紧急报警与社会求助分流的多维透视

PAGE2PAGE9紧急报警与社会求助分流的多维透视摘要：社会求助是公安机关多年来接处警面临的错综复杂的难题。紧急报警与社会求助分流，在促进110职能有效归位的同时，整合了社会资源，实现了社会问题的多元化治理。该分流机制涵盖了多层面社会意义，其中既有警察权的依法规制，也有公民权益的合法保障，既有政府社会管理效能的提升，也有违法犯罪社会预防的深层延伸。完善紧急报警和社会求助分流不应忽视政府服务理念的深化。社会联动机构的运行质态是影响分流机制运行效能的关键所在。队伍的专业化和运行的法制化成为制约紧急报警和社会求助分流可持续发展的重要问题。关键词：紧急报警社会求助公共管理运行机制紧急报警与社会求助分流，是指在110、119、122“三台合一”的基础上，由市、县（市）政府授权，依托公安局指挥中心设立122社会求助服务台，24小时受理群众电话求助，转交相关职能部门或单位处置群众求助事项，形成110紧急报警与122社会求助的有效分流。2007年4月，江苏省公安机关为畅通110紧急报警求助渠道，合理分流和有效处理群众的求助诉求，推动社会服务求助工作规范化，切实提高应急反应能力，依托省政府发布《关于在全省推行紧急报警与社会求助分流处理工作的意见》，在全省推行110紧急报警与122社会求助分流。该分流机制的创立，在推动公安110职能有效归位和有机整合社会资源共同解决社会问题方面开辟了一条新的路径。随着社会求助量的日趋扩大化，紧急报警和社会求助分流已成必然之势。它既是公安110适应治安形势发展的必然选择，又是政府职能社会化的迫切需要。它在有效推进公安110职能归位的同时，为政府公共管理社会化积累了有益的经验，进行了可贵的探索。本文将结合江苏省紧急报警与社会求助分流改革实践进行多维透视，以求教于方家。一、紧急报警与社会求助分流产生的必然性（一）从110职能泛化看紧急报警与社会求助分流产生的必然现代社会，政府为保障社会体系的有效运行，必须建立一整套社会应急保障机制，这套应急保障机制包括社会突发公共事件应急反应机制、警务快速反应机制、社会救助保障机制、矛盾纠纷调处机制等。政府通过建立与完善社会应急保障机制，在有效处置社会突发公共事件、处理各类案件及急难险重警情、履行社会救助义务、有效化解各类矛盾纠纷方面发挥公共管理职能，实现对社会善治的目标。但是，从实际运行情况来看，上述各项应急保障机制的建设与现实需要相比尚有较大距离，社会公众大量的社会求助诉求尚缺乏有效的救助渠道。自公安机关80年代创立110接处警机制以来，伴随着社会求助量的日趋增加，公安机关成为处置社会求助的主要力量。110报警台的接处警量一直处于上升态势。其中江苏省公安机关接处警量由97的67万起，上升到2006年的2622万起，9年间增加了约40倍。其中，社会求助占接处警量的比例越来越高。以南京为例，该市2006年110接警量达到281万起，其中八成都是社会求助。从110接处警机制受理警情的职责范围来看，主要包括案件类（刑事、治安）、求助类（急难险重警情）、投诉类（对警察违法违纪案件的投诉）三个方面。但从具体接处警情况来看，大量社会求助抢占了110话务资源，出现了公安机关对超出职责范围的大量社会服务求助“办不了”、高峰时段110电话“打不进”等问题。而由公安机关出面承担除紧急警情之外的社会求助问题的处置，也在一定程度上造成了110接处警职能的错位，使110接处警机制包揽了应由政府其他应急保障机制承担的职能，带来了110接处警职能的无限扩大化。事实已经证明，离开依法规制的前提，任何机制的运行质态无疑失去法律的保障和条件支撑。因此，在法制建设日趋正规化的时代，实行紧急警情和社会求助分流，推动110接处警机制的职能归位是大势使然。（二）从紧急报警与社会求助分流看治理主体多元化的必然一方面，从整个社会需求来看，社会公众需求的多样化和复杂化决定了政府部门必须对公众需求进行责任分解。