建设项目稽察要点与方法介绍

1、建设项目稽察要点及方法介绍 哈尔滨市发改委稽察办 2013年3月,目 录,稽察工作概述 项目常见问题及分析 项目稽察要点及方法,第一部分,稽察工作概述,项目稽察的目的和任务,规范项目建设管理。依照政府行政法规、政策文件、部门规章、行业规范，对项目建设进行监管，及时纠正不规范建管行为，以达到规范被稽察项目及同类建设项目建设的目的。 提出政策措施。通过稽察，针对建设项目出现带有共性性的问题，提出供上级部门和领导参考的有普遍意义的决策、政策建议，供行业主管部门和有关单位参考的有指导意义的规划、管理建议。,稽察工作方式,稽察工作一般有几种类型： 专项稽察: 经常性稽察： 个案（单项）稽察： 举报核查：

2、 领导批办事项： 专项检查： 重大问题调研：,稽察工作程序,确定稽察目的、目标、任务 选择具体项目，编制总体稽察工作计划和方案 发出稽察通知书 成立工作组，研究具体稽察工作方案 现场检查：听汇报、看现场、查资料、沟通情况 交换意见 撰写稽察报告并上报领导 反馈决策部门意见和建议 下发整改通知或稽察意见书 跟踪检查和复查整改情况 研究规范项目建设的政策措施,稽察内容,全过程稽察：项目建设前期、实施、投产全过程 建设程序：项目报批、计划执行等方面 实施各环节：勘察、设计、招投标、合同等管理，工程施工和监理，进度、质量、投资控制，资金使用和财务管理、设计变更、工程结算、 投产：财务决算、工程验收和资

3、产移交、项目后评价等环节。,第二部分,项目常见问题及分析,问题分析建设程序,1、建设程序方面 主要表现形式： 未按各类别项目管理办法的规定报批项目，应该简化程序的未简化，不应简化程序的却简化了程序：如有的要求简化程序后只要求审批规划建设方案和初步设计，实际执行中依然审批项目建议书、可研报告等；有的要求按基本建设管理审批项目，实际执行中却少了其中某些环节，有的少可研报告，有的缺初步设计和概算等。,问题分析建设程序,缺少必要的批准文件：如有的缺少环境影响评价及其批复文件；有的缺少规划部门审批的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证，有的缺少国土部门批准的项目用地文件；有的缺少建设部门核发的生产许可

4、证；有的缺少施工许可证。 开工后补办必要的文件。项目开工时未办备各种批准文件，建设中逐步补齐。 批复文件的时间顺序不符合规定。有的审批文件齐全，但批复时间顺序不合规。 方案变化、建设地址变更和内容大幅度调整等未履行必要的变更手续。 施工图设计缺少消防、地震、气象等主管部门的审查意见或施工图未经批准，设计变更缺少四方签证。 项目建成后未及时办理项目竣工验收。,问题分析资金使用和财务管理,2、资金使用和财务管理方面 主要表现形式： 资金不落实，特别是银行贷款不落实； 资金拨付不及时，特别是中央资金拨付不及时； 资金不到位，特别是地方配套和自筹资金不到位； 滞留、截留和挤占、挪用项目建设资金； 资金

5、混帐管理、未分帐核算； 投资严重超概算或投资规模失控； 财务管理不规范。,问题分析建设管理,3、项目建设管理方面 主要表现形式： 未严格落实项目责任制； 未严格落实项目合同管理制； 未严格落实工程监理制； 项目质量管理不到位； 工程现场管理不规范； 存在质量、安全隐患，质量不合格。,问题分析招投标,4、招投标方面 主要表现形式： 应实行招投标而未实行招投标 应实行公开招投标而未实行公开招投标 邀请招标未经批准 招投标程序不规范 手续不完备 其他招投标不规范问题。,问题分析建设内容改变,5、建设内容改变 主要表现形式： 有的项目因前期工作不深，在实施中不能严格按照批准规模、标准和内容建设，甚至有

