第十三章 公共债务

第十三章公共债务公债概述1公债负担与效应2公债的发行与偿还3公债流通市场4第一节公债概述1、公债的性质与特点2、公债的产生与发展3、公债的分类公债的性质公债，即公共债务，是政府为解决正常财政收入的不足，或实施特定的经济调控政策，以信用形式筹集资金而形成的债务。公债包括国债和地方债。国债是由中央政府发行的，其所筹资金由中央政府支配使用并负责偿还。地方债由地方政府发行，所筹资金由地方政府支配并负责偿还。一般来说，由于中央政府在管理公共事务中承担较大的职责，因而国债规模往往大于地方公债规模，同时中央政府会以一定形式对地方债的发行和使用进行管理或指导，以规范地方政府的负债行为，保障公债规模和结构的合理性及其使用的有效性。公债收入的取得是以按期向债权人偿还本金并按预定利率计付利息为前提的，并以此吸引社会各界认购，国家通过发行公债取得的只是资金在一定时期内的使用权。有偿性公债特点人们是否认购公债、认购何种公债以及认购多少公债，一般由购买主体根据各自情况自主决定，除法律授权外，政府不能作强制性要求，否则违背货币信用关系的基本准则。自愿性国家可根据财政收支、宏观调控、经济建设等需要，决定在预算年度内是否发行公债、发行多少公债、以怎样的条件发行公债。灵活性二、公债的产生与发展

公债作为一个特定的财政范畴，其产生要比税收晚，是随着商品货币制度的形成和国家财政需要的扩大而出现的。据文献记载，最早的公债产生于奴隶社会。在公元前4世纪，古希腊和古罗马就出现了国家向商人、高利贷者和寺院举借债务的情况。到封建社会，公债有了进一步发展，各封建国家为克服因战争引起的财政支出困难，不得不举借公债以弥补国用之不足。但限于当时的经济落后状况，社会闲散资金极其有限，公债制度发展缓慢。具有现代意义的公债制度是在封建社会末期随着资本主义生产关系的产生、发展而出现的。（一）公债产生的条件二、公债的产生与发展

公债的产生需要特定的环境和条件：1．政府以公债形式组织财政收入，是因为以税收为主的经常性财政收入不能保障政府必要的财政支出。随着政府活动的增多，财政支出规模的扩大，仅靠税收已不能满足财政支出的需要，这时国家就不得不利用信用工具筹集资金，以弥补财政的收支缺口，这样公债就有了其必要性。2．公债能不能产生，还取决于社会的应债能力，即社会上是否具有相当的闲置资金，为公债筹资提供可能，因此，经济发展水平是公债产生的客观基础。（二）公债的发展公债的真正发展是在商品经济和信用制度高度发达的资本主义社会。其原因主要有：1．对外扩张的需要

从历史上看，公债制度在资本主义国家的形成和发展，是与保证其对外扩张的需要相联系的。马克思指出：“殖民制度以及它的海上贸易和商业战争是公共信用制度的温室。”殖民制度和海上贸易以及为促进经济发展所进行的大规模基础设施投资使得国家财政开支不断膨胀，仅靠税收难以满足财政支出的需要，因此公债的规模才不断扩大，成为政府重要和经常性的收入形式。

2．剩余产品增长、闲置资本扩大

公债的发展、公债制度的完善要求社会上有足够的剩余产品和充裕的闲置资金，这一条件只有到了市场经济较为发达的资本主义社会才得以满足。资本主义的发展积累了大量的货币资本，从而为公债的发行提供了经济基础，信用制度的发展保证了社会闲置资金能够顺利转移到政府手中，保障了公债制度的有效运转。3．实行赤字财政政策平抑经济波动的需要

20世纪30年代以后，资本主义国家普遍推行凯恩斯主义，实行赤字财政政策，通过发行公债来扩大财政支出，使潜在的货币购买力转化为现实的货币购买力，以刺激总需求，促进经济的增长。在战后发达资本主义国家的财政实践中，公债政策是财政宏观调控政策的重要组成部分，在政府的“反周期”调控中起着重要作用。