从110接处警机制受理的各类社会求助而言，其涉及的内容和专业化程度以及错综复杂的起因远非公安一家所能解决。如家庭、邻里、宅基地、消费、劳资等纠纷，水电气、开门开锁、噪音污染等涉及群众日常生活的求助事项，涉及城管、工商、环保、卫生、民政等政府相关职能部门或单位的一般求助事项，对政府、相关职能部门及其工作人员的投诉、举报等。因此，完善社会各相关部门的应急管理机制，把社会求助纳入社会应急管理机制范畴，依托紧急报警和社会求助分流机制，有效整合资源，由政府相关职能部门和社会组织整体联动，通力合作，共同解决社会求助问题，完善政府的公共提下，110接处警机制将其“尽收囊中”，由于管理主体职能越位、处置问题专业知识欠缺，辅助配套措施匮乏，难免通过“和稀泥”的方式来处置社会求助。处置方法的浅表化带来了一定的隐患，要么因处理不公导致压而不服，要么因处置不力出现久拖不决，社会求助解决的延时性使公民合法权益不仅没有得到有效保护反而造成新的侵害。紧急报警与社会求助分流在深层解决社会求助方面切中问题要害，在有效促成社会求助解决主体规范化的同时，避免了“打乱仗”、“和稀泥”现象的发生，使公民权益在深层次上得到了及时有效的保障。（三）社会管理职能的有效深化在构建和谐社会进程中，政府社会治理的质量与社会管理职能的有效履行分不开。在履行社会管理职能过程中，新形势下人民内部矛盾和各种社会矛盾化解机制的建立成为完善社会治理的重要内容。从这一点来看，紧急报警与社会求助分流机制契合了政府社会管理职能在新形势下的客观要求。一是进一步深化了政府部门的社会管理职能。温家宝总理在2007年3月所作的《政府工作报告》中提出“要把维护人民群众的合法权益，作为正确处理新时期社会矛盾、促进社会安定和谐的出发点和落脚点。健全利益协调机制、诉求表达机制、矛盾排查调处机制和权益保障机制。”紧急报警与社会求助分流作为有效分解社会矛盾的一项机制，在完善社会管理，维护社会稳定方面成为新形势下有效整合社会资源的范本，在为基层民警减负、规范社会求助处置主体、提高社会矛盾纠纷化解率方面取得的成就，推动了政府社会管理职能的深层延伸，彰显了政府社会治理的能力，为新的时代背景下政府部门从“共治”走向“善治”，实现政府与社会的良性互动开辟了新的路径。二是进一步提升了政府部门社会管理效能。从社会求助发生的根源来看，既有政府、组织与群体、个人利益产生的矛盾，又有政府行政权力运行中与管理客体产生的摩擦，也有公民与法律规制产生的冲突。解决上述问题必须依托法律政策的调整、政府部门便民利民行政理念的转变、以及公民法律信仰体系的确立等等。在上述方面没有到位的情况下，政府主导，各部门参与的紧急报警与社会求助分流，解决社会求助的过程，既是上下沟通、体现公民利益诉求的过程，也是法律、道德教育，塑造和强化公民法治意识的过程，同时还是平衡、协调利益冲突、增进社会和谐的过程。政府部门正是通过这一关注民生、化解民忧的平台，了解民情，察知不足，从而使社会管理效能得到进一步提升。（四）犯罪预防的深层延伸紧急报警与社会求助分流作为一项推动公安110职能归位、解决社会求助尤其是化解社会矛盾纠纷的运行机制，当属于犯罪预防体系的有机组成部分。预防的本质属性应当是事先运用各种干预措施和手段阻止犯罪。因此，紧急报警与社会求助分流在两个层面体现出犯罪预防理论的实证意义。其一，紧急报警与社会求助分流渗透着社会预防的理念。社会预防强调的是社会的完善，其任务和目的在于创造一个有助于抑制犯罪的宏观和微观社会环境。4从内容上看，主要表现为党委政府对社会的领导和组织管理。紧急报警和社会求助分流作为一项化解社会矛盾，维护社会和谐的创新举措，推动了犯罪预防社会化的深层延伸。在整个犯罪预防体系中，它的功能和作用应当放到基础和全局的关系中去定位和衡量。