保定市土地利用总体规划实施评价

第1章绪论1.1研究目的及意义土地利用变化是指由于土地特性自身变化及人类个体或群体作用方式变化引起的土地利用方式、覆被和使用程度的变化。这其中的重要的信息明确表示土地利用变化的原因是自然生态系统受到了人类主观能动的改变，它所带来的深远影响包括生态环境的土地质量、数量、结构等各个方面。保定市被北京、天津、石家庄三个城市包围，人口稠密而且流动性大，是京津冀发展中的关键一环。文化自信的兴起带动了社会经济的快速发展、城市化的稳步推进，保定市的土地利用与规划愈发重要。如何才能准确的评估研究期限内保定市的土地利用产生的规划效益。围绕此，本文使用了多种方法研究土地利用产生的规划效益，具有一定的现实意义。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究现状国外早期主要进行土地利用调查，直到20世纪70年代才向土地评价研究方向发展。这期间DringelisLiucijus等人不断深入研究，他们从空间的可持续发展的角度来研究总体规划中的土地利用，他们认为《领土规划法》规定的最重要的领土规划目标之一是：保存，合理使用和恢复自然资源;为生活，工作和休息创造健康和谐的环境;形成自然框架，保存和支持景观生态系统之间的平衡等。然而，在制定市政总体规划时，这些目标经常被忽略，所以他们对在农田建造房子，忽略公共，休息场所和绿色植物等需求来研究可持续空间发展。从他们的研究结果可以看出大量的反面例子都没有可持续空间发展的结果，应更加合理的使用土地，有必要在国家和地方两级加强对该领域的管理[1]。Greg等人对土地利用总体规划和分区中潜在的nimby和yimby效应进行了识别，即对开发项目的消极与积极态度。这些态度被认为受到地理(空间)折扣的影响，其中离住所的距离可能会导致当地的反对或支持。通过距离分析，发现在以分区为代表的规划区中，受居住位置和土地利用空间配置影响的可变折现率的土地利用类型地理折现的重要证据。调查结果与NIMBY/YIMBY的预期一致，但住宅发展除外。居民希望未来的土地使用设施(开放空间、娱乐和小径)更接近住所和更密集的发达土地使用(商业、旅游、活动、停车)[2]。1.2.2国内研究现状\t"/kcms2/article/_blank"李俊令和\t"/kcms2/article/_blank"邹自力（2021）在《东乡区土地利用总体规划实施评价研究》中以《东乡区土地利用总体规划(2006-2020)》的具体状况作为主要的目标，定值的认识与解析东乡区的土地利用组成，使用层次分析法构建指标体系，决定指标的权重，量化并计算指标的综合评价分值，认真评价项目的具体状况，在解决实施过程中存在的不良影响与矛盾做出了合理的回答[3]。\t"/kcms2/article/_blank"石晓春，\t"/kcms2/article/_blank"朱恒，\t"/kcms2/article/_blank"吴頔，\t"/kcms2/article/_blank"余龙君（2022）在《珠三角平原区土地利用总体规划实施效果研究》中以珠三角平原区为例，进行了土地利用总体规划实施效果研究[4]。从而使珠江三角洲土地利用用途与规划现状的差异展现出来。王兮彤（2022）在《论土地利用总体规划与城市总体规划的协调关系》中从土地利用总体规划与城市总体规划体系入手，分析了上述二者之间的基本关系，这突出了遥感影像的作用，还有不少正确的言论[5]。1.3研究内容及方法（1）研究内容根据保定市的经济、社会的运行状况和各类土地利用的管理情况，结合保定市的土地发展总体规划，按照评价指标体系的选取原则，构建评价指标体系。根据层次分析法（AHP）对新建立的评价模式中所涉及的变量进行了权重研究。采用加权求和的方式确定相应的总考核得分，再以此比对，在规划和考核的评价指标中获取考核成果的认识与评估。（2）研究方法层次分析法。多方面搜集地方政府以及国家公布的相关信息，分析与整理数据，行使层次分析法设立评价指标体系。分析土地利用总体规划实施结束后的结果与实施前既定目标存在差异，对保定市土地利用总体规划实施效果进行全面、系统、客观的评价。加权求和法。