三、公债的分类

属人标准举债形式偿还期限流动性国内公债国外公债契约借款公债券短期公债中期公债长期公债可转让公债不可转让公债政府在国内发行的公债称为国内公债，政府在国外发行的公债称为国外公债。国内公债的债权人多为本国居民，包括设在本国的银行、企业、团体以及生活在本国境内的个人（生活在本国境内的本国公民和拥有外国国籍的本国居民）等。政府按照规定的程序和方式，在国内办理公债的发行和还本付息事项。国外公债的债权人多为外国政府和国际金融组织，也有一部分为外国银行、企业、组织、团体和个人。国外公债既可以经双方约定成立，也可在国际市场上直接（或委托）发行。国外公债是一国公债总额中不可或缺的一部分，但一般所占比重要低于国内公债。公民是一个法律概念，它以国籍为判断依据，某人只要拥有本国国籍，即成为本国公民；居民是一个经济概念，它以经济利益中心为判断依据，在一个国家的经济领土内具有一定经济利益中心的单位和个人就是此国居民。（一）以属人标准，可分为国内公债和国外公债契约借款是按照一定的程序和方式，借贷双方共同协商，签订借贷协议或合同而形成的债权债务关系。契约借款手续简便，筹资过程的成本费用较低，周期较短，适用于发行对象较集中、认购数额较大的国内公债，如向国内金融机构借款，以及国外公债中向国际金融组织和外国政府的借款等。公债券是一种由政府发行的表示债权债务关系内容的有价证券，如中国的国库券。公债券的优点是应用范围广、效能高，适用于认购范围较大的公债发行，如对企事业单位和居民发行的公债；其缺点是发行成本较高，需要有覆盖面较广的发行网络。(二)以举债形式为标准，可分为契约借款和公债券一般把偿还期限在一年以内的公债称为短期公债，偿还期限在一年以上十年以内的公债称为中期公债，偿还期限在十年以上的公债称为长期公债。短期公债主要用于平衡预算年度内因财政收支进度差异而出现的短期收支缺口，如在某些月份或季度预算支出大于预算收入，而另一些月份或季度则是预算收入大于预算支出，这时，发行短期公债就可以起到调节预算收支进度的季节性差异的作用。中、长期公债除了用于弥补年度财政赤字外，还可为建设周期较长的基础设施或重点投资项目筹措资金，如经济建设公债。(三)以偿还期限为标准，可分为短期公债、中期公债和长期公债发行后可在金融证券市场上买卖的公债为称为可转让公债。对公债认购者而言，这种公债在持有期间可以通过证券交易机构或银行柜台随时变现，目前各国发行的公债大多属于此类公债。在主要发达国家，可转让公债的发行量一般占全部公债发行量的70%以上。中国近年来在证券交易市场上发行的“记账式”国债即为可转让公债，而通过储蓄系统发行的“凭证式”国债在期满前持有者可在认购点贴现，属可定向转让公债。发行后不能在金融证券市场上买卖的公债称为不可转让公债。对公债认购者而言，购买这种公债后必须将其持有至公债偿付期到时才能兑现（兑付本息），如美国的“储蓄券”以及中国1981-1984年发行的国库券。由于这类公债不具有流动性，通常利率较高。

(四)以公债的流动性为标准，可分为可转让公债和不可转让公债公债还可依据其他的标准加以分类

如以公债发行价格为标准，按公债券面值定价发行的为平价公债，低于公债券面值定价发行的为折价公债，高于公债券面值定价发行的为溢价公债；以公债收入的用途为标准，用于建设项目投资的为建设公债，用于弥补公共预算赤字的为赤字公债；以公债的计量单位为标准，可分为货币公债和实物公债，其中后者是以实物为计量单位的公债；以公债的币种为标准，可分为本币公债和外币公债，其中前者是以本国货币为本位币发行的公债；后者是以外国货币为本位币发行的公债。第二节公债负担与效应

一、公债的负担二、公债的经济效应三、公债的规模与风险我国2000-2005年国内债务收入一、公债的负担从实质上看首先，认购者的负担是短期性的，从公债偿付周期看，认购者负担最终能从政府的还本付息中获得补偿其次，政府的负担是形式上的，它最终会转嫁到纳税人身上，因为政府活动主要是提供公共商品和服务，其活动本身不能带来直接收入或不能带来足够的直接收入以保障债务的清偿，从而最终要以税收收入作为偿债的基本来源。