6、的项目置批准内容不顾，自行建设； 建设规模报大建小或报小建大，取消或增加了部分内容。如增减户数、里程，调整了建筑物层数、面积、容积率等； 改变了建筑物用途，厂房改为办公楼、实验楼，社会化服务体系改为教室、办公室等； 改变了购置设备，调整了设备能力、台套或型号； 改变建设标准。降低防地震等级、防洪标准、路面材料、建设性功能、软硬件功能、材料质量、楼层高等。,问题分析工程进度,6、工程进度方面 主要表现形式： 因前期工作不深入、外部条件不落实未按要求开工； 因前期工作不深入、资金配套问题等导致项目进展缓慢。,存在问题分析,从项目存在问题分析，大中型基建项目较为规范，“小而广”项目问题较多。原因：

7、投资体制改革后项目审批改变；小而广项目审批程序简化，审批规定贯彻不到位；简化审批手续加快了审批速度，但降低了项目前期管理的标准； 为争取中央资金，盲目申报项目； 前期工作不深入； 建设条件不落实； 管理跟不上、不到位； 认识上存在问题。,第三部分,稽察要点及稽察方法,稽察方法,审批程序：批文有没有，合格不合格； 建设资金：到位没到位，挪用没挪用； 工程进度：开工没开工，进度滞后不滞后； 招标投标：招标没招标，规范不规范； 建设内容：调整没调整，批准没批准； 建设管理：规范不规范，到位不到位。,检查的基本思路、要领、方法,检查工程建设各环节的基本思路： 1、看什么：查阅什么资料； 2、查什么：关

8、注哪些问题； 3、怎么查：如何查找问题。 检查工程建设各环节的基本要领： 1、关注问题：了解各环节检查要点和易发问题； 2、规范做法：熟悉文件规定，掌握正确和 规范的做法，这是检查问题的标尺； 3、检查方法：选择重点查阅材料，积累检查技巧，判断问题所在。,检查的基本思路、要领、方法,检查工程建设各环节的基本方法： 1、准备：负责各环节每位检查人员首先均应阅读项目批准文件，初步了解项目建设内容等基本情况，为下一步检查做好准备； 2、检查：负责各环节检查人员在听取汇报时应关注项目建设的薄弱点，本着全面检查并有侧重的原则，按 标准（规范要求）实际（具体实施）偏差（问题） 3、判断：量化、取证、定性和

9、判断问题性质。,一、建设程序管理 检查要点及检查方法,（一）建设程序管理检查要点,报批的合规性：项目报批程序是否合规，审批手续是否完备、合法，审批权限是否越权，项目是否属 “两高”行业、低水平重复建设和产能过剩行业的项目； 用地的合法性：建设用地是否获得国家规定的审批，项目规划是否获得当地规划主管部门审批，征地拆迁是否符合有关规定； 施工许可：项目是否按国家环保、人防、消防、安全、市政、绿化、环卫等规定到有关主管部门报批，是否取得施工许可证； 竣工验收。,（二）建设程序检查方法,检查内容：负责检查建设程序的人员应： 1、查阅报批文件，检查报批文件是否齐全； 2、查看批准单位，检查批准是否越权；

10、 3、查看批复时间，检查批文顺序是否规范； 4、查看变更内容，检查变更程序是否合规； 5、查看验收资料，检查单项工程和总体工程评定、验收是否正确履行了程序。,1、查看报批文件是否齐全,检查发改部门的审批、核准、备案文件是否齐全； 检查行业主管部门的初步设计概算审查和批准文件是否齐全； 检查环保部门的环境影响评价文件（报告书、报告表或登记表）及其批复是否齐全； 检查规划部门审批的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证是否齐全； 检查国土部门批准的项目用地文件是否齐全； 检查建设部门是否核发了安全生产许可证； 检查施工许可证或开工报告审批文件是否齐全； 检查工程竣工验收文件是否

