基本公共服务均等化：基础、制度安排及政策选择角基于制度经济学视角

基本公共服务均等化：基础、制度安排及政策选择角基于制度经济学视角一、本文概述《基本公共服务均等化：基础、制度安排及政策选择——基于制度经济学视角》一文旨在深入探讨基本公共服务均等化的理论基础、制度安排以及政策选择。文章以制度经济学为视角，分析基本公共服务均等化的内涵、实现条件及其对社会经济发展的影响。本文首先界定了基本公共服务的概念，明确了均等化的目标和要求，然后从制度层面探讨了实现基本公共服务均等化的必要条件，最后提出了相应的政策选择和建议。文章的结构安排如下：对基本公共服务均等化的相关概念进行界定，明确其理论基础和现实意义；从制度经济学的角度，分析基本公共服务均等化的制度基础和制度安排，探讨政府、市场和社会在其中的角色和作用；再次，结合国内外实践经验，分析基本公共服务均等化的实现路径和政策选择，提出符合我国国情的政策建议；对全文进行总结，指出基本公共服务均等化的未来发展方向和需要进一步研究的问题。通过本文的研究，我们期望能够为我国基本公共服务均等化的实践提供理论支持和政策指导，推动社会公平正义和全面可持续发展。二、基本公共服务均等化的理论基础基本公共服务均等化作为一种政策理念和改革目标，其理论基础源于现代社会的公平正义原则和发展经济学的理论。从制度经济学的视角来看，基本公共服务均等化不仅体现了资源分配的效率与公平，更在于其对于社会整体福利的增进和制度的可持续发展。公平正义原则要求社会成员在享受基本公共服务方面应当具有平等的权利和机会。基本公共服务作为政府提供的基础性、普遍性的服务，其均等化意味着无论个体的社会地位、财富状况如何，都应当享有相同或相近水平的服务。这种平等权利的保障，不仅有助于缩小社会贫富差距，减少社会不公，也是维护社会稳定和和谐发展的重要基石。发展经济学理论认为，基本公共服务均等化是实现经济持续健康发展的重要保障。在经济发展过程中，基本公共服务如教育、医疗、社会保障等对于提高劳动力素质、促进技术创新、增强社会凝聚力等方面具有不可替代的作用。当基本公共服务实现均等化时，将有力推动社会整体的人力资本积累和社会进步，进而为经济发展提供持续的动力。从制度经济学的角度看，基本公共服务均等化也是推动制度创新和可持续发展的关键。制度的本质在于规范和协调社会成员之间的关系，而基本公共服务均等化则是对这种关系的一种重要调节。通过实现基本公共服务均等化，不仅可以提升社会成员对制度的信任度和满意度，还能够增强制度的适应性和生命力，为社会的长期发展奠定坚实的制度基础。基本公共服务均等化在理论层面具有深厚的根基。它不仅体现了社会的公平正义原则，也是实现经济持续健康发展和制度可持续创新的关键所在。因此，在实践中推动基本公共服务均等化，不仅具有重要的现实意义，也是一项符合社会发展规律的必然选择。三、基本公共服务均等化的现状分析当前，我国在推进基本公共服务均等化方面已经取得了一定的成果，但仍面临诸多挑战。从制度经济学的视角出发，我们可以对当前的现状进行深入分析。在基础方面，我国已经建立了覆盖全民的基本公共服务体系，包括教育、医疗、社会保障等关键领域。然而，这一体系在不同地区、城乡之间仍然存在明显的差异。一些地区由于经济发展滞后，基础设施建设不足，导致基本公共服务的质量和覆盖面相对较低。在制度安排方面，虽然我国已经出台了一系列政策，旨在促进基本公共服务均等化，但在执行过程中仍存在一定的偏差和不到位现象。这主要体现在政策执行过程中的信息不对称、利益博弈以及制度执行成本较高等方面。一些地方政府为了追求短期经济增长，往往忽视基本公共服务均等化的重要性，导致相关政策无法得到有效落实。在政策选择方面，我国在推进基本公共服务均等化过程中面临着多种政策工具的选择问题。这些政策工具包括财政转移支付、税收优惠、政府购买服务等。然而，在实际操作过程中，如何根据不同地区的实际情况选择合适的政策工具，以及如何确保政策工具的有效性和可持续性，仍然是一个亟待解决的问题。我国在推进基本公共服务均等化方面已经取得了一定的成果，但仍需要在基础、制度安排以及政策选择等方面进行进一步的改进和完善。