一、公债的负担公债的负担还存在代际转移问题，即政府通过“借新债还旧债”和举借长期债务的方式把偿债时间向后推移，让下一代人来承担还债的责任。公债负担在代际间转移的合理性取决于公债资金运用项目的性质。若举债资金用于即期耗费性项目上，即意味着将后代人的税收用于当代人的公共消费，这往往是缺乏经济依据和道德基础的，当然，关系到国家安全和稳定的开支例外，如战争费用。若举债资金用于能产生长期效益的资本项目上，则公债是将项目成本在代际之间合理分摊的一种工具，它有助于将各代人的受益与其付费（税）对应起来。从代际转移看，当代人不仅给下代人留下债务，同时也留下相应的有效资产，从而这种负担转移具有一定的经济依据和道德基础。因此，根据公债负担的性质，长期公债融资适用于公共资本项目。公债的经济效应

（一）财政效应公债的财政作用主要财政是用来弥补财政支出缺口。而弥补财政收支缺口有多种方式，理论界的归纳一般有四种：一是动用财政历年结余，二是向中央银行透支，三是增加税收，四是发行公债。动用财政结余有一些限制条件，最直接的是要受到过去年份财政结余数额的限制。采用向中央银行透支有一个很大的负作用，即透支会造成财政性发行货币，这样容易导致或者加剧通货膨胀，尤其当经济呈现供给短缺、需求膨胀情况时，这种办法的危害性更大。短期内靠增税方式来增加财政收入弥补收支缺口也有一定困难，一则要通过一系列法律程序修改原有税法或建立新税种，手续较为繁琐，周期较长；二则缴税被认为是纳税人的一种负担，而购买公债对于公债承购者来说往往不被看作负担，还有可能是其财富的增加。而发行公债尤其是短期国库券，则程序简捷，能够满足急时之需，并避免消极影响。所以，各国无不把举债作为弥补年度财政收支缺口的主要手段。从形式看，公债是财政收入的手段，实际上，公债对财政支出也有不容忽视的作用。公债属于有偿性财政收入，公债到期，政府应该偿还，因此，公债的还本付息就成为政府支出的内容。

从长期看，公债融资还是筹集国家建设资金的重要方式。一般来说，公债筹资较之银行吸纳储蓄，具有信誉高、风险低、稳定性强等特点，从而它以独特方式为国家积累建设资金开辟了道路。公债筹资会引起收入再分配效应。首先，公债改变当代人之间的收入分配关系。公债不仅要还本还要付息，在币值不变的情况下，公债购买者会增加收入，多买者多受益，少买者少受益，不买者不受益。其次，公债产生代际之间的分配关系。在将公债偿还责任向下代人推移的情况下，就会产生公债究竟是给后代人造福还是加重后代人负担的问题。（二）公债的投资扩张和挤出效应公债具有筹集建设资金的功能，为政府投资支出的扩张提供支撑。实际上，公债筹资除少数情况外，一般都用于增加财政投资支出。当公债融资的政府支出形成了公共资本，且公共资本与私人资本具有互补性，能提高私人资本的边际效率和预期收益率，产生“引致效应”，为私人资本提供更多的机会并引导资金流向。通过公债筹资，使政府在资源配置上具有更强的能力，尤其对完善基础设施、调整经济结构、促进重点领域和重要产业的发展，能产生明显的效果。

公债筹资的另一方面是会产生挤出效应，即公债的发行导致民间部门可借贷资金的减少，引起资本投资的减少。其形成机制为：当政府通过举债扩大其支出规模时，导致政府在资金需求上和民间进行竞争，使部分原可支撑民间部门投资的资金发生转移，在货币供应量不变的情况下，这一方面增加了政府的货币需求，另一方面减少了民间部门的资金供应。相应还会太高市场利率水平，提高企业生产成本，降低企业的投资收益率，从而对民间部门投资产生“挤出”。公债挤出效应的大小，在不同的经济条件下存在很大差异。

