农村环境保护法制建设

农村环境保护法制建设引言改革开放以来，山东省的经济建设和社会进展取得庞大成就，山东省农村经济几年来也取得历史性的进步，支持了全省的经济和社会进展。与此同时，近年来山东省各地区各部门坚持环境爱护差不多国策，不断加大农村环境爱护立法建设，取得了积极的成效。然而，山东省农村环境爱护立法工作的基础仍旧十分薄弱。这严峻阻碍了山东省经济和社会的可连续进展。造成该问题的一个重要缘故是目前我国农村环境爱护立法建设中存在诸多不足，因此应该有针对性的从完善立法体系、健全法律责任、加强农民环境权益保证等方面加以完善。1山东省农村环境爱护立法概况山东，古为齐鲁之地，位于中国东部沿海、黄河下游、京杭大运河的中北段。省内地大物博、资源丰富、物种齐全，具有重要的资源优势和地域特色。山东是全国粮食作物和经济作物重点产区，素有“粮棉油之库，水果水产之乡”之称。山东省拥有得天独厚的海洋资源条件，要紧经济鱼类有40多种，年产量居全国首位。刘佳.基于可连续进展的山东半岛都市群旅行环境承载力研究[D].山东青岛:中国海洋大学，2007:630此外，矿产资源、能源资源以及旅行资源也十分丰富。山东省是农业大省刘佳.基于可连续进展的山东半岛都市群旅行环境承载力研究[D].山东青岛:中国海洋大学，2007:6301．1山东省农村环境爱护现状1．1．1海洋生态环境爱护积极进行海洋是山东经济进展的特色与优势。20世纪90年代以来，山东省沿海地区积极实施“海上山东”建设战略，向海洋进军，掀起了开发海洋资源的高潮。海洋经济进展迅速，成为山东省强有力的经济支柱。然而，海洋在为山东省经济进展提供强大物质基础和进展空间的同时，也面临超量污染的庞大压力。这不仅会对山东省海洋经济的进展带来威逼也使山东省宽敞渔民的生存空间受到威逼。为此，山东省紧扣本省实际，以《中华人民共和国海洋环境爱护法》为指导，围绕山东省海洋环境爱护工作中存在的突出矛盾，从最亟需解决的问题入手，制定了《山东省海洋环境爱护条例》。《条例》的颁布实施关于深入贯彻落实科学进展观，爱护和改善海洋环境，推进生态省建设，促进人与海洋的和谐进展，爱护好、实现好宽敞渔民群众的长远利益、整体利益和全然利益，建设“大而强、富而美”的新山东具有十分重要的意义。同时，山东省委省政府还制定了《山东省海洋经济“十一五”进展规划》，规划区域范畴包括沿海陆域及邻近海域，涉及沿海7个地级市和37个县（市、区）。1．1．2生态文明村和环境优美乡镇建设稳步推进创建生态村和环境优美乡镇是山东省全面贯彻落实《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》和国务院《关于落实科学进展观加强环境爱护决定》的重要举措。也是全省建设社会主义新农村弘扬生态文明的一项重要内容。从2002年开始，依照国家环保总局《关于深入开展创建全国环境优美乡镇活动的通知》和山东省环保局《关于开展创建省级环境优美乡镇活动的通知》的指示，创建生态文明村和环境优美乡镇的活动在山东省全面展开，各市县认真落实国家环保总局和省环保局有关文件精神和要求，把环境优美乡镇和文明生态村创建活动作为贯彻落实中央十六届五中全会精神和农村小康环保行动打算的有效载体，大力促进小城镇环境建设，改善生态环境，努力提升农村生态文明，环境优美乡镇和生态文明村创建工作取得了时期性成果。目前，山东省有国家级环境优美乡镇7个、省级环境优美乡镇36个，今年申报了166个国家和省级环境优美乡镇。其中，威海市已建成省级以上环境优美镇49个、文明生态村368个，分别占全市镇、村总数的98%和18%，环境优美镇的比例全省最高。赵建波赵建波.山东省威海市农业生态系统健康评判[D].山东济南:山东农业大学，2005:10111．