如何认定导致合同解除的政府拆迁行为的性质

中国审判C H IN A T R IA L如 何 认 定 导 致 合 同 解 除 的政 府 拆 迁 行 为 的 性 质 ? 文 /王 刚政府拆迁行为导致已经生 效 的 租 房 合 同 被 迫 终 止 ,但当事人签订房屋租赁合同时并没有预见到政府的拆迁行为 。 政 府 的 拆 迁 行 为 到 底 是 属于不可抗力还是情势变更抑或法律规定的其他情形 ? 对 此行 为 的 定 性 不 同 ,合 同 双 方 当事 人 的 责 任 承 担 亦 有 不 同 ,应当如何为此行为定性 ? 作者借本文尝试着为司法实践上的这 一 困 惑 寻 找 答 案 ,提 供 可 供参考的解决思路。案 情 审 判 2000 年 4 月 13 日 签 订 的 租 赁 协 议 书 。一 审 判 决 后 ,被 告 不 服 提 起 上 诉 ,上 海 某 医 院 系 人 民 路 218 号 房 屋的产权人 , 原告某公司系该医院部分职 工 集 资 成 立 的 企 业 。 2000 年 4 月 13日 , 原告某公司根据上海某医院的授权 , 与 被 告 夏 某 签 订 了 人 民 路 218 号底 层 600 平 方 米 的 租 赁 协 议 书 。 协 议约 定 ,租 赁 期 限 自 2000 年 5 月 1 日 至2009 年 4 月 30 日 止 ,夏 某 每 年 向 某 公司 支 付 租 赁 费 12 万 元 ,从 第 6 年 开 始租 赁 费 调 整 为 每 年 15 万 元 。 2003 年 9一审法院审理认为 : 原被告签订租 赁 协 议 约 定 履 行 期 限 截 至 2009 年4 月 , 现合同履行期限内房屋面临动迁 , 导致合同不能继续履行是客观情况 , 从某公司和夏某签订租赁协议书时没有对动迁问题作出任何约定的情况分析 , 当初双方均没有预见到租赁期限内会遇到房屋动迁 , 而由政府批准的动迁行为所导致的合同不能履行的情形属于不能预见、不能避免并不认为一审法院将系争房屋的动迁定性为不可抗力不妥 , 但对判决解除合同没 有 异 议 。 二 审 法 院 审 理 后 认 为 ,一 审判决支持原告诉请解除租赁协议书并无 不 当 。但 鉴 于 双 方 当 事 人 解 除 合 同 属于 “法 律 规 定 的 其 他 情 形 ”,一 审 认 定动迁行为所导致租赁合同不能履行的情 形 属 不 可 抗 力 不 当 ,夏 某 的 上 诉 理 由成 立 。 因 双 方 对 一 审 判 决 主 文 无 异 议 ,二 审 作 出 维 持 判 决 。 本 案 已 生 效 。月 8 日 , 上海市黄浦区房屋土地管理局 发 出 沪 黄 房 地 拆 许 字 ( 2003) 第 16能克服的客观情况 , 符合不可抗力的法律特征。法院认定双方合同无法继 评 析号 房 屋 拆 迁 许 可 证 ,决 定 对 包 括 人民 路 218 号 在 内 的 南 外 滩 8#-1 地 块进 行 动 迁 。 2005 年 6 月 ,某 公 司 诉 至 法院 , 请求判令解除双方签订的租赁协议 书 。续 履 行非原告主观方面的原因 , 而 是政府动迁这一不可抗力因素。鉴于因不可抗力因素造成合同不能继续履行 ,给 原 告 造 成 损 害 ,被 告 无 须 承 担 责任。据此 , 判决解除某公司和夏某于从本案的案情及审理过程来看 ,双方当事人对于案件事实并无争议。因为系争房屋已经法定程序纳入拆迁范 围 ,租 赁 合 同 已 经 不 可 能 继 续 履 行 ,所以庭审中被告对于原告要求解除合60 中 国 审 判 新 闻 月 刊 2007.6疑 案 探 析同的诉请也没有提出异议。合同无法继续履行后 , 原被告双方最关心的问题在于解除合同后经济损失的赔偿。因双方当事人未就合同解除后的赔偿一并提出诉讼请求 , 本案的争议焦点也就在于如何准确把握政府拆迁行为在合同解除中的性质 , 因为这将关系到合同解除后当事人双方如何就经济赔偿进行责任认定的核心问题。