从组织形式来说，紧急报警与社会求助分流是由政府统一组织，公安指挥中心牵头，水电气、劳动就业、工商税务等37个部门整体联动。从运行模式来看，该机制在110、119、122“三台合一”的基础上，重新整合社会各界力量，使解决社会求助的网络无所不及。因此，无论从组织形式还是运行模式都充分体现了犯罪预防的社会性。其二，紧急报警与社会求助分流为犯罪场理论提供了实证支撑。从犯罪场理论来看，犯罪场由犯罪的客观背景条件（时间、空间、侵害对象、社会控制疏漏、潜在的犯罪人要素）及潜在的犯罪人构成。“犯罪的发生像世间物体的相互作用需要场来实现一样，也需要在一定的背景下转化，这种背景便是犯罪作用场。”5社会求助中蕴藏着大量矛盾纠纷，这些矛盾纠纷的存在孕育着生成犯罪的先期条件，具备了有可能转化成犯罪的各种主客观因素。在这种背景下，通过紧急报警与社会求助的有效分流，依托丰厚的社会资源，以先期干预的手段消解潜在的犯罪因素及有可能生成犯罪的动机，破坏可能的犯罪原因转化为现实犯罪行为的特定场域，在为和谐社会创造良好的外部环境的同时，也从实证层面验证了犯罪场理论的科学性。统计显示，2005年，2006年，江苏南通依托大调解机制化解各类非警务类纠纷，“民转刑”杀人案件分别较上年下降了12.1%和12.3%。实行紧急报警与社会求助分流以来，在解决社会求助、化解社会矛盾，降低民转刑案件，尤其是恶性命案的发生方面有效实现了防患于未然的功能。三、紧急报警与社会求助分流的运行与完善从紧急报警与社会求助分流处理工作的运行模式来看，主要是在110、119、122“三台合一”的基础上依托市公安局指挥中心设立市、市（县）122社会求助服务台，24小时受理群众电话求助。122社会求助电话与110报警电话分两路接入公安指挥中心，分两个区域设置，各自受理报警、下达指令，相关信息在一个平台上传递和交换，形成110受理紧急报警，122台在受理交通事故报警的同时受理社会求助的工作格局。从具体运行实践来看，要确保分流工作优质高效，应从以下几个方面进一步加以完善。（一）依托先进理念，为有效分流注入活力“建设服务型政府是解决突出社会矛盾、有效预防社会风险的迫切需要。”6在实现从管理型政府向服务型政府根本性转变的关键历史时期，紧急报警与社会求助分流的运行，体现了服务型政府公共服务职能的进一步深化。但是，要实现分流机制创设的初衷，还必须以先进的理念指导分流机制的运行：一是服务理念的深层渗透。实行紧急报警和社会求助分流后，需要37家社会单位整体联动，能否形成联动合力，与联动部门的理念有着直接对应关系。从社会求助起因来看，错综复杂，千头万绪，解决起来决非易事。如果缺乏深层的服务意识，就难免存有厌烦心理和推诿思想，造成群众反复投诉，推诿扯皮。因此，明确紧急报警与社会求助分流在创建服务型政府中的意义，深化服务理念的养成，是推进紧急报警与社会求助分流向纵深发展不可或缺的关键环节。二是服务质量的逐步完善。在紧急报警与社会求助分流具体运作过程中，涉及到公安机关和各级机构的整体联动。从实质上说，紧急报警与社会求助分流的过程就是警民互动合作的过程。无论从110接处警部门还是各级联动机构都必须把强烈的服务理念贯穿于分流过程的始终。这一指导思想既是对紧急报警与社会求助分流所涉及的各个部门的工作要求，也是各个部门工作质量应该达到的质态。（二）依托联动机制，实现分流机制高效运行紧急报警与社会求助分流后，110报警台按现有运作模式，受理各类违法犯罪的警情和事关群众生命财产安全的紧急求助，122社会求助服务台受理交通事故报警的同时，受理社会求助事项。目前有37家单位成为122社会求助的联动部门。但是在实际运作中面临的问题是，对接机构能否做到全天候运转，以承担公安机关随时可能移转来的各类社会求助？因此，制约紧急报警与社会求助分流运行效能的最大问题是各个相关部门的联动效率问题。