11、齐全。,2、查看报批文件内容是否规范,检查项目建议书、可研报告、初步设计、开工报告和概算调整批准部门、时间；批复项目名称、建设地点、建设内容、建设规模、投资构成及其筹措渠道，批准建设工期及开工时间，了解项目超过规定范围，如超过，分析出主要原由； 检查审批的项目是否属国家明令淘汰、禁止基本情况，为后续检查建立依据； 检查报告的编制单位是否具有应有的资质，编制依据是否充分，各阶段报告投资变化，是否建设 “两高一低”和重复建设产能过剩等不符合国家产业政策的项目； 检查项目不具备条件和未经批复开工的项目； 检查竣工验收是否严格按批准文件和验收程序进行。,3、查看批准单位是否越权,检查批复单位是否具有相

12、应的权限； 检查超越法定权限、违反法定程序的审批行为，特别是下级部门越级审批、拆分审批问题； 检查审批是否符合基建程序的规定。,4、查看批复文件的时间顺序是否符合规定,检查批复时间顺序是否符合规定：正确的程序是： 规划部门出具建设项目选址意见书、国土部门出具项目用地预审报告后，发改部门才批复建议书，而后才可以启动后续的基建程序； 检查环评文件的审批时间是否在批复可研报告之前（核准的项目应在提交项目申请报告前完成，备案的项目应在办理备案前和开工前完成）； 检查是否在初步设计和概算经审批通过，并取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证后，国土部门才批准的项目用地文件后，才能办理施工许可证或开工报

13、告审批文件； 项目施工招标和主要设备招标采购应在取得概算批复文件之后。,4、查看项目变更是否履行了报批程序,检查是否制定完善的设计变更管理制度; 检查合同以外设计变更工程量和计价标准是否有依据和合理; 检查设计变更现场签证手续是否完备; 检查增减建设内容是否履行了审批手续，调整较大设计方案是否已报批或报备。,5、基本建设程序与各阶段造价的关系,5、工程造价在各阶段的作用,（三）建设程序常见问题,审批类：未编制项目建议书、可研报告、初步设计及概算，未经批复或越权审批； 核准、备案类：未履行核准或备案程序，违反规定越权审批； 缺少环评报告、节能审查等； 缺少各类必要的许可证； 先开工建设后补办上述

14、文件； 建设规模、标准、投资及方案、选址变化未履行报批程序； 设计变更四方签证不齐全。,二、建设内容检查要点及方法,（一）建设内容变化检查要点,建设内容变化： 1、检查是否存在未经批准提高或降低建设标准，改变建设内容，扩大或缩小投资规模的情况； 2、检查增减内容是否合理，并履行了审批手续； 3、检查调整较大设计方案是否已报批或报备。 设计变更： 1、检查是否制定完善的设计变更管理制度; 2、检查设计变更现场签证手续是否齐全和完备; 3、设计变更的工程量和计价标准是否有依据和合理。,（二）建设内容改变检查方法,检查建设内容：对照批复文件，检查项目名称、建设内容、建设规模、建设标准、投资构成等实际

15、建设与批复情况有否变化，查明变化原因及其合理合规性； 检查规划、用地：查看用地文件中用地的项目、位置等与工程建设项目的内容是否一致，容积率是否符合建设用地规划许可证的规定； 检查设计变更：设计变更是否合理，变更四方签证是否齐备，变更程序是否合规 。,（三）建设内容改变常见问题,未经批准自行改变建设内容： 地址变更、用地面积变化； 工艺、方案变化； 建设规模增减； 建设内容大幅调整； 建设标准提高或降低； 投资发生较大变化； 设计变更不合理，四方签证不全，未严格履行变更程序 。,三、建设进度检查要点及方法,（一）建设进度检查要点,检查项目是否按期开工建设； 检查进度控制总目标和阶段目标制定是否符

16、合批准的合理工期要求； 检查建设进度是否按审批的合理工期实施； 检查工期滞后时间，滞后原因及改进措施； 检查预计完工时间和竣工日期等。,（二）建设进度检查方法,查阅建设工期，施工计划和总体进度安排，检查投资完成和工程形象进度，对比完成工程量与计划是否一致，是否存在进度明显滞后情况; 查阅设计图纸供应、施工和材料设备采购合同、现场施工投入力量等，检查能否满足工程进度要求； 对比工期，检查工期滞后的原因，延期有无正当理由，采取哪些有效工程措施及其可操作性; 检查预计完工和竣工时间等的准确性和可能性； 检查是否存在违反科学和实际“赶工期、抢进度”错误做法和设障碍“拖工期”的行为，以及其他危及项目质量