未来，我们应继续深化对基本公共服务均等化的认识，加强政策研究和创新，以更好地满足人民群众对美好生活的向往和追求。四、基本公共服务均等化的制度安排基本公共服务均等化的实现，离不开合理的制度安排。制度安排是指为了规范人们的行为、调节社会关系、维护社会秩序而制定的一系列规则和程序。在基本公共服务均等化的背景下，制度安排尤为重要，因为它直接关系到公共资源的分配、服务的提供以及社会公平的实现。我们需要明确基本公共服务均等化的制度基础。这包括宪法和法律的规定，如公民的基本权利、政府的责任和义务等。这些基础制度为基本公共服务均等化提供了法律依据和保障。为了实现基本公共服务均等化，我们需要建立一套有效的财政制度。这包括完善中央和地方政府的财政转移支付制度，确保地方政府有足够的财力来提供基本公共服务。同时，还需要建立公开透明的财政监督机制，防止财政资金的滥用和浪费。公共服务提供机制也是实现基本公共服务均等化的关键。这包括完善公共服务的供给方式、服务标准和监管机制等。政府应该通过购买服务、委托运营等方式，引导社会资本进入公共服务领域，提高服务效率和质量。同时，还需要建立科学的服务评估体系，对服务提供者进行监督和激励。为了实现基本公共服务均等化，我们还需要建立一套公平的社会保障制度。这包括完善社会保险、社会福利、社会救助等制度，确保每一个公民都能享受到基本的生活保障。还需要建立公平的社会救助机制，为弱势群体提供必要的帮助和支持。基本公共服务均等化的制度安排是一个复杂而庞大的系统工程，需要政府、社会各方共同努力。通过完善制度基础、建立有效的财政制度、优化公共服务提供机制以及建立公平的社会保障制度等措施，我们可以逐步推进基本公共服务均等化目标的实现。五、基本公共服务均等化的政策选择在制度经济学的视角下，基本公共服务均等化政策的选择需要综合考虑制度环境、制度变迁成本、制度执行效率以及制度对公共服务的影响。基于这些考虑，本文提出以下政策建议。完善财政分权制度。财政分权制度是影响基本公共服务均等化的重要制度因素。应优化中央与地方政府的财政分权结构，确保地方政府有足够的财力提供基本公共服务。同时，应建立规范的转移支付制度，缩小地区间财力差距，为实现基本公共服务均等化提供财力保障。推动公共服务供给制度创新。通过引入市场竞争机制，推动公共服务供给主体多元化，提高公共服务的供给效率和质量。还应探索建立基本公共服务供给的长效机制，确保公共服务的连续性和稳定性。第三，强化制度执行和监督机制。制度的执行和监督是实现基本公共服务均等化的重要保障。应建立健全制度执行和监督机制，确保各项政策得到有效执行。同时，应加强对制度执行情况的监督和评估，及时发现和解决问题，确保基本公共服务均等化目标的顺利实现。注重制度创新与政策协同。基本公共服务均等化是一个复杂的系统工程，需要多项政策的协同配合。因此，在制定和执行基本公共服务均等化政策时，应注重制度创新与政策协同，形成政策合力，共同推动基本公共服务均等化的实现。在制度经济学的视角下，基本公共服务均等化的政策选择需要综合考虑制度环境、制度变迁成本、制度执行效率以及制度对公共服务的影响。通过完善财政分权制度、推动公共服务供给制度创新、强化制度执行和监督机制以及注重制度创新与政策协同等措施，可以有效推动基本公共服务均等化的实现。六、案例分析：国内外基本公共服务均等化的实践经验基本公共服务均等化是一个全球性的议题，各国在探索实现这一目标的道路上形成了各具特色的实践模式。从制度经济学的视角出发，我们可以从国内外典型案例中汲取经验，为我国的基本公共服务均等化提供有益的参考。中国通过实施义务教育法，确保所有适龄儿童都能接受基础教育。政府加大对农村和贫困地区教育的投入，实施教师轮岗、学校标准化建设等措施，有效缩小了城乡、区域之间的教育差距。这一案例表明，强有力的政府干预和制度安排是实现基本公共服务均等化的关键。中国通过推进医疗保障制度改革，逐步建立起覆盖全民的基本医疗保障体系。政府通过财政补贴、医保支付等方式，降低居民医疗费用负担，提高医疗服务的可及性和质量。这一案例展示了如何通过制度创新和政策协同，推动基本公共服务均等化。