解决这一问题的方法，一是122分流应优质高效。由于122社会求助台承载着分流重任，所以先期接报阶段，应作到性质研判准，分流传输及时。二是配齐精干力量，确保各相关联动部门处于高效运转状态。要做到这一点，政府部门必须提供有力的组织保证、人员保证、经费保证、制度保证。并根据应急保障的需要，建立应急预案，强化演练，才能确保运行成效。三是以激励机制为杠杆，奖优罚劣，强力推进紧急报警与社会求助分流制度的落实。122社会求助台与联动部门的热线电话对接，要达到指令通畅、传输快捷，必须建立健全内部规章制度，实行挂牌上岗、规范服务，对相关人员工作质量严格考核，并与评优晋级挂钩，实行优胜劣汰，才能确保分流工作规范运作，高效运行。（三）依托职业化队伍，促进分流机制主体建设高素质的处置救助力量是提升紧急报警与社会求助分流质量的关键。以长远眼光来看，必须以职业化需求来培训接警人员和处置救助力量，在培训目标、培训内容和培训方法上精心策划，科学论证，规范运作，才能使处置救助力量在知识结构、专业水准、体力状况，年龄层次等方面与时俱进，适应日趋复杂的社会求助诉求的需要。因此，从促进对接队伍主体建设角度来看，以下方面不容忽视：一是严格资格准入，完善知识及年龄结构。可通过制度化运作，吸纳多种专业知识背景和多个年龄层次的人才进入分流对接队伍，适时更新知识结构及年龄层次。二是按照职业化需求设计培训目标，明确培训目的、思路和重点。通过制度建设，规范培训流程。三是树立前瞻意识，强化长效培训机制建设。处置救助力量的培养不能毕其功于一役，而应依托高校及在职培训机构开展定期培训，加强法律与业务知识更新，完善知识结构，训练处置社会求助的技能技巧。三是加强理论研讨，实行训研结合。建立理论研讨、经验研修制度，加强疑难问题的会诊和经验交流研讨，促进对紧急报警与社会求助分流实践的指导和理论层次的提升。（四）依托法制建设，推动分流机制可持续发展紧急报警与社会求助分流的法制建设，是法制社会的必然要求。分流机制长久的生命力来源于法制建设的力度，法的精神在紧急报警与社会求助分流机制建设过程中无处不在。要完善分流机制的法制建设，具体而言，以下几个层面的问题应当引起重视：一是明确紧急报警与社会求助分流的法制要求。首先，应明晰紧急报警与社会求助分流的法律性质。从法律性质来看，紧急报警与社会求助分流是党委政府领导，公安机关牵头，各相关职能部门共同参与，社会各方整体联动，分工合作，联合处置紧急报警与社会求助的综合型的应急保障机制。在这一应急保障机制中，紧急警情由公安机关负责处置，社会求助由各相关职能部门负责处置，分工明确、各司其职。其次，应明晰紧急报警和社会求助分流的法源依据。从接处警工作来看，法律规范主要有：《中华人民共和国人民警察法》、《110接处警工作规则》、《公安派出所执法值勤工作规范》、《公安机关人民警察内务条令》等，从社会求助来看，除了适应各相关业务部门对应的部门法外，主要依据是江苏省政府转发江苏省公安厅制定的《关于在全省推行紧急报警与社会求助分流处理工作的意见》。因此，紧急报警与社会求助分流下的各类警情及社会求助的处置，是严格依照法律规范运作，并且受法保护的活动，其制度设立、运作过程、处置结论都有法律依据支撑。最后，应明晰处置结果的法律效力。在社会求助的救助和处理中，除了各相关业务部门依照部门法处置有关社会求助外，非警务类纠纷的分流与调解是比较繁杂的一项活动。其法律后果的认定也带有一定的复杂性。2002年最高人民法院、司法部发布了《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，赋予人民调解协议书以合同性质，增加了人民调解的法律内涵。各地开展的社会矛盾纠纷大调解活动，作为新的历史时期新型民事纠纷调解形式，在原有人民调解的基础上，进一步扩展了其管辖范围和权限，将一切非司法、非行政性的社会矛盾纠纷的调解纳