17、安全的情况。,（三）建设工期常见问题,项目前期工作准备不充分，未开工建设或进度慢； 建设条件难落实，未开工建设或进度慢； 项目由于计划下达晚、选址变更、设计未跟上、气候等方面原因，未开工建设或进度慢； 一些项目如节能减排工程，由于企业正处在生产之中，项目实施须待停机维修时方可进行或进度慢； 地方配套资金筹措难、到位率低，项目建设进度慢。,四、招投标管理检查要点及方法,（一）招投标管理检查要点,1、检查未应招未招标问题； 2、检查应公开而未公开招标问题； 3、检查邀请招标和免招标的合规性问题； 4、检查规避、虚假招标，围标、串标问题； 5、检查招标程序是否合规问题； 6、检查评标科学、公正、公平

18、问题； 7、检查中标和签订合同问题。,（二）招投标检查方法,1、对招标和未招标事项分类。 2、依据核准的招标方式，检查勘察、设计、监埋、施工、材料设备采购是否按执行了核准的招标方式，未按核准方式招标依据是否充足，邀请招标是否经合规审批。 3、对未招标事项：不招标是否经合规审批，有无人为肢解工程以规避招标的情况，检查未招标内容、理由并归纳问题。 4、对已招标事项： 是否按核准方式招标，有无虚假招标、围标、串标现象； 查阅各标段内容，检查工程标段划分是否合理； 招标代理机构资质是否满足要求， 对照招投标法，检查招标程序是否符合规定； 评标办法是否科学公正，评标专家抽取和评标过程是否合规，废标或无效

19、标依据是否充足，中标人和中标价确定是否合理； 有选择地抽取一个土建和设备标，按评标办法模拟打分，验证实际评标的公正性。,（二）招投标检查方法,勘察设计、监理、施工以及设备、材料的采购，要按招标投标法第三条严格要求； 招标范围和规模标准，按工程建设项目招标范围和规模标准规定（国家计委第3号令）对照检查； 对违法限制或排斥本地区本系统以外法人等非法干涉招投标活动问题，按招标投标法第五、六条检查； 采用邀标方式按招标投标法第九十一条检查。 招标代理机构的委托程序及其机构资格等条件是否合法，按招标投标法第十二十五条检查，招标人自行招标按工程建设项目自行招标试行办法（国家计委第5号令）检查；,（二）招投

20、标检查方法,招标人编制和发布的招标公告、投标邀请书、招标文件以及其工作行为按招标投标法第十六二十四条规定和招标公告发布暂行办法（国家计委第4号令）检查； 投标人资格条件及其行为按招标投标法第二十六三十三条检查； 评标程序的合法性。其中开标程序按招标投标法第三十四三十六条的各项规定；评标程序按招标投标法第三十七四十条的各项规定；中标程序按招标投标法第四十一四十八条规定检查； 检查签订合同是否与中标单位投标书的承诺条件一致，有无转包或非法分包行为。,（三）招投标常见问题,1、规避招标： 勘察设计、监埋、施工、材料设备采购有未招标环节； 标段划分不合理，人为肢解工程以规避招标; 以补充协议或续标方式

21、规避招标； 仅主体工程进行招标，对配套工程采取直接指定的方式。 2、违规邀标：未经审批擅自改为邀请招标，或者提出各种理由将公开招标改为邀请招标 3、虚假招标： 先开工后补办招标手续，招投标只是走形式; 中标单位与合同签订单位不一致，或者签订合同后项目实施单位与合同单位不符，挂靠单位虚假投标。 存在围标、串标现象。,（三）招投标常见问题,4、组织方式和管理不规范： 自行招标人员能力、资格等不符合要求； 选择的招标代理机构资质不符合要求； 招投标文件编制不规范; 设定 “门槛”限制具备资格的投标人入围。 5、招投标程序不规范： 发布招标公告的媒体不符合规定，公开性不够; 投标文件准备时间末达到规定