北欧国家如瑞典、丹麦等，以其高度发达的社会福利制度著称。这些国家通过高税收和再分配机制，确保公民享有高水平的基本公共服务，包括教育、医疗、养老等。这种“从摇篮到坟墓”的全方位保障模式，体现了政府在基本公共服务均等化中的主导作用。新加坡通过实施住房公积金制度，为居民提供住房保障。政府通过立法强制居民储蓄，同时提供低息贷款等优惠政策，支持居民购买自有住房。这一制度不仅提高了居民的住房条件，也促进了社会公平和稳定。通过对国内外基本公共服务均等化实践案例的分析，我们可以得出以下几点启示：政府主导是实现基本公共服务均等化的关键。政府需要制定明确的政策目标，通过财政投入、法规制定等手段推动服务均等化。制度创新和政策协同是实现基本公共服务均等化的重要手段。政府需要不断创新服务提供方式，同时协调各项政策，确保服务能够覆盖到所有需要的人群。社会参与和监督是保障基本公共服务均等化质量的重要机制。政府需要鼓励社会组织和公众参与服务提供过程，同时建立有效的监督机制，确保服务质量和效果。基本公共服务均等化是一个长期而复杂的过程，需要政府、社会和个人的共同努力。通过借鉴国内外的成功经验，我们可以更好地推动我国基本公共服务均等化进程，实现社会公平和可持续发展。七、结论与展望从制度经济学的视角出发，我们对基本公共服务均等化进行了深入的研究，揭示了其背后的基础、制度安排以及政策选择。通过本研究，我们清晰地看到，基本公共服务均等化不仅是社会公平正义的体现，也是社会经济发展的必然要求。基本公共服务均等化的基础在于社会公平正义的理念，这是其存在的逻辑起点。无论是从社会公正的角度，还是从经济发展的角度，基本公共服务的均等化都是必要的。这是因为它不仅有助于缩小社会贫富差距，促进社会和谐稳定，还能提高人力资源的开发利用效率，推动社会经济的持续发展。制度安排对于基本公共服务均等化的实现具有决定性的作用。在制度设计上，我们需要注重公共服务的普惠性、公平性和可持续性，确保所有公民都能享受到基本公共服务。同时，我们还需要建立起有效的监督和评估机制，确保基本公共服务的质量和效率。政策选择是实现基本公共服务均等化的重要手段。我们需要通过制定和实施一系列的政策措施，如优化财政支出结构、完善转移支付制度、推动基本公共服务均等化立法等，来推动基本公共服务均等化的实现。展望未来，我们需要在以下几个方面继续努力：一是进一步完善基本公共服务均等化的理论基础，深化对其内在逻辑和运行机制的理解；二是加强制度创新和改革，打破制约基本公共服务均等化的体制机制障碍；三是优化政策选择和实施，确保各项政策措施能够真正落地生效，实现基本公共服务的普惠、公平和可持续。通过这些努力，我们期待能够构建一个更加公平、和谐、繁荣的社会。参考资料：基本公共服务均等化是当前中国社会发展的重要议题之一。制度经济学为研究这一议题提供了有益的理论框架和分析工具。本文将从制度经济学的角度，探讨基本公共服务均等化的问题背景、基础概念、制度安排及政策选择。在制度经济学中，基本公共服务均等化主要指的是政府向不同地区、不同收入水平的居民提供均等化的基本公共服务，包括基础教育、公共医疗、公共交通等方面的服务。这种均等化的实现不仅有利于提高人民群众的生活水平，还有助于推动社会公平和可持续发展。基本公共服务均等化的制度安排包括财政制度、公共服务供给制度和公共服务监管制度等。这些制度安排受到经济发展水平、政府职能转变、财政体制等多方面因素的影响。例如，财政制度的不完善可能导致基本公共服务的投入不足；公共服务供给制度的不合理可能导致服务利用不均衡；公共服务监管制度的不严格可能导致服务质量参差不齐。因此，完善基本公共服务均等化的制度安排至关重要。财政政策。政府应加大对基本公共服务的投入，提高财政支出比例，确保资金充足。还应建立科学的财政转移支付制度，确保各地政府有足够的财力提供基本公共服务。供给政策。政府应鼓励社会力量参与基本公共服务的供给，推动公共服务供给主体的多元化。同时，要优化公共服务供给结构，提高服务质量和效率。监管政策。政府应建立健全基本公共服务的监管机制，确保服务质量和公平性。