2山东省农村环境爱护立法取得的成绩近年来，随着全省经济、社会快速、健康的进展，作为农村环境爱护工作重要组成部分的农村环境立法建设，取得了突破性进展，使农村各项环境爱护工作走上法制化轨道，对防治农村环境污染和生态破坏，促进农村社会经济的可连续进展起到积极作用。1．2．1积极完善农村环境爱护立法体系几年来，山东省依照国家相关立法精神的指导，与时俱进、开拓创新，结合地点实际，细化国家法律、法规，在涉及农村环境爱护方面的立法步伐明显加快。1989年之前，山东省只有一部环境地点性法规，即《山东省征收排污费实施方法》。至目前，由环保局起草、调研并经省人大通过的环境爱护地点性法规共9件，政府规章3件。济南、青岛、淄博3个有地点立法权的市共完成环境爱护地点性法规7件，政府规章18件，在农村环境爱护工作中发挥了先导和基础作用。如山东省人大常委会颁布的《山东省环境爱护条例》、《山东省海洋环境爱护条例》、《山东省农业环境爱护条例》、《种畜禽治理条例》等。这些法律法规明确了各相关部门在农村环境爱护工作中的职责，规范了各项农村环境爱护工作的实施、强化了政府对农村环境爱护的治理措施，使农村环境爱护真正做到了有法可依。农村环境爱护立法的不断完善对山东省逐步将农村环境爱护纳入法制化进程，建设社会主义新农村具有重要的意义。1．2．2规范农村环境爱护行政执法行为通过立法来规范执法主体和执法行为，完善执法程序、制度，落实执法责任制，整体规范农村环境行政执法行为，坚持文明执法。自2000年12月山东省先后印发了《山东省环境爱护行政执法规范化建设实施方案》和《山东省环境爱护行政执法规范化建设考核验收标准》，为使各级环保部门规范化建设有章可循，在集中全省环保执法人员聪慧的基础上，统一制定了33种环境爱护行政处罚和行政复议文书，环境爱护行政处罚、行政复议等11个程序，建立了环境爱护行政执法责任制、过错责任追究制等5项制度，为县(市、区)环保局行政执法规范化建设提供了范本。到目前为止，全省已有12个市88个县（市、区）环保局通过了省环保局和省政府立法办联合组织的考核验收。通过规范化建设，各级环保部门的执法主体合法，执法行为比较规范，程序制度日益完备健全，能力建设有所加强，执法水平明显提高。1．2．3加强农村环境爱护行政执法监督目前，各级\o"环保部网站"环保部门在农村环境爱护工作中执法难是一种普遍现象。其要紧症结是对污染责任者个人行为追究不力，存在着处罚违法单位多，追究政府责任少；处罚罚款多，处理负有责任的领导干部少；地点爱护主义严峻等现象，使执法成效受到一定的阻碍。因此，《山东省环境爱护条例》中关于排污收费和行政处罚方面的“下级不收上级收”“下级不罚上级罚”的规定有利于克服地点爱护对农村环境执法的阻碍；此外，《山东省环境污染行政责任追究方法》提出的对干预农村环境行政执法的地点政府领导、不作为或者乱作为的环保部门负责人、违法排污的企业负责人追究行政责任的规定，使对因失职导致辖区环境受到污染的各级领导干部行政责任的追究有了明确的依据，对有效查处环境污染违法行为，防止环境污染，改善生态环境具有重要意义。这些规章制度的出台，将为推动全省的农村环境爱护工作向深层次、高水平进展发挥庞大作用。2山东省农村环境爱护立法存在的问题及其成因2．1山东省农村环境爱护立法存在的要紧问题尽管山东省在农村环境爱护立法建设方面取得了一定的成绩，但与“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求相比，仍有许多的差距。2．1．1农村环保立法滞后，法律体系不健全改革开放以来相伴着山东省经济的飞速进展，山东省在环境爱护方面差不多初步形成了以山东省环境爱护条例为核心的环境爱护法律体系。该体系的法律法规都涉及了农业环境爱护，并对农村环保事业的进展起到了一定的推动作用。但随着市场经济体制的建立，这一法律法规体系远不能适应市场经济进展的需要。