首先，挤出效应的大小取决于政府举债时的市场投资意愿、投资机会、资金供求状况、利率变动趋势等因素。当市场投资需求不旺、闲置财力较大、利率趋于下滑时，政府债务融资对利率的影响较小，挤出效应也较小；相反，政府债务融资对利率的影响较大，挤出效应也较大。其次，公债的挤出效应在很大程度上受到中央银行货币政策的影响。对公债挤出效应的分析通常以货币供给量不变为前提，而现实生活中货币供给量会随中央银行货币政策的调整而发生相应变化。

三、公债的规模与风险

（一）衡量公债规模的指标公债的规模指公共债务的总水平。公债作为弥补财政赤字、促进经济增长、调控经济运行的重要手段，在社会经济生活中有着重要的作用，但公债的发行并不是一个无限的量，公债规模存在一个适度的问题。如果公债规模失控，不但难以发挥其应有的积极效应，反而会给国家财政和社会经济的正常运转带来消极影响。1.债务负担率债务负担率=当年累积未清偿公债余额/当年国内生产总值×100%该项指标表示政府债务存量规模与国民经济活动规模的关系，反映政府举债对国民经济的影响程度。债务负担率较高说明政府的借债行为对国民经济活动的影响较大，增发公债的潜力有限；而债务负担率较低，则说明社会应债能力较强，公债规模可以适当扩大2.债务依存度债务依存度=当年公债发行总额/当年财政支出总额×100%该项指标用以表示在当年政府预算中，公债收入占财政支出的比重，其中财政支出包括债务还本付息支出，它反映财政支出对公债的依赖程度。当公债发行量过大，债务依存度过高时，表明财政支出过份依靠债务收入，这必然对未来的财政平衡构成潜在威胁。

3．偿债率偿债率=当年公债还本付息额/当年财政收入总额×100%

该项指标表明预算年度的财政收入中有多大份额需用于偿付到期债务本息，反映以往年度发行的公债对当期财政形成的压力大小。

（二）公债债务风险公债债务风险是指一国公债在发行、流通、使用和偿还过程中，由于各种不确定因素的存在，不仅给政府财政活动自身而且给国民经济运行带来负面影响的可能性。它包含两个层次的问题：一是举债规模过大，导致财政收支体系和债务清偿机制紊乱，使财政陷入支付困境；二是因举债引发通货膨胀，使正常经济活动秩序遭到破坏。前者可称为公债的财政风险，后者可称为公债的货币风险。公债给财政经济活动带来负面影响的潜在风险向现实风险的转化需要一定的机制和条件：

1．公债潜在的财政风险转化为现实风险的机制。由于公债为政府的信用收入，其取得是以还本付息为前提的，因此，公债的财政风险表现为在政府举债满足当前支出需要的同时，对其未来收入和支出形成的压力。显然，这种压力的大小与举债的规模密切相关。从对未来收入形成的压力上看，在债务清偿期内，若政府税收收入增长不能高于正常财政支出的增长，势必造成债务负担的后移，甚至进一步增加公债累积额，当前举债规模越大，对未来收入增长的要求也越高。从对未来支出的压力上看，若在债务清偿期内无法对正常财政支出形成一定约束，产生适量的预算盈余，则不能化解乃至加重原有的债务负担，当前的公债依存度越高，对未来支出控制的压力也越大，甚至会对未来正常财政支出产生“排挤”，影响财政职能的实现。综合以上两种情况，若在未来财政收入和支出上不能形成有利于当前债务清偿的运行机制，势必产生所谓财政赤字→公债发行→更多的财政赤字→规模更大的公债发行这样一种循环，长此以往，因举债而使财政陷入支付危机的潜在风险就会变为现实风险。

2．公债潜在的货币风险转化为现实风险的机制。公债的货币风险表现为因政府举债导致货币超量发行和通货膨胀的可能性。一般而言，随着经济的发展和金融市场的完善，经济活动对货币的需求量会相应增加，无论启动中央银行基础货币流出闸门的杠杆是公债还是其他因素，只要其流出量是适当的，就会被正常的经济活动所吸纳和消化。只有当公债发行所引致的货币投放超过了经济生活对货币的正常需求，才会产生公债发行引起通货膨胀的现实问题。同时，政府举债是否构成对中央银行货币投放的压力，还取决于举债当期社会资金的供求状况，倘若举债时市场利率低迷，社会资金闲置严重，则政府适量发债不仅不会引起新的货币发行，反而有利于激活社会的存量资金。此外，即使由公债引致的货币发行超量，但以物价的小幅上涨换取就业率的提高，也许是值得的。实际上，公债发行是否会转化为通货膨胀，一是取决于当期的市场环境，二是取决于举债规模是否为货币政策的运用留下一定的余地。（三）公债风险的防范