还要对基本公共服务供给进行绩效评估，促进服务质量的持续提高。本文从制度经济学的角度分析了基本公共服务均等化的问题背景、基础概念、制度安排及政策选择。实现基本公共服务均等化需要政府加大对基本公共服务的投入力度，积极推动公共服务供给主体的多元化，优化供给结构并建立健全监管机制。基于制度经济学的视角，未来研究可以进一步探讨如何通过政策制定和创新来优化基本公共服务均等化的制度安排，以及如何将市场机制引入到基本公共服务的供给中，以实现更高效的资源配置和利用。还可以国际经验与教训，为基本公共服务均等化的实现提供更多的参考和借鉴。基本公共服务均等化是指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化。推进均等化是一项长期艰巨的任务。“十三五”时期，按照中央脱贫攻坚目标，必须重点确保贫困地区基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，从而达到2020年基本公共服务均等化总体实现的目标。毋庸置疑，经过前一阶段的经济快速增长和社会急剧转型，我国经济社会的基本需求发生了深刻变化，这不仅要求尽快转变经济发展方式，以应对生态环境恶化和能源资源短缺引发的严峻挑战，而且要求加快建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，逐步实现基本公共服务均等化，以应对基本公共需求全面快速增长所带来的新的挑战。有关资料显示，进入21世纪以来，我国多项经济社会发展指标相继超越生存型社会的临界值。就恩格尔系数来看，2000年城市达到4%，农村达到1%，均低于50%的临界值。同年，第一产业就业比重首次降至50%的临界值。2001年，第一产业比重降至1%，首次低于15%的临界值；第三产业比重达到7%，首次超过40%的临界值。2003年，城镇化率达到5%，首次超过40%的临界值。从这些量化标准来判断，我国在21世纪初开始由生存型社会向发展型社会过渡。在这一进程中，广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、基本公共服务不到位的问题成为日益突出的阶段性矛盾。由此可见，推进基本公共服务均等化已经成为我国经济社会发展的紧迫任务。社会发展的基本宗旨是人人共享、普遍受益。而推进基本公共服务均等化，是实现人人共享社会发展成果的必然选择。换句话说，基本公共服务均等化是过程，共享社会发展成果是结果，它们在本质上是一致的，都是要维护社会公平。在当前，通过实现基本公共服务均等化，让人民共享改革发展成果，是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。现实生活中存在的诸多不和谐因素，有的是发展不够的问题，有的则是共享不够的问题，即没有很好地让全体人民公平公正地享受到社会发展的成果。按理说，社会进步的成果应当由全社会来共享，但实际上是由强势群体来享受或首先享受；同样，社会代价的后果应当由全社会来分担，但实际上大部分却由弱势群体来承担或主要来承担。因此，处在强势群体中的人，与处在弱势群体中的人，对社会的关系是不一样的。强势群体由于得到很多利益，认为这个社会好，希望维持现状，对社会认同感较高；而处在弱势群体中的人，由于地位下降或利益受损，对社会有一种不满情绪，甚至希望改变现状，因而对社会的认同感较差。这种复杂的情况必然导致社会矛盾和冲突的产生。所以，必须针对影响社会和谐的突出矛盾，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，真正把改革发展成果体现在人民的生活质量和健康水平的不断提高上，体现在人民的思想道德素质和科学文化素质的不断提高上，体现在人民享有的经济、政治、文化和社会等各方面权益得到充分保障上，以此来促进和谐社会建设。还应当看到，基本公共服务均等化是衡量共享改革发展成果的可行标准。共享改革发展成果的目标实现与否需借助科学、合理的评判标准，但它具有难测度性，需要一个可行的衡量标准来评判它。基本公共服务均等化正是一个可行的衡量标准。