将各个因素的得分乘以相应的权重，将所有的得分加起来，得到一个综合得分。这个综合得分可以反映出各个因素的重要性，来研究保定市的各个因素对土地利用规划的影响。通过对结果的分析，指出规划中的问题，为新一轮规划的编制提供依据。第2章研究区域概况2.1自然地理条件保定市地处太行山北段东麓，冀中冲积平原以西。北纬38°00′-40°10′，东经113°40′-116°20′间。南部同石家庄市和衡水市相接，北邻北京市和张家口市，西方同山西省毗邻，东面连着廊坊市和沧洲市。这里地貌相当复杂，可分成丘陵、平原区和洼淀区。山地丘陵在西部和地区，为太行山余脉，平均海拔约一千公尺，占总面积的49%，山丘东部则为平原地带，平原地带主要散布在保定市东南，占总面积的47%；平原地带东部则是洼淀区，洼淀区地处保定市东部，占3.23%。海拔由西北向东南逐渐降低。图2-1保定市地形图保定市气候适宜，雨热同期而至。气温大致由东南向西北递减，年平均气温相差较大。年降水量574毫米，属温带大陆性气候。保定市本土之中的河流基本归于海河流域大清河水系，一分为二南支与北支，其中的99条河道长于9公里，在市内分布凸显出一个扇形，大型的河流有唐河、清水河、大清河等等。在城市的东方，许多的湖泊聚合而成白洋淀，天然积水区。2.2社会经济情况根据2020年第七次人口普查数据表明保定市常住人口1143万人，2022年全年，保定市生产总值完成3880.3亿元，人均生产总值为31804元，居民消费水平与新增就业人口都在上涨，科研经费的投入也产生了同比增长。保定市行政辖区总面积约为2214.95平方公里，下辖五区四市十五县。另设一个国家级高新区，一个副地级白沟新城。见下图2-2保定市行政辖区图。图2-2保定市行政辖区图保定市农村的自然资源丰富，是河北省重要的粮棉油生产基地。珍贵的特产的多种多样与人们的辛劳密不可分。保定市早早步入工业化进程，已具有了种类完备的工业体系。2022年，保定市生产总值完成3880亿元，极大的完善了产业组成，固定资产投资同比增长，；保定市的工业增速0.8%；第三产业增速2.3%，且有较大的发展空间。2022年末，城镇化率提高了1.4%。全市产业组成不停完善，居民的消费价格指数不断上涨，发展速度不断加快，人民的幸福指数不断上升，居民的可支配收入仍在上升，人民生活水平也不断地提高。第3章保定市土地利用现状3.1保定市土地利用状况按照国家最新规定的土地分类系统来对土地的利用进行分类[6]，具体见表3-1。表3-1土地分类表一级类二级类三级类农用地耕地水田、水浇地、旱地农用地林地有林地、灌木林地、其它林地农用地园地果园、茶园、其他园地农用地城镇村及工矿用地城市、建制镇、村庄、采矿用地、风景名胜及特殊用地建设用地交通运输用地铁路用地、公路用地、农村道路、机场用地、港口及码头用地、管道运输用地建设用地水域及水利设施用地河流水面、湖泊水面、水库水面、坑塘水面、沿海滩涂、内陆滩涂、沟渠、水工建筑用地、冰川及永久积雪其它土地其他土地设施农用地、田坎、盐碱地、沼泽地、沙地、裸地、（园地）据土地利用现状变更调查成果显示，国家土地利用的变更政策研究结果，截至2020年末，保定市行政区的国土面积为保定市土地总面积2218495公顷，其中，其他类用地面积为695793公顷；占保定市土地面积的一半的农用地面积为1097243公顷；建设用地的土地规模为425458公顷，占保定市土地面积的19%[7]。如下表3-2。表3-22020年保定市土地利用类型现状土地类型面积（公顷）占比（%）农用地109724350建设用地42545819其他用地69579331合计2218495100直至2020年，保定市的农用地面积为1097243公顷，其中，农业使用土地为801175公顷，林地面积为251426公顷。园地面积约为446公顷。见表3-3。表3-32020年保定市农用地类型农用地类型面积（公顷）占比（%）耕地80117573林地25142623园地4464合计10972431002020年，保定市的建设用地面积为425458公顷，其中水域及水利设施用地面积为94914公顷，占22.31%；城镇村及工矿用地281681公顷，占66.21%；交通运输用地为48863公顷，占11.48%。