1．严格控制债务规模。公债发行规模的合理限度，主要从两方面来衡量：一是政府的公债发行安排不应影响企业生产经营发展对资金的需要，不应影响居民消费水平的逐步提高，即要尽量避免公债发行对企业投资或居民消费的挤出，保障市场体系的正常运行；二是公债的发行必须考虑财政和经济的承受能力，避免损害财政收支的长期均衡，防止财政陷入债务危机。

2．合理确定公债资金用途，提高资金使用效益首先，当政府将公债收入安排在资本项目时，意味着资金由货币形态向实物形态转换，实物形态的资产在其存续期内不仅能满足社会的特定需要，而且只要其具有一定的市场价值，是能够作为相应债务的清偿保证的其次，当政府将公债收入安排在资本项目时，意味着资金由货币形态向实物形态转换，实物形态的资产在其存续期内不仅能满足社会的特定需要，而且只要其具有一定的市场价值，是能够作为相应债务的清偿保证的第三，即使项目本身不带来直接收益，但能够改善相关区域的市场条件和经营环境，促进经济以更快速度发展，增加税收来源，也有助于满足未来的财政需要（三）公债风险的防范

3．优化公债的结构（1）优化公债品种结构，根据不同的需要设计不同品种的公债与之对应，以便满足不同的资金使用要求。（2）优化公债期限结构，做到短期、中期和长期公债的合理搭配。（3）优化公债到期结构，使各年债务支出流量保持均衡。（三）公债风险的防范

4．建立政府债务预警指标体系，防范债务风险。（1）用财政赤字占GDP的比重监控赤字规模，赤字口径按当年财政收支差额加上债务利息进行计算，其上限一般为4%；（2）用政府债务负担率监控债务规模，一般以债务负担率不超出60%、最高不超出100%为宜。在接近上述预警线时，在增发公债的决策上需慎重行事（三）公债风险的防范

5．建立合理的公债本息偿付机制公债利息支出应纳入政府一般预算，而对本金的偿还，在债务规模较大时，可建立偿债基金制度，每年按照一定的比例从预算收入或发债收入中提取偿债基金，这一方面使债务清偿具有一定的资金保证，另一方面可平衡不同年度的偿债压力，避免在偿债高峰期对当期预算造成过大的挤压。（三）公债风险的防范第三节公债的发行与偿还一、公债的发行二、公债的结构与利率三、公债的偿还一、公债的发行公债的发行是指公债的售出或被个人和企业认购的过程，它是公债运行的起点和基础环节。公债发行方式是指政府以何种方法将公债售出，不同的公债发行方式有不同的特点和操作要求，并影响公债的发行范围、发行周期及发行成本。

(一)行政分配方式行政分配方式是凭借政府的行政管理权，将公债发行任务分配到各地区、部门、单位甚至个人，承受主体必须按政府要求完成规定的认购指标。这是一种计划经济的管理方式，适用于金融市场不完善或人们对公债认知较少的时期，其特点是具有一定的强制性，公债利率可定得较低，发行指标也较易完成，但违背了公债的自愿性和交易性原则。

(二)直接出售方式这是由财政部门直接与公债认购者举行一对一谈判出售公债的方式。这种方式适用于公债的机构投资者，如金融保险机构、投资基金组织等，而个人投资者不能以这种方式认购公债。直接出售方式的特点是公债发行条件可通过谈判确定，发行周期较短，有利于充分吸收集中性的社会闲置财力。但其适用范围有限，主要用于一些定向发行的公债。