一方面，基本公共服务均等化的本质是共享改革发展成果，基本公共服务均等化程度的高低直接反映了人们共享改革发展成果程度的高低；另一方面，相对于共享改革发展成果的难测度性，基本公共服务均等化的各项指标可以量化，所以它是衡量共享改革发展成果的可行标准。目前，“4E”标准即效果性、效率性、经济性、公平性是评价政府基本公共服务的客观标准，其中的公平性标准即为基本公共服务均等化。如“基准评价指标”（即标杆法，就是预先选定一个组织或一个标准，并将其作为本组织一定期限内努力的方向和试图达到的目标，到设定期末，测度本组织完成预定目标的程度和质量，即为该组织的基准绩效得分）、“地区差异指标”（即同一种公共服务，评估得分最大地区与评估得分最小地区间的得分之比）等，均是很实用的公平性评价标准。为实现共享改革发展成果的目标，我国政府重视推进基本公共服务均等化，但现阶段仍面临许多挑战，基本公共服务依然存在非均等化现象，甚至在有些方面呈现出某种恶化的态势。根据基本公共服务供给的主体和客体划分，基本公共服务非均等化可分为政府（主体）基本公共服务“供给不均”与公众（客体）对基本公共服务“享受不均”两个方面。政府供给基本公共服务过程中同时存在着供给不足和供给不均问题，它们都是造成基本公共服务不均等的原因。对此，供给不足问题已经受到大家的强烈关注，而供给不均却往往被笼统地认为是供给不足，并被认为是在供给充足前提下才会出现。实际上，在供给不足情况下，也会因政府工作人员的故意行为而出现供给不均问题。而且，供给不足前提下的供给不均会加剧基本公共服务非均等化。监管、付费、直接提供是政府供给基本公共服务的三种基本手段。监管就是通过建立健全各种制度、机制，对非政府组织供给公共服务进行全程监督与管理；付费是政府通过付费来干预公共服务的提供，包括向服务提供者和服务需求者提供补贴等；直接提供是政府公立机构直接向公众提供公共服务。这三种手段都旨在实现基本公共服务的高效、公平。政府基本公共服务的“供给不均”贯穿在这三种手段中，表现为“制度供给不均”、“财政供给不均”和“人员、设备、设施供给不均”等。制度供给不均。主要表现为公共服务制度的城乡二元化。虽然科学发展观强调统筹城乡协调发展，但长期以来的“重城轻农”现象继续存在，在义务教育、社会保障、基础设施、环境卫生等方面依然存在城乡二元格局，有些地区因为贫富差距的拉大而更加严重。诸如，新型农村合作医疗制度的实施为广大农民解除了“大病致贫、大病返贫”的后顾之忧，但新型农村合作医疗制度旨在“大病统筹”，而非普通疾病的医疗保障。与城镇医疗制度的全面医疗保障相比，农村居民显然被排除在普通疾病的保障范围之外，看似均等的制度还是不公；失业保险主要针对事业单位、企业职工，大多数城镇困难居民及广大农村居民无缘失业保险，这种制度的存在，本身就是不均。如此等等。财政供给不均。主要体现为地方财政辖区内分配不均以及中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡。地方财政辖区内分配不均会拉大城乡及不同社会群体之间差距，加剧社会不公。在当前“工业反哺农业，城市扶持农村”的国家大政方针指引下，地方在财政分配中已逐步提高支农比例，并重点向基础教育、社会保障、公共卫生、环境保护等基本公共服务部门倾斜，取得了一定成效，特别是在经济发达省份。但是，我国大多数省份的财政收入有限，在市县一级更是捉襟见肘，难于支付各种基本公共服务所需的资金，只能重点顾及其中一部分，造成地方财政供给不均。中央与地方对基本公共服务财政支出分担比例失衡明显。统计数据显示，2005年中央财政支农支出为147．53亿元，地方支农支出1644．87亿元，地方是中央的11倍；文教、科学、卫生事业费支出中中央支付587．67亿，而地方支付高大5516．51亿，地方高出8倍；支援经济不发达地区的支付中仅拨付6．66亿而地方承担了188．76亿，地方是中央的28倍，显然地方承担着主要的财政责任。中央与地方对基本公共服务支出分担比例失衡造成中央与地方的财权和事权不统一，中央拥有大部分的财权而对基本公共服务所承担的责任却很少，相反，地方政府缺乏足够的财权却承担大部分的基本公共服务责任。