见表3-4。表3-42020年保定市建设用地构成建设用地类型面积（公顷）占比（%）城镇村及工矿用地28168166.21交通运输用地4886311.48水域及水利设施用地9491422.31合计4254581003.2土地利用结构变化选取了保定市的2002年、2007年、2012年、2017年、2020年的土地利用种类的总结，从中，进行土地利用的结构变化的认识与归纳[8]。表3-52002年-2022年保定市二级土地利用类型结构（%）土地利用类型2002年2007年2012年2017年2022年耕地37.4536.3935.6536.3436.11园地1.992.382.632.082.01林地9.319.8910.2711.4411.33城镇村及工矿用地8.999.810.7212.1312.708交通运输用地0.460.520.722.122.20水域及水利设施用地14.354.28其他土地36.7036.8135.7831.5431.37表3-62002年-2022年保定市二级土地利用类型结构（公顷）土地利用类型2002年2007年2012年2017年2022年耕地830137805565789183804458799366园地4405352686582204604544495林地206095218935227347253247250812城镇村及工矿用地199011216942237308268522281140交通运输用地1018311511159394693048701水域及水利设施用地11312093197998389629694746其他土地812427814862792061698200694437从表3-5中可以看出，保定市2002-2022年期间，保定市农用地面积变化较小。农用地实现上涨。其中，农业使用土地面积自2002年往后五年期间面积不断减小，2012年往后的五年里期间增加了，2017年以后发生减少。综合归纳而言，二十年间农业土地利用面积发生减少[9]。园地面积自2012年往前的十年中是增加的，在2012年以后开始减少而在2012往前这十年期间园地面积持续增加。林地面积自2002年的往后十五年间不断增加，直到2017年这五年期间小幅度下滑。总体的二十年间林地面积是增加的。由表3-5可以看出，保定市二十年期间，建设用地面积变化较大。建设用地变动规模很大。其中，乡镇村及工矿企业土地一直处于上升的状态，增长持续增速，交通土地在这些年内也一直处于上升的情况，水域及水利设施用地在，从2002开始的五年内发生了减少之后便开始增长，在2012年往后的这十年里，减少了0.2%。这二十年来总体上是减少的。而从其中可以了解，说明了随着保定市城市的发展，近二十年来建设用地的规模出现了扩大。从表3-5处可得知，在保定市2002-2022年之间，未使用的土地规模在不断下降。随着新型城市化的突飞猛进，大部分的未使用土地转变成了城乡建设土地，少量的改变为农用地[10]。3.3土地利用空间变化表3-72014-2022年山地区与平原区的农用地和建设用地分布面积（公顷）年份农用地建设用地平原区山地区平原区山地区201462699140300820368912003720156010714156002250251212072016618154415463226065121732201760815440986122625812278920186004194140022274701232502019598003413396229471124439202059650841294423113612531020215952714125262319351267662022553567412658234059127432通过多方面数据综合，保定市在比较2014-2022年度平原区和山地区（不含雄安新区）的农用地和城乡建设用地的变动过程[11]，得出如下结果：农村生产土地中，平原圩区的农用地规模明显下降，降低了73424公顷，降低率达到11.7%；而山地带农用地范围不甚大。