(三)委托出售方式这是由财政部门委托金融机构、邮政储蓄机构、证券交易所等向社会发行公债的方式，目的是利用这些组织从事金融证券服务的网络优势，便于公债的推销及个人、单位对公债的购买。受托发行组织可从公债发行收入中按标准提取一定的手续费或提成，以弥补其发行费用并取得收益。这种发行方式的特点是覆盖面广，发行条件和发行时间灵活，有利于吸引分散的社会资金，但发行成本较高，周期较长。储蓄债券和在证券市场上发行的公债可采用此种方式发行。

(四)承购包销方式承购包销是指由政府与公债承销人（一般为金融机构或大的财团）或承销团签订公债承购包销合同，将公债统一售出，再由承销者自行发售的方式。承销者在签订承购合同买入公债后，对公债的发行事务拥有较大的自主权，若承销者在既定时期内不能将所承购的公债全部售出，其余额将成为承销人对政府的债权。这种发行方式的特点是政府能及时获得公债资金，并利用承销人较为接近市场的优势，分散公债发行风险。

(五)公募招标方式这是政府在金融市场上通过公开招标发行公债的方式。其基本作法是在财政部或中央银行的主持下，由认购者对预定发行的公债利率或价格进行投标，投标后主持者对投标情况按报价高低进行排列，利率由低到高，票面价格由高到低，按顺序选定认购者，直到达到所需发行的数额为止。这种发行方式的主要特点是公债发行条件通过投标决定，发行效率较高，发行价格与市场价格基本一致。在采用这种发行方式时，通常要附加某些条件，其中主要是规定最低标价（出售价格）或最高标价（公债利率），低于最低标价或高于最高标价的投标，发行机构不予接受。

公债发行方式的选择，应根据所发行公债的种类、数量、发行对象及公债发行时的社会经济环境等因素，以合理动员社会财力、及时取得公债资金、降低公债成本为目标加以确定。实际上，不同的公债发行方式可以在同一时期内同时使用，如对定向发行的公债采用直接出售方式，对面向个人投资者的公债采用委托出售方式，对最终承受对象不确定的公债采用承购包销或公募招标方式，等等。二、公债的结构与利率（一）公债的结构公债的结构是指一个国家公共债务中各种性质债务的互相搭配以及各类债务收入来源的有机组合。公债的结构可以从不同的角度加以分析。从公债发行的角度看，合理设计公债的期限和品种结构是十分重要的。

1．期限结构公债的期限结构是指一定时期所发行公债中偿还期限不同的公债品种的搭配。公债期限结构的设计首先要满足政府对公债资金使用的需要，其次，要与社会资金分布状况和人们对公债的投资需要相适应。第三，对可转让公债而言，在其发行后，会成为金融市场的交易对象，并且是中央银行实施货币政策的载体之一，若公债的期限结构单一，既不利于金融市场的活跃，也难以满足中央银行以买卖公债方式调节社会资金流量的需要，因此，公债期限结构的合理化，是繁荣金融市场和开拓货币政策传递渠道的重要一环。2．品种结构公债的品种结构指政府一定时期所发行的各种公债品种的组成与搭配。按照公债的不同分类方法，公债品种形式繁多，主要包括凭证式公债、无记名式公债、记账式公债等。公债品种结构与公债期限结构有一定的联系，从一定层面上看，期限结构可以为品种结构的一个方面，但品种结构内容更为丰富，涉及特点各异的公债种类。品种结构的合理化，主要是根据不同时期公债发行需要、社会闲置资金的构成、人们的投资偏好及金融市场的运行状况，设计不同品种的公债，以利于顺利发行公债、分散公债风险和活跃金融市场。

公债利率是指公债利息与本金的比率。对发行者来说，公债利率的高低影响其未来利息支付水平。对于投资者来说，年利率就是他们的年度收益率。利率愈高，发行成本愈高，认购收益越大；反之亦然。（二）公债的利率公债的计息方式分为单利计息和复利计息两种。

单利指公债到期还本时一次支付所有应付的利息，利息按本金计算，到期前应付的利息不加入本金计算。这种计息方式简单、便利。复利指公债到期还本时，将公债本金偿还前按年所生利息加入本金计算，逐期增加计息基数。显然，单利计息和复利计息对公债发行成本和投资者的收益率有不同的影响，在同等条件下，复利计息应略低于单利计息。