严重的权责不一，增加了地方供给基本公共服务的难度，影响了地方基本公共服务的公平性。人员、设备和设施供给不均。主要反映在各基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置的数量及质量上的差别。在医疗卫生、义务教育方面，城市配备了更多优秀人才、配置了更优质的设备，服务质量都比农村的高。在基础设施及环境保护方面，城市提供了更多更好的公路、厕所、垃圾处理站、供水及排水工程等。因此，城市基本公共服务部门中工作人员、设备、设施配置在数量和质量上都比农村的高。共享改革发展成果的实质是“享受均等”。“享受均等”的前提是“供给均等”。但“供给均等”未必能保证“享受均等”，而“享受均等”却必定表明基本公共服务真正达到均等化，人人共享社会发展成果。当前“享受不均”表现在各种基本公共服务的地区差距、城乡差距上。在地区差异方面，据陈昌盛,蔡跃洲在《中国政府公共服务：体制变迁与地区综合评估》中所指可知，2000—2004年间，我国各类公共服务地区差异指标中最大与最小之比的5年平均值分别为：基础教育728，公共卫生774，社会保障351，基础设施072公共安全923，环境保护96。各类基本公共服务的地区差距在2－3倍，差距明显，尤其是西部地区遭受了巨大的不公。在城乡差距方面，我国各类基本公共服务的城乡居民享受情况是：在社会保障方面，我国8%的从业人员缺乏失业保险；80%左右的劳动者缺乏基本养老保险；85%以上的城乡居民缺乏基本医疗保障；2001至2005年，我国城镇居民最低生活保障人数分别是122221万人，而对应的农村居民最低生活保障人数分别是9万人。城镇居民最低生活保障人数是农村的3到5倍多。在基础设施方面，80%以上非水泥化道路在农村，50%以上的行政村未通自来水，60%以上的农民缺少卫生厕所。在义务教育方面，2005年国家财政性教育经费中，义务教育总支出为241亿元多，其中，用于农村义务教育支出139亿元多，占8%，而农村义务教育学生量占全国义务教育学生数量的1%。在公共卫生方面，城市占有全国医疗资源的80%，而农村只有20%。显然，“享受不均”在城乡差距方面更为突出，消除城乡居民的“享受不均”应当成为基本公共服务均等化的重点。上述分析主要体现了数量上的不均等。其实，各种基本公共服务还存在质量上的不均等问题，城乡差距、区域差距、不同社会群体间的差距本质上反映了基本公共服务在数量或质量上不均。基本公共服务数量上的均等，未必能保证群众真正享受到质量均等的服务。这种情况在现实中已有所表现。诸如，现在我国新型农村合作医疗覆盖率达到80%以上，说明社会保障覆盖面已经扩大，但事实上，新型农村合作医疗制度主要是为大病而统筹的，一般疾病是被排除在外的，而且人均额度很低，在目前医药贵的背景下，一般疾病费用仍然高，困难群体仍然承受不起这种高价，所以新型农村合作医疗制度掩盖了服务质量不均等的事实。同样，医疗卫生方面，我国医院设立主要以行政区域为准，一般来说，一个乡镇有一个卫生院，一个县区有一家中等级别的综合医院，一个市配有一个高级的综合医院。单从数量上，县市以上的医院明显要比广大乡村卫生院要少得多，可是城市医院的医疗质量比农村卫生院强。这些事实证明，基本公共服务数量上的均等未必能保证基本公共服务质量上的均等。在现实中，基本公共服务质量上不均往往不被重视，特别是在基本公共服务资源有限的状况下，更是如此。这是由于基本公共服务具有信息不对称性，需要具备专业知识才能判断其质量高低，使基本公共服务质量具有隐蔽性和难测度性，不容易为人所认识。基本公共服务质量的隐蔽性和难测度性，可能会使基本公共服务供给者故意降低服务质量，没有尽心尽责地为群众服务，加剧了基本公共服务质量不均等，消除它的难度就很大。因此，在消除“享受不均”的现象时，要注意防止基本公共服务数量上不均，更应该克服基本公共服务质量上的不均等。提供公共服务是政府的最基本职能。在推进基本公共服务均等化方面，各级政府充当着核心主体，承担着义不容辞的主要责任。