22、的最低20天要求，开标时间与截标时间不一致; 评标管理不规范; 确定中标人不规范; 缺少评标报告，招投标资料管理不规范。,五、项目建设管理检查内容及方法,（一）项目建设管理检查内容,项目建设管理方面涉及的内容较多，包括项目法人、设计单位、施工单位、监理单位，制度建设、合同管理、财务管理、投资控制、竣工验收、资料档案管理等，简单介绍：,（二）项目法人检查要点及方法,1、检查要点：项目法人机构、人员配备、职责落实、管理制度、管理力度和水平等 2、检查方法： 检查项目法人制是否建立，机构是否健全； 检查人员配备是否满足要求：技术和管理人员特别是计划、设计、技术、施工、造价控制、合同管理、质量安全管理

23、和财务管理的专门工程技术人员是否齐备，主要管理职责是否落实到位； 检查管理制度是否建立健全，如人员、资金、财务、设计变更、工程款支付、档案资料管理制度等； 能否做到对参建单位按合同条款要求进行严格管理； 审批文件、设计文件、图纸、合同等工程资料是否齐全完备，档案资料是否按规范要求归类归档管理。,（三）工程监理检查要点及方法,1、检查要点：检查监理单位监理工作细致程度和到位程度。 2、检查方法： 资质和派驻现场人员是否与投标书一致; 监理工程师、总监更换是否征得项目业主同意; 是否编制监理工作大纲、监理规范和监理实施细则; 查阅监理日志，检查隐蔽工程、重要部位，质监人员是否到场，是否进行旁站式监

24、督和签字认证;特别是通过查看隐蔽工程检查记录资料，检查监理工程师是否按工程监理规范的要求，采取旁站、巡检等形式实施监理。检测单位、被检测单位的有关人员是否签字。 监理是否对进场材料、设备、构配件的质量进行审核和抽检，是否对已完工程进行抽检，对抽检不合格的是否及时提出了处理意见并得到落实； 对工程量、工程进度款、工程结算的审核是否规范严格，有无审核过程资料资料齐不齐全; 监理与项目业主的工作配合是否协调。,（四）施工单位检查要点及方法,1、检查内容：资质、投入力量、管理制度和现场管理等。 2、检查方法： 对照投标资料，复核施工资质，有无挂靠投标借用资质现象，施工机械设备、现场队伍、人员资格和配备

25、数量是否与投标书承诺一致，项目经理等关键人员变动是否经项目业主同意，有无违规分包、转包; 查阅施工日志，检查隐蔽工程和重要部位施工质量、施工方法、监督人员等的原始记录是否完整，施工是否按照设计图纸和国家有关强制性技术标准进行，有无偷工减料行为； 通过查看外购各种建筑材料、构配件、设备进场检验及测试报告，检查是否按照设计要求、施工技术标准和合同约定进行了检验和使用，有否使用不合格材料等； 对照合同工期，检查实际建设进度是否与施工合同或计划工期一致; 检查是否设专人负责质量安全管理，施工现场管理是否符合安全文明建设要求。,（五）合同管理检查内容,检查工程建设有无执行合同制； 检查合同签订的规范性；

26、 检查有无违法分包、转包合同； 检查合同执行情况。,1、合同检查方法,通过查阅财务支付，检查工程、材料设备等是否均有合同或协议； 查阅主要合同，检查是否采用国家、省或行业颁布的合同范本，确定是单价合同还是总价合同，总价合同是否属变相开口合同; 检查合同条款特别是专项约束条款是否完整合理; 签订日期和单位是否真实； 检查有无违法分包、转包合同，如果属劳务租赁，设备租赁和或工程队租赁，应有租赁合同，财务仅支付劳务费、设备租赁费和财务支付租赁费； 检查未经过招标签订的合同依据是否充足，补充合同是否合规; 检查合同执行是否到位，预付款，结算款是否按合同支付，工期是否按合同执行。,2、项目合同管理常见问