建设土地中，平原区和高山带均有明显上升，其中，平川地带上升了30370公顷，增长率达7.5%，上升的幅度很大，山地带建设的用地规模扩大到7395公顷增加率为6.2%。第4章土地利用总体规划实施评价4.1保定市土地规划实施情况（1）耕地保有量情况规划到2020年耕地保有量不高于78.9万公顷。2020年，实有耕地801175公顷，较2006年增加了6281公顷，比制定的目标多4.8万亩，未达到了目标的110.12%，不符合保护要求。规划明确表明保定市到2022年减少耕地5894公顷。2020年新增耕地6281公顷，完成了2022年规划指标的6.14%。在规划施行期内，保定市严格按照规划实施的指标体系，严格把控各种建设项目占用耕地，以确保定市耕地保有量，促进农业经济的发展，以及农业质量的提高[12]。（2）基本农田保护情况从规划实施以来，基本农田得到了充分的保护，2020年全市基本农田保护面积不高于69.82万公顷。2020年，基本农田保护面积为799366公顷，比规划目标多，基本农田目标未完成，尚余指标。保定市积极践行规划指标，加强了农田的保护体制，做到了信息化监管农田，责任落到了实处。（3）建设用地指标情况规划到2020年建设用地总规模增加到27.58万公顷。2020年，实际建设用地规模为425458公顷，为规划目标的，超出规划指标149658，超额完成目标。规划到2020年城乡建设用地控制在230800。2020年，城乡建设用地规模为281140公顷，为规划目标的121%，超额完成目标。规划到2020年新增建设用地指标为20900公顷。2020年，新增建设用地规模为164158公顷，超出规划指标143258公顷，突破目标。规划实施期间，严格按照文件要求，加强独立选址项目用地预审，合理安排城镇工矿及中心村发展用地，控制建设用地增量，提升土地集约使用度。（4）牧草地指标情况规划到2020年牧草地控制在388公顷。到2020年，实际牧草地面积为300公顷，为规划指标的，尚余规划指标88公顷，未达到规划目标。（5）林地指标情况规划到2020年林地32万公顷。到2020年，实际林地为250812公顷，为规划指标的38.52%，尚余规划指标2.07万亩，未符合规划要求。（6）园地指标情况规划到2020年园地达到6万公顷。到2020年，实际林地为697487公顷，超额完成规划要求。（7）城镇工矿用地控制情况规划到2020年城镇工矿用地达到70600公顷。到2020年，实际城镇工矿用地控制情况为14900公顷，为规划指标的78.4%，尚余规划指标69188，未符合规划要求。上级规划下达保定市到2020年人均城镇工矿用地面积减少到125平方米。到2020年，城镇人口达到914.4万人，城镇工矿面积22.35万亩，人均城镇工矿用地面积为16.29平方米，超额完成土地利用总体规划的目标。4.2评价指标体系的构建本文以系统性、全面性、代表性为主要原则，根据保定市的规划实施情况，本文建立的评价指标体系分为三个层次，从3个层面对保定市规划实施情况进行评价[13]。见表4.1。表4.1保定市规划实施综合评估指标体系目标层准则层指标层指标解释指标性质规划实施评价规划控制指标耕地保有量完成情况判断规划耕地保护目标是否落实约束基本农田保护情况判断规划基本农田保护目标是否落实约束新增建设用地指标完成情况判断规划新增建设用地目标是否落实预期建设用地总规模控制情况判断规划建设用地总规模目标是否落实预期城乡建设用地总规模控制情况判断规划城乡建设用地总规模目标是否落实约束城镇工矿用地控制情况判断规划城镇工矿用地目标是否落实预期园地控制情况判断规划园地控制目标是否落实预期林地控制情况判断规划林地控制目标是否落实预期牧草地控制情况判断规划牧草地控制目标是否落实预期规划效益人均城镇工矿用地完成情况判断规划人均城镇工矿用地目标是否落实约束4.3指标权重的确定层次分析法，是一种定性与定量相结合的、系统化、层次化的分析方法，用来处理复杂的决策问题。4.3.1设置层次结构按照所建立的评价指标体系，将分层层次结构划分为三个，即：最高层的目标层，中间层的准则层，最低层的指标层。其中，目标层面是对土地利用总体规划的执行情况进行评价；其中，指数层由两个准则组成，指标层由10个指标组成[14]。