第一，该体系建立在社会主义市场经济体制尚不完善的基础之上，在这种背景下制定的所有法律，都必定会打上打算经济的烙印。那么，在发生了庞大社会变迁的今天，这些法律明显差不多不能适应社会主义新农村建设的新要求，不能满足农村经济社会进展中环境爱护建设的新需要。孙佑海.运用环境法治推动农村环境爱护[J].环境爱护，2008，15:其次，此法律体系不健全。山东省还没有针对山东省专门的地理位置和农村自身的环境特点，出台一部关于农村环境爱护的综合性法规。而作为山东省综合性环境爱护法的《山东省环境爱护条例》对农业环境虽有涉及，但专门简单，而且未能将农业环境与农业自然资源的爱护和谐起来。另外，在一些重要环境领域还存在立法空白，如农村专业养殖污染、孙佑海.运用环境法治推动农村环境爱护[J].环境爱护，2008，15:2．1．2农村环境爱护治理体制不完善，监督力度不足目前，由于山东省环保法律体系还不十分完善，致使山东省至今还未形成一个统一而完善的环境治理体制。《山东省环境爱护条例》第七条规定:县以上环境爱护行政主管部门对本行政区域的环境爱护工作实施统一监督治理。有关部门依照有关法律、法规，在同级环境爱护行政主管部门的统一监督下，对环境污染防治和资源爱护实施监督治理。据此山东省实行的是统管与分管相结合的多部门、分层次的执法体制，即环境爱护行政主管部门对环境实施统一监督治理，相关部门实施专项监督治理。云素枝.当前基层环境执法存在的问题及解决方法[J].内蒙古环境爱护，2004(04):57如此就形成了执法主体势力割据的局面，致使权责不明，权力过于分散，从而使一些县、镇级环境爱护专门机构变成了本地区行政机关的附属机构。为了一味提高本地区的经济效益而忽视了环境效益与社会效益，甚至一些县、镇领导认为只要经济上去了，自然一切就都会搞好的，而对环保法置之不理，造成了地点爱护主义极为严峻。另外，各环保部门之间为了部门利益而互相扯皮，关键时刻相互推诿责任，形成了一种恶劣的部门爱护主义，最终造成执法纷乱，法律法规失去法律效力，致使环保工作无从说起。朱俊丽云素枝.当前基层环境执法存在的问题及解决方法[J].内蒙古环境爱护，2004(04):57朱俊丽.我国农村环保法制建设存在的问题和完善农村环保法制建设的设想[J.科技信息，2008(03):202.1.3农民环境权益无法保证由于农村经济基础薄弱，加之农村文化教育落后，农民文化素养普遍偏低，农民们不知法、不明白法、不学法、不用法。法盲人数远远超过文盲人数。这些直截了当导致农民的环境法律知识匮乏、法律意识淡薄。贫困的农民在环境问题发生时往往无法有效地爱护自己的利益，因而在发生环境纠纷后一方面不明白通过如何样的渠道来爱护自己的权益，另一方面即使在诉讼中也往往因为举证能力不足、负担不起诉讼费用造成自己应得环境权益的丧失。关于农民在环境权益救济方面的弱势地位，山东省现行环境立法几乎处于失语状态。据悉，目前许多农村地区村民自身的抗争已成为解决环境纠纷的要紧途径。2．2山东省农村环境爱护立法要紧问题的成因2．2．1农村环境爱护立法建设重视不够在我国农民处于环境弱势群体地位，而环境爱护工作重都市轻农村，重工业轻农业，农民环境权益不受重视。所谓“环境弱势群体是相关于经济、文化、政治弱势群体而言的，是指在自然资源利用、环境权益与生态利益分配与享有等方面处于不利地位的群体。”黄锡生，关慧.试论对环境弱势群体的生态补偿一从环境法视角关注农民权益[J].环境与可连续进展，2006(02):107在我国，由于长期存在的分割城乡的户籍制度以及重工抑农的“剪刀差”经济进展战略，城乡二元社会结构表现仍专门突出，导致农民的权益专门大程度上被制度性消解，农民作为一个群体与其他群体相比，专门多法定权益缺失或得不到有效的保证。