社会福利制度之基础理念及结构样本

社会福利制度之基本理念及构造壹、前言所谓「社会国」理念在德国实则经历了许多转折;对「社会国」理解与当时社会中通行价值观与共识总是息息有关。社会福利办法基本理念由初期防治贫民暴动、维持社会治安，经由工业化、社会解构之后为避免社会问题而由国家承办起社会照顾责任，演变到以法定强制保险来保护国民免于普通性生活风险(生老病死等)，在此庞大社会安全机制之后基本理念已有数度钜大变迁。这是在法制比较上一方面必要留意一点。再则，历史上理念变迁，也总是会在现行制度中留下痕迹。虽然在现行德国社会福利制度之下，其形成与解释依然是由多数基本理念所并行支配，并且其间并非全无摩擦与抵触，详细社会政策决定往往还是取决于政治力与社会力运作。但这并非代表对德国社会安全体系作「制度理念」层次考察缺少意义。相反，本文如下阐述可印证，所谓「制度理念」对德国社会法制建构强大影响力。对在此所提及现实环境因素毋宁是但愿对研究对象作更完整阐明。最后，在本文法制比较对象选取上，先决因素固然一方面是笔者较熟悉德国宪法与社会安全体制，惟比较对象取择并不应同步决定了立场抉择。她国法制观测与分析对国内社会福利体制讨论诚然有相称助益，为要贯彻到详细法制建构上尚有相称大落差，而这都还需要密集有关研究(涉及其他比较法制分析及台湾社会本土研究)，否则难以轻言她国法制优劣。贰、德国之「社会国」福利体系所面临危机与挑战西、北欧诸国在社会福利法制发展上有长年运作经验以及令开发中华人民共和国家钦羡成效，但是在近年来景气衰退、人口构造老化、医疗费用高涨、高失业率、欧体之负债限制影响之下，裁减社会福利给付已成为普遍趋势。惟在这些所谓「先进福利国家」，社会福利体制已紧密融合在国民权利意识与生涯规划之中，社会给付缩减处处引起社会力强烈冲击与反弹，因而如何在追求社会国理念同步又能兼顾社会福利体系之经济上可行性，已成为各国政府所必要面临之最严酷挑战。德国社会福利体系发展，历年来也受到各种角度检讨与批评，特别是如社会学者之主张「人需求不能完全由物质与金钱给付来满足」;「个人责任感减退导致社会资源被滥用与挥霍」;或「将老人安养视为保险机构责任导致家庭功能失衡，而老年人忧郁而终」，都是十分值得深思批评，也是国内在建构社会福利政策之际所应考虑。惟本文探讨范畴无法包括社会心理因素评估与探讨，而只能限于法制比较分析，所要解决重心乃是支配德国社会福利制度建构之主线理念，试图对此庞杂给付机制作一体系性整顿，使得进一步法制比较工作能有一初步基本。参、德国社会福利体制之基本理念演变基本法奠定初期之「社会国」理念本是指向于对工业化与资本主义化所带来之负面后果修正，其立意乃是在于「协助个人回归到可以自助「常态」」。在此立意中已可看出其制度建构基本预设：一种成年人经由工作收入满足其个人与家属需求乃是此社会福利制度所设定「常态」，从而个人对其生计自我责任也站在第一优为，相对地，国家照顾责任则只是备位性，只有在个人生计「常态」发生欠缺时才介入，其目也只限于使个人回答可以自助状态。然而，此个人与国家责任优位顺序却随着社会实况与国民意识变迁有了变化。随着德国战后经济复兴成果以及持续社会福利法制化，各种具备法定基本社会给付已逐渐被视为固然，本来是设计为弥补个人生计欠缺备位社会给付转变为「国民应享有权利」，而请领种种社会给付也被纳入个人生涯规划「常态」之中。惟这种发展并非偶尔，也非理所固然，而是政治实态运作与国民法意识互相作用成果。一方面应提起是：没有一种社会福利给付是单面地受益给国民。社会给付机构在支出面增长承担必然会导致在收入面平衡规定，因而每一种社会给付增设都无异于再一次授权国家介入社会所得重分派过程。