基层财政财政资金的满足一个文献综述

基层财政财政资金的满足一个文献综述

基础资金是中国资金的基础。由于我国城乡经济和社会发展不均衡,目前我国基层财政十分困难,并引起了社会各界地广泛关注。我国经济和社会发展已经进入了以科学发展观为指导的新阶段,我国财政管理也必然要有新的思路和方式方法,在此背景下研究并及时解决我国基层财政困难问题,对保障我国基层经济与社会的发展,实现经济社会的和谐发展,具有特别重要的意义。一、关于事物的界定要研究我国基层财政困难问题,首先就是要从理论上弄清什么是我国的基层财政困难问题。对这一问题没有科学的界定,其余问题将无从谈起。对于我国基层财政问题的表现,我国学者已经有比较多的关注,但对什么是我国的财政困难问题,则还缺乏深入研究,为此,笔者将首先研究这一问题,即确立我国基层财政困难的理论标准。(一)关于区域财力的效用衡量我国基层财政是否困难,必须从我国财力配置效率的最大化标准角度加以考虑。经济学是研究资源配置的学科,财政学作为经济学科的一个重要分支,也必然要以财力配置得当与否作为研究的主要内容。假定我国只存在基层财政单位和上级财政单位两者,既定的财力为预算约束线,那么研究基层财政困难问题就转变为了研究在一定财力的条件下中央财政和地方财政的合理划分问题,即效用最大化问题,借用现代经济理论研究我国基层财政困难问题就具有现实可行性了。一是现代经济学认为,资金使用者获得资金将产生正效用,资金占有越多,效用越大。在财力划分上,基层财政和上级财政都希望在获得更多的财力,实现自身效用的最大化;二是由于边际效用递减规律的存在,当全部财力都集中在上级财政部门时,此时的边际效用是最小的,财力发挥的总效用因此就是最小;同样的道理,如果全部财力都集中在基层财政部门,财力配置的边际效用也是最小的,财力发挥的总效用因此也最小;三是要使既有财力发挥最大的效用,则配置在基层财政部门和上级财政部门的财力的边际效用相等。通过以上分析,可以认为,如果财力在基层财政部门和上级财政部门之间有一个合理的配置比率,那么财力的总效用也就最大化了,基层财政部门也就得到了其应该得到的财力配置,在此背景下,财政困难一般将不会出现。(二)财政困难的几个基本量化指标1.基层财政的困难基层财政是否困难,关键的指标就是其资金需要是否得到满足及多大程度得到满足。当基层财政部门的资金得到比较高程度的满足时,我们认为基层财政部门的困难问题就不够突出,反之则基层财政部门的困难就比较严重。基层财政部门的资金满足率,可以用预算支出的总规模与本级财政的收入规模之间的比例关系来确定:基层财政资金的满足率=本级财政收入/本级财政总支出(1)公式(1)说明,当上级财政单位的满足率越高,则基层财政单位的满足率就越低,基层财政就越困难,反之则基层财政就越宽裕。2.基层财政资金满足比较高的情况中存在资金满足比较低的问题根据序数效用理论,各级财政部门对财政资金的满足客观上存在不同的层次,只有在满足了相对低层次的资金需求的基础上,才能满足比较高的资金需求,基层财政部门的资金满足情况也具有不同层次的特点,当基层财政部门的资金满足层次比较低的时候,基层财政部门就处于比较困难的状态;相反,如果基层财政部门的资金满足层次比较高,则无论其如何说明其资金困难,都不能改变其财政充裕的实际。3.对于个人消费支出的数据分析当我们将基层财政部门以及其服务的人员作为一个消费主体来看待时,我们就可以引进恩格尔系数这一指标来衡量基层财政单位是否困难,笔者将这一系数称为财政恩格尔系数。当基层财政支出构成中,用于工资发放的比率在财政支出中的比重越大,则我国基层财政就越困难,因为工资的发放对象是个人,工资的用途主要是个人消费而不是投资,因此,工资支出占财政支出中的比例越高,则个人的消费支出所占的比例就越大,基层财政就越困难,目前我国部分基层财政单位只发放工资不发放福利津贴的“裸体工资”现象,就是基层财政困难的一个极端表现。笔者将此指标称为基层财政单位的财政恩格尔系数Ⅰ,此系数越接近1,则基层财政困难就越大:财政恩格尔系数Ⅰ=工资发放总额/财政总支出(2)除了财政恩格尔系数Ⅰ之外,要进一步引用恩格尔系数的分析方法研究基层财政的困难问题,则必须深入研究基层财政发放的工资中,有多大的比例是用于购买食品的,为此,我们有必要引进财政恩格尔系数Ⅱ这一概念,财政恩格尔系数Ⅱ越大,则基层财政困难就越大,财政恩格尔系数Ⅱ越小,则基层财政困难就越轻。财政恩格尔系数Ⅱ=食品开支/工资发放总额(3)除此之外,我们发现工资发放是否及时,也将直接改变财政恩格尔系数的大小。