由于在经济、政治、法律、文化、社会生活的专门多方面都处于不利的景况，受到过或正在受到不公平的对待，农民成为我国最为引人注目的弱势群体。ThomasT·Ankersen，SharedKnowledge，SharedJurisprudence，LearningtoSpeakEnvironmentalLawCreole，TulaneEnvironmentalLawJournal，Summer，2003，p.830在环境资源权益的分配与实现中，农民依旧没有逃脱其弱势群体的命运，他们的环境资源权益常常被忽视和侵犯。农村不仅仅是都市的政治殖民地、经济殖民地依旧都市环境的殖民地。于彦梅.关注环境资源权益的弱势群体—农民环境权爱护[A].2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集[C]在二元社会结构下，农村环境爱护长期受到忽视，环保政策、环保结构、环保人员以及环保基础设施均供给不足，这是农村环境污染失控的一个重要背景。中国的环保工作从一开始就把重点放在大都市黄锡生，关慧.试论对环境弱势群体的生态补偿一从环境法视角关注农民权益[J].环境与可连续进展，2006(02):107ThomasT·Ankersen，SharedKnowledge，SharedJurisprudence，LearningtoSpeakEnvironmentalLawCreole，TulaneEnvironmentalLawJournal，Summer，2003，p.830于彦梅.关注环境资源权益的弱势群体—农民环境权爱护[A].2004年中国法学会环境资源法学研究会年会论文集[C]叶全胜，霍尚涛，李希昆.新农村建设中农村环境污染防治机制研究[J].中国环境科学会学术年会优秀论文集(2006):19662．2．2农村环境爱护立法建设中执法组织缺位一直以来山东省环境工作的重点都在都市，农村的环境爱护工作尚在起步时期。由于农村污染治理的资金本来就匮乏，建立收费机制困难，又缺少扶持政策，导致农村污染治理基础设施建设严峻滞后和良性运营的市场机制难以建立。山东省最基层的环保部门是县一级的环保机构，县级环保部门也较少在其所管辖村镇设立派出机构，农村的环境监测和环境监督治理差不多上处于空白状态。绝大部分乡镇还没有建立专门的环境爱护机构，也没有配备专职环境爱护工作人员。乡镇绝大多数没有明确分管环境爱护的领导，少数乡镇一级设置有环保办公室、环保助理、环保员等，但他们多数是兼职，关于农村生活和农业环境涉及专门少。即使设置了环保办公室、环保员，也会因为法律法规的缺失，没有明确的职权和相应监测设备，工作人员的配备少，经费不足以支付众多的行政治理成本。因此，农村环保执法组织的缺位，不能满足山东省宽敞农村环境治理的需要，严峻阻碍了山东省农村环保工作的依法开展。2.2.3农民环境权益保证制度缺失农村和农业是连接人与自然的要紧纽带，农村地区是中华民族生存和进展的重要根基，然而，由于农村地区环境爱护和环境法制宣传教育工作薄弱，宽敞农民和农村干部的环境意识淡薄，对农村环境爱护工作的价值和重要性认识不足，环保参与和治理农村环境污染的思路也难以跟上时代的步伐。农民法律意识淡薄与政府的法制宣传教育有着直截了当关系。尽管山东省己经实施了四个五年普法打算，但总的来讲，山东省普法宣传工作收效甚微。专门是农村，政府的普法投入不足，未能依照农村的实际情形有针对性地进行普法宣传，只是简单地发放普法法律法规选编，普法流于形式，方式方法较为单一。法制宣传中较注重法律义务、法律责任的灌输，忽视人们对法律权益的认识，注重实体法，而不重视表达法律正义的程序法等等，这势必使农民对法律产生厌倦的心理，阻碍其法律意识的提高。正如博登海默所说:“法律作为一种行动指南，假如不为人知而且也无法为人所知，那么就会成为一纸空话”。王丕琢.农民法律意识的调查与摸索[D].