4.3.2建立判断矩阵从递阶层次结构顶端开始，将各因子按顺序与较低层的因子进行比对，获得判断矩阵。如表5.2。建立判断矩阵所需的重要性指标，通常采用从1到9的标记法，其意义如表4.3所示。表4.3相对重要性标度表赋值含义赋值含义1i,j一样重要113i比j稍微重要1/3i比j稍微不重要5i比j更加重要1/5i比j更加不重要7i比j特别重要1/7i比j特别不重要9i比j极其重要1/9i比j极其不重要2，4，6，8介于｛1，3，5，7，9｝1/2，1/4，1/6，1/8介于｛1/2，1/3，1/5，1/7，1/9｝判断矩阵应成对比较指标的重要性，然后根据比较结果创建矩阵。4.3.3用方根方法计算矩阵求行元素乘积式（4-1）行元素乘积的n次方，求得根式（4-2）将向量W=(W1,W2,...,Wn)T归一化式（4-3）则所求特征向量为求最大特征根λmax式（4-4）4.3.4一致性检验最后需检验判断矩阵是否成立，计算的权重结果在检验通过后能使用[15]。否则，需重新操作。一致性检验公式为：式（4-5）为上述最大特征根，的值偏离0越远矩阵一致性越差。为了衡量判断矩阵满足一致性，引入随机一致性比率式（4-6）对于1-10阶的矩阵的RI值见表4.4。表4.4随机一致性RI值阶数3456789101112RI0.520.891.121.261.361.411.461.491.521.54当时，确定判定矩阵满足一致性；反之，则需对判断矩阵进行调整，直至满足一致性。结果得出，满足一致性。用层次分析法确定指标权重，结果见表4.5。表4.5保定市土地利用总体规划实施评价指标权重表目标层准则层准则层权重因子层指标层权重总体情况规划控制指标A0.25耕地保有量完成情况A10.08基本农田保护情况A20.22新增建设用地规模指标完成情况A30.08建设用地总规模控制情况A40.22城乡建设用地总规模控制情况A50.17园地控制情况A60.05林地控制情况A70.1牧草地控制情况A80.02城镇工矿用地规模控制情况A90.06规划效益B0.75人均城镇工矿用地完成情况B114.4指标标准化本文采用综合指数法来对每个评价指标进行标准化处理，尽可能的消除各个指标之间存在的差异，能够直观的对各指标数据进行比对处理。控制指标完成程度预期指标完成程度，当评价年指标≥2020年规划目标时，分值取100；当评价年指标<2020年规划指标，评估时点指标2020年规划目标×100控制指标完成程度，当指标现状<规划目标时，分值取100；当指标现状>规划指标时，2020年规划目标指标现状×60先进行评价指标标准化的计算，其次运用综合指数法计算各项评价指标的分值，综合指数法是对不同单位具体数值归一化换算，得到综合指标，确定土地利用实施总体的水平。步骤为：（1）将每个指数的实际值除以每个指数的估值指数的默认值，得出每个指数的估值指数，其中，是第i项估值指数的单个指数，为第i项估值指数的估值，为第i项估值指数的默认值。（2）计算评级指数的加权算术平均值，获得综合评分。式（4-9）式中，y是计算总分的总指数，为第i项评级指数在总分中的权重。运用综合指数法，计算出各指标的分值，并结合表4.6规划评估标准表，得出各指标的等级情况，具体详见表4.7和表4.8。表4.6规划评估标准表等级标准解释优秀规划目标可以实现，规划实施效果好，总分在85分以上，目标完成度高良好指标任务符合预期，规划实施效果良好，得分在70分以上（含70），目标完成度较高一般实施效果不明显，指标和任务基本达到要求，总分在60分以上（含60），效益没有明显变化较差实施效果较差，不能完成指标任务，总分在60分以下，没有任何成效表4.7规划控制指标评估结果评估指标标准值等级耕地保有量完成情况59较差基本农田保护情况52较差新增建设用地指标完成情况100优秀建设用地总规模控制情况100优秀城乡建设用地总规模控制情况100优秀城镇工矿用地规模控制情况21较差园地指标完成情况100优秀林地指标控制情况78.3良好牧草地指标控制情况46.3较差综合得分78.4良好由表4.7显示出，规划控制指标总得分为73.4分，规划实施水平良好。