影响因素1．市场利率在市场经济国家里，市场利率是制约公债利率的主要因素。一定时期的市场利率水平，反映该时期的资金供求关系、物价变化状态等因素。公债利率应与市场利率保持大体相当的水平，才能使公债具有吸引力，保证公债的顺利发行

2．政府债务信誉政府是公共权力机关，拥有课税权力，公债作为一种特殊的信用形式，其偿还实际上是以税收为保障的，因此，一般来说，公债的债信要强于其他信用形式，如银行信用、商业信用等。较高的债信对投资者具有较强的吸引力，从而在其他条件相同的情况下能以较低的利率发行。

3．公债期限的长短公债期限的长短对公债投资者的机会成本及资金的流动性和安全性有重大影响，从而是决定公债利率水平的重要因素。如果公债偿还期限较长，意味着投资的机会成本较高，风险较大，因而必须将公债的利率定得高一些，才能吸引投资者；如果公债偿还期限较短，意味着投资的机会成本较低，资金的流动性强，风险小，可将公债的利率定得低一些。一般来说，政府确定公债利率要以上述因素为依据，但是，有时政府为了实现特定的经济目标，或在特定的环境中举债，会打破常规，选择较高或较低的公债利率。如在通货膨胀时期发行高利公债以抑制购买力，在战争时期发行低利或无息公债以减轻国家负担，等等。

（一）公债偿还的资金来源1．经常性预算收入它是用经常性预算收入（主要是税收）来清偿到期债务。通常把公债还本付息作为支出项目列入当年预算，如“债务还本”、“利息支出”。这种做法的好处是偿债资金来源较为稳定，能确保到期债务的及时清偿，但实践上往往难以操作。一方面，对到期债务的偿付可能影响正常财政支出的稳定性，尤其在偿债数额较大时，会造成对经常性支出项目的“挤出”，影响政府职能的实现；另一方面，当偿债资金需求量过大而破坏财政平衡时，将迫使政府举借新债，以弥补财政收支缺口，这时，以经常性预算收入清偿到期债务显得徒具形式。因此，这种做法除了在国家财力较充裕的时期，一般较少采用，通常只是把债务利息支出纳入经常性预算，而还本支出则另项处理。2．预算盈余它以政府以前年度滚存的预算盈余作为偿还当年到期公债的资金来源。其限制条件是显而易见的，若盈余的数额能满足当期偿债的需要，则债务清偿可顺利实现，若盈余不足以清偿当年应偿债务，或根本不存在盈余，则需另寻偿债资金来源。从实践上看，由于政府职能范围不断扩大，支出需要日益增加，出现财政盈余的年份不多，即使有盈余，其数额也难以与不断扩大的公债规模相匹配。因此，预算盈余充其量只能作为偿债资金的补充来源，而不能成为主要来源。3．举借新债举借新债指政府通过组织新的债务收入来偿还到期债务，即借新债还旧债，将债务负担向后推移。这种做法既有实践上的必然性，也有理论上的合理性。从实践上看，由于赤字的年份较多，各国的债务累积额越来越大，每年需清偿的到期债务也不断增加，这往往为正常财政收入所难以承受，从而不得不依赖举借新债来筹措偿债资金。从理论上看，持有公债可以被视为居民储蓄或企业投资的一种形式，或是居民和企业的一项特定的金融资产，就单个主体而言，该项金融资产是可以变换的，即认购、兑付或转让，而从整体上看，有存有兑，有买有卖，其总额可以不变甚至不断增加。因此，就单项公债而言，它有偿还期，而从公债总体看，只要经济规模和财政规模不断扩大，它可以不断滚积下去，成为实际上无需偿还的债务。或许正因为如此，借新债还旧债便成为各国政府偿还到期公债的基本手段。

4．偿债基金它是由政府预算设置一种专项基金，专门用以偿还到期公债。其作法是每年从财政收入中拨出一笔款项进入偿债基金，该基金由专门机构管理和运作，以备偿债之需，并且在公债未还清之前，每年的预算拨款不能减少，以期逐年减少债务，故又称为“减债基金”。设立偿债基金的好处在于为清偿债务提供一个稳定的资金来源，可以均衡各年度偿债负担，使偿债具有计划性和节奏性；其弊端是管理较为复杂，实践上往往难以保证款项的按期足额拨付和基金的专项使用，特别是在财政平衡出现较大困难时，一方面缺乏足够的拨款资金来源，另一方面会被迫挪用该项基金，从而使偿债基金形同虚设。