在此过程中，个人对自身所得所能支配比例也随着保费或税捐加重而更加限缩。而为了减少国民抗拒，这种课征高额保费办法往往随着着默示政治承诺(国民经由保费缴交可换取优厚「对待给付」)，或是所谓「代间契约」观念导入(对上一代优厚奉养可换取下一代同样对待)。再国民法感觉当中，请领社会给付因而成为其固然权利所在，国家角色不再是急难救济者，个人生计上大小风险，从些微伤风感冒，到老年、长期伤病安养，不知不觉中都成为国家(或法定义务保险机构)固然责任所在。这种个人自我责任淡化以及对法定福利给付机构依赖成为德国社会福利体系所必要面临成果。而这种依赖肇因却正是国家导入法定强制义务保险，国家无论如何也不能推卸其照顾责任;惟另一方面财政困难也同样是无可回避问题，「代间契约」终归但是是一种在社会共识上拟制承诺，在将来世代对法定社会福利制度失去信心时，随后崩溃。这些都是德国在讨论其社会国体制改革所面临诸多困境。这些经验都是国内在建构一整体社会保障制度初期所应考虑与借镜因素。肆、德国社会福利给付基本类型德国社会给付体系乃是由三大支柱所建构而成：—具备先行给付因素社会给付—社会补偿—社会救济以及其他社会性增进办法在进入逐项简介之前，一方面应提及是：此分类之区别实益不但是在概念明确性规定上，更重要乃是其在厘清制度建构基本理念及财政方针上作用。此功能取向分类并非只是名录上区别，而是一实质区别原则。随着此基本分类，各种社会给付权利性质及财政支付方式也可被明确地界定下来。(一)具备先行给付因素社会给付这种给付类型主轴乃是由诸多类型社会保险所构成，此外也涉及国家对于公务员照顾办法。其主旨乃是透过风险共同体构成，来防范生活中之(生老病死等)典型风险;亦即，保险共同体成员基于连带思想，透过一定「先行给付」缴纳来获得对于不可预期之风险保障(亦即保险人对风险之承担)。此「先行给付」在普通社会保险中则为保费之缴交。德国之社会保险所采用形式是由独立公法人所承办强制义务保险，保险义务人范畴分别由收入上、下界限来界定，此外则另设自由加保补充规定。对于保险义务人范畴界定，并非仅系诸于财政维持考量，而是有其宪法上合法性考量：保险义务(亦即保费缴交义务)课予，自身就是一种对国民自由限制，必要透过社会保险制度必要性(保障国民免于生活中典型风险威胁)来合法化;这种保障必要性对于高所得国民阶层则欠缺论证根据，因而也不能仅基于财政考量就将其纳入保险义务人范畴。至于与否可援用「社会连带」理念将高所得国民纳入保险共同体，则是一种「存在于个人自由保护与社会国秩序之间之永久而原则性紧张关系」，有赖立法形成以及事后适宪性审查来确认其与否逾越宪法界限。至于保险义务范畴下限规定则是着眼于打工、兼差等工作普通并非重要维生来源，因而免除其保险义务。惟此保险义务下限规定应否取消，也是当前德国社会改革争议点之一。由于从事这些低薪资工作劳动者虽然可免于保费承担，但同步也失去社会保险保障，导致社会福利网漏洞。惟如何谋求一妥善解决方案仍在众议纷纷之中。自由加保规定则是赋予(无保险义务)国民自由选取权利，决定与否加入法定保险，享有社会保险保障。(二)社会补偿社会补偿基本理念可回溯到「共同体责任」思想上。亦即，当为了增进公共福祉而有个人蒙受特别损害时，共同体应予以恰本地补偿。社会补偿给付则是由个别法律逐个规定，其着例为：战争牺牲补偿、重大人身暴力犯罪牺牲者补偿、防止注射损害补偿以及服役损害补偿等。社会补偿财政支持方式乃是由税收支出。在此特别值得注意则是所谓「非真正意外保险」给付类型。如前所述，基于保费缴交所获得之保险保障乃是属于第一种分类类型(具备先行给付因素社会给付)，惟在社会补偿领域中则有一种特殊给付类型：祈求权人虽不具保险关系，也未缴保费，但其所受损害仍可请领意外保险给付。