对此，理论界和实务界已经达成诸多共识，并正在采取相关举措提升政府的基本公共服务供给能力，但从现状来看，这些措施在执行过程中存在着明显的偏颇，亟需加以匡正。避免基本公共服务供给的不当市场化而引发“泛市场化”。鉴于政府财政紧张、大包大揽基本公共服务而出现短缺、低效率等背景，基本公共服务供给市场化曾经被认为是解决政府供给不足问题的有效途径，但在运行中却容易引发“泛市场化”，即过度市场化。把不该市场化的基本公共服务也市场化了，把本属于政府的公共服务安排权放弃掉了，使基本公共服务的消费成本提高，一般群众难以承受公共服务的高价位，加剧了社会不均。实际上，政府是基本公共服务的安排者，而不是直接生产者。市场化就是让市场提供公共服务，政府出资购买，安排给群众，使他们得到能保障其基本生存及发展的服务，而不是要政府完全放弃对公共服务的安排权。基本公共服务供给主体多元化，应考虑不同类别的基本公共服务应选择不同的供给主体。有些基本公共服务只能由政府来提供，才会实现公平，这是由这些基本公共服务的特性所决定。因此，在基本公共服务市场化过程中，允许市场进入的基本公共服务，必须要求政府控制服务的安排权，而禁止市场进入的基本公共服务则应尽可能由政府提供，以此来防止因“泛市场化”而导致的基本公共服务不均等。力求公平地分配地方政府转移支付的资金。完善公共财政政策，科学、合理地转移支付是实现均等化的直接而又容易见效的手段。正因为如此，许多专家认为“基本公共服务均等化，是扩大公共财政覆盖面，让全体社会成员共享改革发展成果的制度安排。”然而大量的事实表明，地方政府对转移支付的资金未必能做到公平分配。诸如，在经费缺乏背景下，部门间利益竞争导致转移支付的资金没有被公平、合理安排，促使部门间乱用、滥用、挪用资金等现象不断产生；公共服务部门内部未能把资金用于最需要的群体或地区，使真正需要援助的对象没能得到服务，导致严重的不公等。其实，完善公共财政政策不仅要克服基本公共服务的财政供给不足问题，而且要解决财政供给不均问题。地方对转移支付资金必须公平分配，以实现基本公共服务的财政供给均等化。为此，增加部门经费开支透明度，提高受服务对象的知情权、参与权，是预防公共财政转移支付分配不均的有效办法。在对公共服务支出进行绩效审计时，应特别考虑公共服务支出的公平性问题。推进公共服务政策制定与实施的民主化、科学化。基本公共服务均等化的实现有赖于公共服务部门科学、民主地制定并实施公共服务政策。如果公共服务政策制定与实施缺乏民主化、科学化，同样会使理想的均等化目标遭夭折。如果部门政策制定不科学、不民主，容易增加制度性的不均等。若公共服务政策制定缺乏均衡性、具体可行性、全面性、民主性、灵活性、法制性，就出现政策失衡，政策背离公民实际需要，背离国家公共服务目标，最终引发基本公共服务不均等。同时，由于部分工作人员的责任意识及服务意识不强、素质不高、工作态度不好，对政策误解、曲解，没能严格按行政程序法施行，使政策执行偏离工作要求，引发行政乱作为、不作为，导致公共服务不公平。实践证明，行政程序法、行政问责制、合理的干部考核制度、听证制度等，是保证公共服务政策科学制定与执行的科学化、民主化的有力举措。推进基本公共服务均等化，不仅要重视提升政府基本公共服务供给能力，而且要重视提高社会公众享受基本公共服务的能力。公众能否真正享受基本公共服务，也取决于公众享受基本公共服务能力的高低。为了实现均等化，必须努力追求全体社会成员具备大致相当的享受基本公共服务的能力，特别是困难群体的享受能力。首先要增强意识，提高公众对公共服务的选择能力。所有公众都有根据自己实际需要选择基本公共服务的权利，但未必所有人能有足够高的公共服务选择能力，以选择真正适合自己需要的公共服务。一部分公众有经济实力，但他们缺乏选择公共服务的意识，没有得到本来可以均等享有的基本公共服务。如他们缺乏参保意识，没有购买社保、医保、失业保险，造成机会不均。也有的公众对公共服务期望值过高或盲目信任，在选择公共服务时缺乏判断，未能经济地消费公共服务，增加了不必要的消费成本。如农民小病进大医院、盲目攀比进城择校就读等现象，就是没有经济地消费公共服务的典型。