1．一次清偿法它是在公债到期时按公债票面额和应付利息一次全部兑清。这是一种常用的偿债方式，其优点是公债偿还管理工作较为简单、方便，缺点是造成政府偿债负担随每年到期公债数额的不同而起伏波动，在到期公债数额较大时，偿债负担较重，财政支出压力较大。中国自1985年后发行的国库券，绝大部分采用这种方式清偿本息（二）公债的偿还方式2．抽签偿还法分次抽签是根据偿还期内每次需偿付的公债比例，定期抽签，确定当次偿付的对象，直至全部应偿公债付清为止这是指在公债偿还期内分年度确定一定的偿还比例，由政府按公债券号码抽签对号确定具体的偿还对象，直至偿还期结束，全部公债皆中签偿清为止。抽签方式分为一次性抽签和分次抽签两种。一次性抽签是在第一次偿还之前，把偿还期内所有需要清偿的公债，一次抽签，同时公告，债券持有者根据中签年份，届时兑付本息。3．市场购销法这是在公债存续期内，根据政府的财政状况、公债市场行情及经济调控需要，适时从证券市场上购回公债，以在该公债到期前将债权收回的方式。市场购销法通常与预算盈余、偿债基金和中央银行公开市场操作有关。在预算有盈余时，可动用盈余在市场上购入公债，以提前清偿债务；在实行偿债基金制度时，用偿债基金买入公债，一方面是政府的一种债务清偿行为，另一方面可对政府债券价格起支持作用；中央银行的公开市场操作是调节货币流通的一种方式，买入公债意味着增加基础货币投放，刺激需求，在这种情况下，当某种公债已部分或全部为中央银行持有，到期满时，债券的偿还实际上成为财政与中央银行之间的账目处理问题了。运用市场购销法要求有健全的管理制度，对从事此项业务的人员也有较高的素质要求。4．以旧替新法这种方式是公债持有人以到期公债券替换相应数额的新发行公债，以达到兑付原有债券的目的。实际上这是延长债务清偿期的方式，这种方式通常在偿债高峰期或财政较为困难时采用，其利在于减轻偿债时对国库的压力，增加了政府清偿债务的灵活性；其弊是加大了未来的债务负担，并容易损害政府债信。

第四节公债流通市场

一、公债流通转让的意义二、公债流通的方式一、公债流通转让的意义一是提高公债信誉、促进公债发行。作为政府信用的表现形式，公债券具有风险低、收益稳定等优点，但这是以国债能够流通转让为前提的，其原因主要表现在：一方面，经济中的风险是无处不在、无时不在的，公债投资者在将资金让渡给政府之后并不能预测到未来使用资金的可能性，当投资者在偿还期内因某些特殊情况的发生急需资金而公债券却难以变现时，就会被迫低价抛售债券，从而损害政府信誉，并为公债的继续发行带来困难；另一方面，因为市场价格和利率始终处于不稳定状态，而市场预测也会随上下波动，如果公债券发行之后不能流通转让，投资者就难以根据市场行情和预期规避风险、实现利润最大化。总之，只有建立起完善的公债流通体制，才能真正体现出公债“金边债券”的优势。二是促进债券发行方式的市场化。通过发展公债的流通市场，可以培育出众多的机构投资者，从而为债券发行方式的市场化奠定基础。一方面，机构投资者在开展公债交易业务的过程中不断发展壮大，雄厚的资金和规范化的管理使之能够承担起公债发行中介机构——承销商或投标人的角色。另一方面，在参与公债交易的过程中，为了对未来行情走势作出较为科学的判断，机构投资者也逐渐形成敏锐的市场嗅觉，使之在债券发行时的竞价或信息反馈能够基本反映市场状况，从而为公募招标和承购包销等债券发行方式的真正市场化创造了条件。三是有利于健全和完善证券市场。作为市场形态的高级表现形式，证券市场的成熟与否直接决定了一国市场经济的发展程度。一个健全完善的证券市场应当包括债券、股票