例如：意外现场中基于道义进行救济所受损失(如车祸现场救人)、因履行公益之无给职务而受损失，以及学童、学生乘坐校车所遭受之交通意外损失等。这些给付因素明显是基于共同体责任考量，而非基于先行给付，因而其虽然是透过社会保险机构为给付，惟其权利性质界定以及财政来源都取决于社会补偿原则(意外保险人基于此因素之额外支出完全由国库承担)。笔者所要藉此例强调则是：在前曾提及德国社会给付体系性分类乃是一种实质区别基准，各种给付类型均有其特定给付根据及财务支付原则，并非所有在社会保险机构下所支出给付都属于第一类型，此一误解务必避免。而也只有对的地掌握此类型理念，才干理解为什么在德国社会福利体制改革讨论上，所谓「外来给付」(Fremdleistung)乃是重要课题之一。(三)社会救济以及其他社会性奖掖、增进办法这种社会福利办法乃是国家单方面基于社会性考量所设立给付，所需财源全数由税收支出。其主线理念植基于社会平衡与社会连带性思想，给付种类、范畴委由立法裁量决定，在此立法者社会政策衡量有相称大发展空间。可想象是，此给付系统所包括给付形态、种类也必然十分庞杂，难以作出一体系性整顿。惟其中「社会救济」这种给付类型，具较清晰轮廓与给付理念，同步也是各福利国家所共有最广泛、最原始一种给付类型，因而本人拟一方面对之加以阐明。1.社会救济社会救济所指向乃是保障人民生活最低物质基准。由于个人尊严、自由发展等基本权利都必要以人继续生存为前提，个人若无法维续其生存，一切国家所提供自由、安全保障都失去意义，因而，保障人民最低生存基准，乃是国家无可回避任务;而此国家任务详细化即是提供社会救济。所有德国境内居民均为社会救济给付权利人，由于社会救济乃是基于「人性尊严」保障出发，因而国家不得在此为选取性给付。另一方面，社会救济世一种备位性给付，对于自身生存维续，个人负有第一优位责任，国家救济给付目是在于协助个人渡过急难时期、回到可以自助状态，并非永久承担供养人民责任。因而，社会救济请领必要满足特定「救济必要性」基准(典型：收入欠缺)，而扶养义务人或其他社会保障类型都必要优先给付，社会救济只承担最后一道防线。2.其他社会性奖掖、增进办法如前所述，在此给付领域有无法穷尽给付样太，不易作一概观式阐明。这种福利办法创设重要系诸国家社会政策考量，在给付对象、办法、范畴选取上，立法者有相称大裁量空间，这是与社会救济截然不同一点。其不同于经济性奖掖、增进办法特性在于其目的设定上：社会性奖掖、增进办法乃指向于社会弱势平衡及机会平等增进。重要给付类型有：劳动增进办法(劳动市场规制、增长就业机会、职业教诲等)、教诲增进办法、家庭增进办法(子女养育津贴、扶养补偿津贴等)、房屋津贴以及残障津贴等。伍、结语—检讨与借镜由以上分析可见，德国社会福利制度具备相称明确分类基准以及与其相连结制度建构原则。这一套可理解、可掌握社会福利制度也相称限度地提高了人民对其接受与信赖。德国「社会国」当前重要困境是在于财政基本规划上，人口构造老化、医疗费用高涨、高失业率、欧体之负债限制都使得此困境急速加剧。为此问题解决无法只在财政领域谋求，而是涉及「社会国重构」重大工程，从而需要高度社会共识来进行改革。而在摸索共识过程中，谋求人民对变革理解具备主线重要性，明确体系建构在此也提供了相称助益。国内社会福利法治建构还在发展中阶段，在制度形成时，时常基于选举因素或「便宜性」考量，作出只着眼于短期损益关系政策决定，惟这种决策模式导致之人民对社会福利制度不信赖与不接受，其损害是无法预计。一套社会福利制度运营，需要社会成员认同与连带感觉，当人民缺少参加感，对所属风