这对消费者来说也是一种不平等，但这种不平等是由消费者自己造成的，表明了他们缺乏经济地消费公共服务的意识，缺乏选择公共服务的能力。其次是增加就业，提高困难群体公共服务的购买力。“建立公共服务型政府……要贯彻‘自助先于公助’原则……将政府公共服务作为一种自助之外的补助形式，而不能将政府公共服务作为一种纯粹的福利性公共产品。”虽然政府出资购买基本公共服务，但仍有相当一部分基本公共服务需要群众自己付费，群众必须具备享受基本公共服务的经济能力。困难群体的经济能力对实现均等化有决定性的作用。只有当困难群体具备一定经济能力，他们就会付得起购买基本公共服务的费用，政府就会减少供给基本公共服务的压力。但由于困难群体经济承受力低，难于购买如社保、医保、教育等基本公共服务，失去了受服务的机会，导致机会不均。提高困难群体公共服务购买力是消除不均的根本途径。而充分就业是提高困难群体公共服务购买力的保障。现阶段，政府应该“授之于渔”，重点考虑帮助困难群体充分就业，为困难群体提供低保、免费的职业培训及就业信息，创造就业条件等。目前城市拥有比农村更多数量的基本公共服务资源，使城市居民享受到比农村居民更高质量的服务。但造成现阶段城乡居民在享受基本公共服务中的质量上不均，不仅仅在于城市拥有更多数量的基本公共服务资源，而且也是由于城市对基本公共服务资源利用的集中程度更高。而在广大农村，基本公共服务资源有限，又没有被集中利用，极大影响基本公共服务质量。农村要想得到高质量的基本公共服务，除了政府加大对农村投入外，还应该考虑集中利用农村现有的有限基本公共服务资源。事实上这是可取的，也符合我国农村实际。相对来说，农村地广人稀（特别是西部地区），且近几年的计划生育使人口数量减少；同时，大量农民工涌入城市，农村的基本公共服务资源尤其是人力资源、设备、设施等利用率低，有“浪费”的嫌疑（农村近几年的小学生入学人数减少，农村卫生院的就诊率下滑，农村文化等基础设施闲置等情况足以证明这一点）。这种现实，要求政府应该考虑农村现有基本公共服务资源的集中利用。可考虑在公共财政投入数量不变前提下，根据各地具体情况适当合并农村学校、农村卫生院、农村基础设施，集中利用资金、人力资源、设备、设施，以提高公共服务质量，缩小与城市的差距。从长远来看，除了集中利用农村基本公共服务资源外，还可考虑加速城镇化。因为，基本公共服务均等化的程度高低，与城镇化、工业化的程度高低相关。城镇化、工业化的程度越高，基本公共服务资源被集中利用的程度就越高，基本公共服务就越均等。这种成功做法在国内外都有先例，值得借鉴。公共服务绩效评价体系包括政府自身的绩效评估和公众对政府公共服务质量的评议。迄今为止，政府自身的绩效评估相对比较完善，但公众对政府公共服务的评价体系尚未建立健全。政府自身的绩效评估往往以各种量化指标，从政府的理想预期出发，没有把公众对政府公共服务的满意度作为考核政府绩效的标准。实际上，公众是政府公共服务的对象，公众的满意度才真实反映了公共需求的满足程度。公众对公共服务表达不满，说明他们的公共需求没有得到满足，要求政府改变公共服务方式，进而提高公众满意度，基本公共服务才会趋向均等。建立健全公众公共服务评价体系在现阶段尤为重要。它不仅能够对公共部门的行为起到约束和引导作用，而且有利于提高基本公共服务的效率和品质。针对目前公众公共服务评价体系还未建立，公众公共服务评价能力比较低，还缺乏公共服务评价的方法与技能等实际情况，寻求普及公共服务评价体系的基本理论和方法，对于提升公众公共服务评价能力、充分表达满意度，实现基本公共服务均等化具有现实意义。与此同时，要完善基本公共服务效果的跟踪反馈制度，明确对公共服务活动监督的主体、内容、对象、程序和方式，规范问责操作程序，健全社情民意沟通渠道，扩大公众在公共服务问责制中的知情权、参与权和监督权。随着社会经济的快速发展，我国城乡差距逐渐扩大，公共服务不均等问题日益凸显。为了实现城乡协调发展，保障广大群众的基本权益，本文旨在探讨城乡基本公共服务均等化制度创新，以期为政策制定者提供有益参考。城乡基本公共服务均等化制度创新是指通过改革创新，不断完善城乡基本公共服务供给机制，提升服