27、题,1、不依法签订合同： 不签订合同，特别是部分小型施工项目不签订合同； 后补合同。 2、合同文件不规范： 末使用规范的合同文本签订合同； 合同主要条款不完整，合同内容该填写末填写； 合同签订日期不准确。 3、合同管理不规范： 合同签订不及时，未在发放中标通知书三十日内签订合同； 合同价与中标价有较大变化； 未按招投标文件规定签订合同； 4、合同执行不到位： 不按合同约定条款进行款项支付，超合同支付工程款； 自行变更合同内容，随意更改已签订的合同条款或工作内容，特别是建设单位随意增减承包人的工作范围； 一级队伍签订合同，二级队伍进场，三级队伍施工。,（五）质量管理检查内容要点,检查质量保证体系

28、是否健全，质量管理制度和质量岗位责任制是否建立； 检查质量安全控制和质量鉴定资料是否完整，三级质检质量控制是否严格，质量评定是不符合规程； 工程建设质量是否合格； 有无发生重大质量安全责任事故，会不会出现“豆腐渣”工程、“烂尾楼”项目。,工程质量安全方法,1、查阅施工、监理质量记录和质监站质量检测评定，检查是否建立了三级质量安全管理保证体系，质量管理制度和质量岗位责任制是否落实，各级是否履行了职责； 2、抽查主要材料检测报告，检查有无使用不合格的主材; 3、查阅施工、监理日志，检查是否对隐蔽工程实施了旁站监理，各项工程自检、完工工程的抽检是否合规，是否对发现质量问题是否及时采取了返工、补修等措

29、施，并达到行业标准；措施是否得力。 4、抽查质量评定材料，检查质监站质量抽样检测和评定工作是否到位; 5、查阅工期计划，检查是否存在盲目赶进度问题，是否发生过重大质量安全责任事故； 6、通过查看现场，检查现场管理和施工规范性，并适当选择部分工程抽查分部、分项、单位工程的质量评定情况，检查是否存在质量缺陷和隐患及处理情况。,（六）投资控制检查要点,检查建设单位投资控制管理制度; 检查项目投资控制的工作流程，投资控制方法、措施是否有力有效； 投资完成及其真实可靠性； 检查概算执行，建设投资是否得到有效控制，项目是否超概算。,1、投资控制检查方法,查阅管理制度，检查投资控制有无有效可行的措施； 查阅

30、实际建设内容，检查建设规模、内容和标准随意变化或新增加概算外项目; 查阅勘察设计文件，检查工作深度和质量，有否丢项漏项、方案不合理等； 检查是否严格执行招投标，严格控制工程造价； 抽查审核工程量的计量，检查工程量清单编制质量，计量方法程序是否规范，计量申报资料和验收手续是否齐全，计量结果是否得到监理和承包商双方确认，承包商索赔是否合理。设计变更管理、审定是否严格，变更手续不合规，重大设计变更和方案变化未履行审批程序。 查阅财务支出，检查工程结算支付是否严格执行合同；检查建设管理费等其他费用的使用和管理是否在线控制； 据投资完成和现场进度，检查因工程延期而影响投资问题。 对照批准的概算，检查总概

31、算、各子项工程、单项工程结算价是否突破相应工程概算，若超概算，调增投资并了解原因，并检查超概算资金的落实情况及改进措施。,2、投资控制常见问题,1、造价控制不力，投资超概算。 2、设计文件质量不高，丢项、漏项多，造成超概算。 3、工程内容增减、标准提高和方案变化随意，或丢掉概算实施，导致投资无法控制。 4、招投标走形式，未能有效节约投资。 5、设计变更管理不规范：如设计变更审定不严格，工程变更计量不准，变更手续不合规;重大设计变更和方案变化未履行审批程序。 6、合同执行不严格：工程预付款、进度款等支付方式、额度、时间等不依据合同约定;工程结算不执行招投标文件和合同约定条款，擅自调整合同结算方式;擅自变更合同文件中结算条款，增加工程成本。 7、工程招标清单编制不准确，内容含糊，丢项漏项。,（七）财务管理检查要点,检查项目是否正确执行基建基建财务制度和会计制度； 检查项目是否按规定单独设置基建财务帐； 检查资金管