当财政能够及时发放工资,则工资部门用于购买食品的支出的比例就比较小,反映出基层财政困难就比较小,反之则基层财政困难就比较大,因此,笔者将工资及时发放指标确定为财政恩格尔系数Ⅲ,为了便于分析,我们将财政恩格尔系数Ⅲ改造为实际工作的拖欠比率:财政恩格尔系数Ⅲ=1-实际发放的工资总额/应发工资总额(4)二、基层财政的现状以上理论分析,为研究我国基层财政困难问题奠定了基础。根据以上理论并结合我国基层财政运行的实际,笔者认为,我国的基层财政困难问题非常突出。(一)我国基层财政部门的资金满足率十分低,而且具有资金满足率不断降低的趋势。根据基层财政资金的满足率=1-(上级财政收入/本级财政总支出)的规律,笔者发现,我国以中央财政为代表的上级财政资金满足程度非常高,而且其资金满足程度具有不断提高的趋势,反映出我国基层财政在财力配置中的地位不断下降、基层财政困难不断加大的现实状况:(二)我国基层财政部门的资金需求满足层次比较低并在进一步降低。根据我国中央财政富余情况推算表我们可以看出,我国财政性资金主要是配置在上级财政部门的,尤其是配置在中央和省级财政,越是到基层财政部门,资金对上级的依赖程度就越高。在资金的满足层次上,我国基层财政的满足层次特别低,主要用于工资发放层次上,且工资拖欠情况非常普遍,福利发放很少;由于建设资金难以保障,出现了“吃饭靠财政,建设靠摊派”的现象。而我国中央财政的资金满足层次就要高得多,省级财政比中央财政的资金满足层次稍低,但要大大好于基层财政部门,这也说明,我国基层财政目前是最困难的。(三)我国基层财政部门的财政恩格尔系数比较高并不断提高。目前我国基层财政部门的工资支出占财政支出中的已经比较高,反应出我国基层财政的恩格尔系数Ⅰ已经居于一个比较高的水平,总体上我国基层财政的大部分财力都是用于发放工资的,用于基本建设的比例处于比较低的水平,可以认为我国基层财政的困难问题已经非常突出。除了财政恩格尔系数Ⅰ之外,我国财政的恩格尔系数Ⅱ和恩格尔系数Ⅲ都具有比较高并有进一步提高的趋势,有学者认为,我国地方财政的资金满足程度逐级降低,省级财政可以基本保持收支平衡,尚有一定的资金向下转移支付,但乡镇一级的财政支出则不仅得不到满足,连发公务员工资这一最基本的资金满足项目都有相当比例需要举债,因此,我国基层财政的恩格尔系数Ⅱ和恩格尔系数Ⅲ都比较高。三、资金融通的问题我国基层财政困难问题,已经引起决策部门的高度重视。2004年中央财政拿出150亿元资金用于解决这一问题。笔者认为,我国基层财政部门的困难是综合原因造成的,需要采取综合措施。(一)基层财政改革的思路我国基层财政困难集中体现在财政负债方面。据调查,这一债务规模估计在3000—5000亿元左右,如果全部要由基层财政部门解决,可能需要几十乃至上百年。但如果我们把视野放得更广,由国家出面解决这一问题,难度就要小得多。我国基层财政债务实际上仅相当于4家国有银行已经处置的不良贷款的30%左右,低于我国财政今年的新增税收5000亿元的规模中央财政完全有能力处置,甚至可以在比较短的时间内使之得到化解。1.基层财政冲销压力偏大即地方汇总基层债务后,由中央财政发行国债或安排预算支出,一次活分若干年冲销。如果按基层财政负债5000亿元计算,一年全部冲销,则相当于全国财政一年的新增收入,压力偏大;如果分5年冲销,则每年新增的财政收入拿出不足20%就可以了,基本没有什么压力。目前市场资金比较充裕,如果财政收支平衡因此有困难,建议发行特别国债来弥补。2.以市场化的方式处置资产,以市场化资即把与基层财政的负债相对应的资产剥离出来,在中央和省一级成立专门的资产管理公司,通过市场化的方法处置资产,以30%的资产回收率计算,中央财政的豁免规模将由5000亿元下降都3500亿元。资产证券化(ABS)是资产处置的比较好的选择,像目前香港的领汇基金一样,我们在试点中不妨一试。(二)基层财政压力较由于我国基层财政基础薄弱、债务负担又很重,因此,基层财政目前的运行困难越来越大,集中表现在基层财政部门的资金需求满足层次比较低,并在进一步降低,而基层财政部门的财政恩格尔系数则比较高并在不断提高,很多地方甚至连工资发放都比较困难了,因此,解决基层财政困难的一个重要方面,就在于要确保我国基层财政部门的正常运行。1.保障财力难以得到保障1994年我国的分税制只是在中央和省级之间进行了财力和财权划分,但省级以下还没有进行分税,基层财政部门的财力难以得到保障。建议在完善分税制中要完善地方税制体系,根据地方承担的事权赋予地方政府对地方税收的立