会沦为“失败国家”。其次,政治精英在民主转型后的具体的制度设计和对基本制度的选择对民主巩固的前景具有深远的影响。可以看到,威权体制解体后实现了民主转型必然要求对民主有效起来的具体制度进行设计和选择。如果民主仅仅是在价值和意识层面上存在而没有可靠的制度去保障其运转,那么这种民主就不是真正的民主。“一个国家的基本问题,多数不能通过宪法的设计得到解决。如果一个国家的基础性条件非常不利,任何宪法也维持不了民主;而如果它的基础条件非常有利,那么它就有大量的宪法安排可供选择,这些选择都能够使它的基本民主制度得以维持。然而,一个国家的基础性条件如果是多重的,既有有利的一面,又有不利的一面,这时,精心构造一部宪法会大有帮助。”23对于新兴民主国家而言,政治精英在转型后究竟选择何种基本的民主制度就是一个具有普遍性的问题,“如果政治领导人,由于不同的原因,被认为是民主的缔造者,那么在最初的转型结束后,他们也会起到民主的维护者或破坏者的作用。”24在这里,政治精英究竟成为维护者还是破坏者很大程度上取决于他们对基本制度的战略选择。胡安·林茨对此问题进行了深入的研究。他指出,转型后的“议会制民主体制在历史上的更加出色的表现并不是偶然的。对议会制和总统制的仔细比较会得出结论认为:总而言之,前者较之后者更有益于稳定的民主制度。”25斯泰潘还通过检验数据的研究支持了林茨的某些观点。但是,也有许多研究者认为总统制反而有利于民主巩固,这就在后来引发了广泛的争论,如亨廷顿就认为“议会内阁制有利于民主巩固的证据依然不够充分。”26事实上,上述争论并没有唯一确切的答案,政治精英对制度的选择在民主巩固中是至关重要的,但是如果不结合具体的历史和现实的情境而套用或照搬某种民主制度,民主可能水土不服,民主巩固也就是很难以实现的。第三,民主体制外的反对派精英及其所依托的组织形态的公民社会对民主巩固具有重要的影响。在转型后居于统治地位的政治精英对民主巩固意义重大,但是我们也必须看到居于统治精英对面的反对派精英在民主巩固中的作用。事实上,新体制下的统治精英可能不善于推动经济发展、或出于自利而贪污腐败,文官精英对军队的管理(例如裁军)也常导致军事精英进行政变的危险,要达成民主巩固的目标并不容易,种种困难常导致反民主势力或部分受害者的反扑,甚至让原来的反对派精英变成新的独裁者。这些无疑都会严重削弱甚至颠覆掉统治精英进行的民主巩固的成果。同时,反对派精英可以在民主体制允许的条件下组织各种政治性的或非政治性的社会团体,这些团体是公民社会的重要组成部分。一般认为,一个充满活力而健康的公民社会既是民主转型的有利因素,也是民主巩固的积极条件。拉里·戴蒙德认为公民社会对民主巩固所发挥的积极作用通过不同方式表现出来,可以概括为十三个方面,如提供限制国家权力的基础;激励公民的政治参与;具有民主的教化教育功能;发挥了利益表达、汇聚和代表的作用;降低政治冲突的激化趋势,等等。27但是,在一些处于民主巩固进程中的国家,由反对派精英成立的许多社会组织往往处于国家的对立面,成为统治精英推动民主巩固的重要阻力和障碍。“一个过于活跃、充满冲突、不择手段地‘寻租’的市民社会可能会以各自的利益诉求淹没一个脆弱的国家。”28所以,对公民社会能促进民主转型和民主巩固的主流观点必须全面客观地去看待和分析,不能过于简单化和搞片面化的“一刀切”。三、民主巩固阶段的作用若干讨论及启示通过上述文献的梳理和评述,我们在这里可以对政治精英在民主转型和民主巩固中作用的一致性和差异性问题进行简要的讨论。这里所谓的“一致性”主要体现在两个方面:一是不论在转型还是巩固阶段,政治精英作为一种政治发展的推动力和主体性因素都是至关重要的。如奥唐奈尔等人就认为,政治转型都是专制政府内部政治精英分裂的结果,而和社会结构、经济发展、公民压力等高层政治以外的因素关系不大。29而且在民主巩固阶段,没有统治精英对公共事务的有效治理,民主体制终究难以维系下去。二是“精英驱动的转型趋向于较为平稳与和平。因此这样的转型也同样地有助于为民主的最终巩固创造机会。”领导者们“深具眼光和战略的敏锐,对于转型有着强大和正面的影响,并且成为有助于最终巩固的因素。”30这就是说,民主转型的发生可能是由多种因素驱动的,如“结构论”强调的经济社会发展因素。但在这多种因素中,政治精英由于在政治经验、民主协商谈判的技艺和对政治局势的掌控等方面具有的比较优势,更有利于民主转型在非暴力的状态下进行。正是这样的转型模式将社会各种政治力量统合在一起而非导致公开的分裂,因而对民主巩固也具有积极促进意义。同时,这里的“差异性”也体现在两个方面:一是政治精英在民主转型中可能起到关键性的作用,但是如果在转型后的巩固阶段依然过度依赖精英治理而排斥大众对公共政治生活的参与,这样就会导致在巩固阶段的民主体制建立在比较狭隘的社会基础上。要知道,民主体制的有效运转和统治当局合法性的维护都必须建立在一个广泛而稳固的大众社会基础上,否则要实现巩固是比较困难的。如果精英与大众在政治参与和社会福利等问题上产生尖锐的对立和冲突,长期持续下去还可能导致民主的崩溃。二是在民主转型之前对国家机器进行日常控制的核心群体即国家精英可以分为多种类型(如高级军官、中下级军官、文官精英和独特的苏丹式精英),不同的类型对民主转型的影响是不同的,而且这种不同类型的精英在民主巩固阶段的作用同在转型阶段往往存在较大的差异。例如,“军官集团作为一个整体,把自己视为国家机器的永恒部分,具有长久的利益和永恒的作用,可以超越当前政府的利益”31,所以他们的这一特征潜在地有利于民主转型。但是,在民主巩固阶段,军官集团如何处理好自身在民主体制下的角色是比较困难的,如果高级军官依然将自身的强制性权力继续强加给新选举产生的政府,无疑会严重阻碍民主的巩固。同样地,“从特征上看,文官领导的政体比军队或苏丹式领导人,具有更强的制度性的、象征性的吸纳能力,发起、指导以及管理民主的转型。”32在民主巩固阶段,文官精英治国依然是各国普遍采用的模式,这是他们同军事精英比较具有比较优势的必然结果。民主化的大时代需要的主要是文官精英而非军事精英,巩固民主还主要靠文官精英有效的国家治理,只有在某些关键时刻和危急时分,军事精英才可能保证民主体制渡过难关,从而起到巩固民主的作用。从上面的文献梳理和比较分析我们得出下列两方面的启示:一方面是对现实政治实践的启示。本文