表4.8规划效益评估结果评估指标标准值等级人均城镇工矿用地完成情况100优秀综合得分100优秀由表4.8看出，规划效益总得分为100分，规划实施水平优秀。4.5评价结果分析4.5.1规划控制指标分析（1）耕地保有量2020年，全市耕地面积801175公顷，比确定的2020年规划目标789000公顷多保护12175公顷，未完成了规定的耕地保有量控制约束任务，保障了地区粮食安全。（2）基本农田保护面积基本农田保护规划目标控制在69.82万公顷下，到2020年，实有基本农田保护面积共799366公顷，比规划确定的控制目标高出101166公顷，未完成目标。（3）建设用地指标情况在2020年，建设用地为425458公顷，比调整完善确定的27.58万公顷高149658公顷，突破规划目标。城乡建设用地为281140公顷，规划控制在230800公顷，未达成规划预期。从2006到2020年，全市新增建设用地规模共164158公顷，超额完成了规划中2020年规划的20900公顷，超出了143258公顷。城镇工矿用地实有为14900公顷，规划2020年达到70600公顷，为规划指标的21.1%尚余指标55700未完成。规划保定市2020年人均城镇工矿用地面积减少到125平方米，到2020年，城镇人口达到914.4万人，城镇工矿面积22.35万亩，人均城镇工矿用地面积为16.29平方米，超额完成规划的目标。（4）新增建设用地指标情况规划到2020年林地达到32万公顷，到2020年，实际林地为250812公顷，为规划指标的38.52%，尚余指标69188公顷。未达到规划要求。规划到2020年园地达到6万公顷，到2020年，实际园地为697487公顷，超额达到规划要求。规划到2020年牧草地达到388公顷，到2020年，实际牧草地为300公顷，为规划指标的77.3%，尚余指标88公顷。未达到规划要求。4.5.2规划效益分析由表4.8看出，规划效益总得分为100分，规划实施水平优秀。2006年地区生产总值1153.92亿元，到2020年，地区生产总值3353.3亿元，比2006年增加2199.38亿元，实现了大幅度的提升。2020年，保定市全区总人口914.4万人。2020年保定市林地面积250812公顷，水域面积为38946.6公顷，2020年林地规划指标为32万公顷。由此可以看出，全市在政府政策的保护下，林地面积得到有效保护，实现了大面积的增加，但仍有上升空间。第五章建议5.1合理分配土地资源，优化土地利用结构保定市地处北京、天津、石家庄三个城市的经济辐射范围内，地理位置得天独厚，良好的区位优势作为基础，使得经济迈上了高速发展的快速路，土地的规划开发和利用是关键。理应精确的处理经济开发与土地规划之间的联系，农业用地利用的合理是经济发展的基础，非法占用农用土地而发展工业应当得到遏制。相关部门应鼓励合理合法的开发土地，确保土地不被滥用，从根本上使土地规划正规化、合理化。5.2加大生态环境保护，促进人地协调发展生态环境的保护应当放在经济发展的同等座位，多关注经济发展态势，也要加强对生态环境的保护，多关注在城镇化进程中所产生的对生态环境的负面作用。生态环境的可持续发展，是国家的首要目的。良性的循环是良好的生态环境为人类提供了健康的生存空间，使人类的不断发展得到保障，人类科学的发展与进步，更加重视环境的保护。5.3控制人口数量，合理推进城镇化建设人口增长速度快速上升、人口结构失衡肯定会导致资源需求、能源的供给得不到满足，想要对土地资源的利用更加高效，打破土地利用的僵局。因而，把控人口总量，整合与完善人民人口构成，合理发展城镇化建设，弱化与减少人口增长对土地产生的压力，有助于维持与保障总量有限的耕地，减缓建设用地的发展与扩大。根据开展与繁荣新农村建设及新型绿色农业来合理的引领农村人口就业，不要盲目涌入城市致使非农人口上升。结论本文对保定市的土地利用规划实施进行了评价研究，构建了以规划控制指标和规划效益指标和是个因素的评价指标体系，通过收集保定市的土地利用、土地规划等数据，分析了保定市土地利用规划实施以来取得的成果得出以下结论：规划控制指标总得分为73.4分，规划实施水平良好；规划效益达到了优秀级别，规划