王丕琢.农民法律意识的调查与摸索[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库，2008，(06)3国内外农村环境爱护立法先进体会在国家环境爱护法律、行政法规的指导下，山东省开展了比较深入的地点立法工作，在环境治理的一些重要领域进行了规范。然而，山东省的地点立法与世界发达国家相比，与国内先进的省份相比，与加入wTo后的新形势相比，还有专门大的差距。用全新的治理理念指导山东省的地点立法工作，研究国内外农村环境爱护立法建设的先进体会，广采他山之石，结合山东省的实情加以借鉴，不断完善山东省农村环境立法，以法爱护环境，促进山东省农村环境实现良性循环，走可连续进展的道路。只有如此，才能确保我们在今后的农村环保立法建设过程中，充分吸取利用先进国家和省(区)文明的进展成就，尽量少走弯路，取得更大成效。3．1国内农村环境爱护立法先进体会—河北省河北省历史悠久、风景秀丽，位于北京、天津两市的外围，自古即是京畿要地。河北是我国重要粮棉产区。河北省与山东省有着重要的历史渊源，两省居民在生活适应、人文风韵、性格品质等诸多方面，融会了许多相似之处。近年来，河北省农村环境爱护立法建设取得了长足的进展专门是在加大海洋环境爱护力度方面。各级环保部门紧紧围绕环境爱护中心工作，逐步完善海洋资源爱护法规、规划体系，建立海洋环境监测预报制度等举措。对山东省农村海洋环境爱护立法建设的顺利进行，提供了宝贵的体会。3．1．1海洋资源爱护法规、规划体系逐步完善。河北省先后制定了《河北省海域治理条例》、《河北省昌黎黄金海岸国家级自然爱护区治理方法》，编制了《河北省近岸海域环境功能区划》、《河北省海洋功能区划》和《河北省海洋开发规划》、《河北省大比例尺海洋功能区划》，为合理、有序、有度开发利用海洋资源，依法爱护海洋环境提供了法律保证和科学依据。此外，唐山市依照省委省政府的立法指示制定了《唐山市环境爱护暂行规定》、《唐山辖区内开采油田的环境爱护治理方法》和《唐山陡河水库现用水水源爱护区污染防治条例》，加大了依法治理陆源污染和海洋环境爱护的力度。3．1．2加强海洋环境爱护，建立了海洋环境监测预报制度。为服务全省经济建设，最大限度地减少海洋灾难，河北省各级海洋治理部门加强了对近岸海域海洋环境趋势性监测，建立了海洋环境质量公报、预报制度，省市两级每年向社会公布海洋环境质量公报。唐山、秦皇岛两市从1999年开始通过地点电视台和地点报纸，每天向社会公布海洋环境预报，河北省海洋局从2003年一月份开始通过省电视台1套节目向全省公布海洋预报。省海洋局牵头建立了全省赤潮防治联席会制度和群测群防网络，还在黄骅建立了赤潮监控区，加强了对赤潮的监视、监测和灾难预报工作，对山东省防灾减灾，服务海洋经济进展发挥了重要作用。河北省政协人口资源境委员会河北省政协人口资源境委员会.关于山东省海洋环境爱护工作的视察报告[R].河北:河北省政协人口资源境委员会，2003:7153．2国外农村环境爱护立法建设先进体会—韩国中国和韩国有着深厚的历史渊源和文化渊源，长期以来，两国在环境爱护方面都各自进行了大量的努力，以求实现环境和经济的可连续和谐进展。然而，两国国情不同，经济进展环境程度不同，导致两国之间在环境立法、执法方面存在着诸多差异。韩国农村环境爱护始于20世纪60年代初并连续至今，是韩国新村运动的重要组成部分。精神启蒙是韩国新村运动的核心，也是农村环境爱护的指导思想，精神启蒙要紧是指农民教育及通过机制的建立调动农民的积极性，积极有效的保证农民的环境权益。各级政府应通过一定的资金投入及相关的政策制度去扶持环境建设，关心处于社会弱势群体的宽敞农民，加强对农民的教育和培训，激发农民参与的积极性，让农民参与农村环境爱护的全过程，使农民在农村环境爱护中处于主体地位。4完善山东省农村环境爱护立法建设之设想山东省正在经历前所未有的转型时期，社会急剧转变、经济加快转轨、结构深刻转换、利益格局剧烈调整，它在摧残许多东西的同时，也为我们的重建提供了机会和条件，这是一个既专门痛楚又充满期望的过程。近年来山东省农村生态环境恶化的趋势和频繁发生的重大恶性生态环境灾难，使我们不能不检讨在农村生态环境建设方面所作的种种努力，因为在某些方面我们的努力是失败的，某些方面的努力没有取得实效，在某些方面我们还没有去努力，如此的结局最终必将受到自然规律的惩处。恩格斯在《自然辩证法》中曾经一针见血地指出:“我们不要过分地沉醉于对自然界的战胜，因为每一次如此的战胜自然界都会给予我们报复。”因此，提升农村生态环境立法建设的能力，关于人与自然和谐相处，实现农村社会全面和谐可连续进展至关重要，赵淑琴.提升生态环境法制建设能力的摸索[J].甘肃农业，2006（8）：8这决非赵淑琴.提升生态环境法制建设能力的摸索[J].甘肃农业，2006（8）：84．1转变立法思想、完善立法体系要从全然上治理农村环境污染，必须以健全、严格的法律法规为基础。山东省现有的环境法律专门是环境污染操纵法律是在工业和都市污染的基础上建立的，着重反映都市的环境要求，专门难适应新农村建设的要求。因此，农村环境爱护立法建设需要转变观念，对现行环境立法加以重新整合，创设适应山东省新农村建设要求的调整农村生态安全及乡村企业环境治理的法律机制。同时，构建农村生态环境爱护立法体系，将相关条款进行清理、修订，修改现行《山东省环境爱护条例》，增加综合性的农业环境治理法律，以完善农村环境和资源爱护差不多法这一块，促进农村可连续进展，使之真正成为污染防治、自然爱护和自然资源爱护的综合性差不多法律。填补立法空白，如涉及土壤污染的防治、化肥农药的污染防治、禽畜的污染、振动污染、有毒化学品污染、放射性污染、光污染、乡镇企业的污染扩散及城乡污染转移等农村地区的污染防治问题，需要制定专门的法律法规予以规范。此外，海洋经济是山东省的经济命脉，实现海洋经济进展的战略目标，保证山东省海洋经济的健康进展，就必需加强海洋生态环境爱护方面的立法，健全海洋综合治理法规体系，依法管海、依法用海。这是山东省农村环境爱护立法建设的重要内容。山东省农业生态环境立法建设还要适应农业国际化、贸易自由化的要求，与国际环境立法接轨。依照可连续进展原则，结合山东省农村环保本身所具有的特点，形成一个单独针对农村的环保法律体系。使农村环保法律体系统一化有利于山东省农村环保立法建设有序地进行。4.2健全环保法律责任、依法爱护环境资源当前山东省环保方面有法不依、执法不严、违法不究的现象仍比较普遍。由于环保法规处罚力度太轻，罚款数额明显低于排污污染缺失数额，致使违法者为所欲为，无法达到促进其污染防治的作用。2006年11月2日，重庆市政府提请市二届人大常委会第二十七次会议审议的《重庆市环保条例（草案）》中规定：“造成重大，特定污染事故的将被处以20万元以上100万元以下罚款。”此条例的处罚额高，营利成本要低于犯罪成本，使得各企业不敢轻易违法，有效地预防了环境污染。因此，山东省应在环境爱护立法中加大对环境污染者的处罚力度，完善环保民事责任，更好地调查处理污染纠纷。完善环保刑事责任，增设破坏生态罪、非法污染罪等新罪名。加重刑事制裁，对污染环境破坏生态造成人员伤亡或重大经济缺失的，能够判处死刑，以震慑环境犯罪者。4．3完善法律援助制度、保证农民环境权益为全面有效地保证包括农民在内的环境弱势群体的环境权益，能够考虑在环境爱护立法中设立环境法律援助制度，将环境法律援助建设成一项差不多的环境权益保证制度。鉴于环境问题本身的技术性以及农村环境问题的复杂性，为了提高环境法律援助工作的实效，能够同时考虑在环境爱护行政主管部门、有关自然资源利用和爱护的政府部门内设立专业