政府拆迁行为在合同解除这一事件 中 属 于“ 不 可 抗 力 ”还 是“ 法 律 规定 的 其 他 情 形 ”, 在 本 案 审 理 过 程 中观点不一。第一种观点 : 某公司与夏某的房屋租赁合同因政府拆迁行为致使租赁合同不能继续履行 , 此非当事人的意志所能决定。同时政府的拆迁行为属于当事人在签订租赁合同时不能预见 、不 可 避 免 且 无 法 克 服 的 不 可 抗 力 ,因此应当判决解除租赁合同 , 某公司免除违约责任。第二种观点 : 政府拆迁行为属于当事人双方履行租赁合同过程中发生的 情 势 变 更 ,应 当 根 据 诚 实 信 用 原 则 ,对 合 同 予 以 变 更 或 者 解 除 。第三种观点 : 政府拆迁行为属于 合 同 法 第 一 百 二 十 一 条 中 的 “第 三人 原 因 ”造 成 的 一 方 当 事 人 违 约 。 本 案某 公 司 主 张 解 除 租 赁 合 同 ,应 对 夏 某 承担 违 约 责 任 ,某 公 司 的 损 失 可 以 通 过 其他 途 径 与 动 迁 公 司 协 商 补 偿 。第 四 种 观 点 : 合 同 法 第 九 十 四条 规 定 :“有 下 列 情 形 之 一 的 ,当 事 人可 以 解 除 合 同 :( 五 ) 法 律 规 定 的其 他 情 形 。 ”本 案 中 政 府 拆 迁 行 为 属于 “法 律 规 定 的 其 他 情 形 ”,某 公 司 可以要求解除租赁合同。笔者同意上述第四种观点。首 先 , 政府拆迁行为不宜构成不可抗力。我 国 民 法 通 则 第 一 百 五 十 六条 以 及 合 同 法 第 一 百 一 十 七 条 第二款对不可抗力作出了原则性的规定 。 所 谓 不 可 抗 力 ,是 指 不 能 预 见 、不能避免并不能克服的客观情况。对于不可抗力的范围 , 我国法律没有作出明确规定。根据通常理解以及学理解释 , 不可抗力主要包括基于自然原因而 发 生 的 自 然 灾 害 ,如 洪 水 、海 啸 、地震 、台 风 等 ,也 包 括 基 于 社 会 原 因 而 发生 的 社 会 异 常 事 件 如 战 争 、罢 工 、骚 乱等。而对于行政行为是否构成不可抗力 ,学 术 界 存 在 很 大 的 争 议 。从 学 理 角度来看 , 一般认为行政行为不应当被认定为不可抗力。主要理由是行政行为出现较为频繁 , 作为不可抗力看待容 易 导 致 不 可 抗 力 制 度 的 滥 用 ,从 而 严重 影 响 经 济 秩 序 。 行 政 行 为 的 涉 及 范 围和 影 响 力 都 特 别 广 泛 , 当 事 人 在 订 约 和履 约 过 程 中 , 可 能 无 时 无 刻 不 在 受 到 行政 行 为 的 管 理 和 调 控 。 合 同 各 方 是 在 必须 承 受 政 府 行 为 的 基 础 上 缔 约 履 约 的 ,如果以政府行为作为不可抗力请求免责 ,显 然 太 过 泛 滥 。 从 我 国 国 情 来 看 ,政府为了社会公共利益而进行的拆迁行为 ,在 当 前 社 会 还 比 较 普 遍 地 存 在 ,特 别是很多城市都还处于城市建设的扩张期 ,政 府 拆 迁 行 为 必 定 会 频 繁 出 现 ,如 果由此而认定政府拆迁行为属于不可抗力 ,势 必 会 影 响 契 约 精 神 。 就 本 案 而 言 ,政 府 拆 迁 行 为 在 当 前 社 会 生 活 中 出 现 的频 率 较 高 , 拆 迁 项 目 的 确 定 到 实 施 拆 迁的 过 程 一 般 来 说 都 经 过 了 市 政 规 划 、行政 许 可 ,拆 迁 行 为 并 非 “不 可 预 见 ”,只是 不 少 当 事 人 在 订 立 合 同 时 ,特 别 是 订立履行期限较长的合同时没有积极关注 。 同 时 ,如 果 将 政 府 拆 迁 行 为 认 定 为造 成 合 同 不 能 履 行 的 不 可 抗 力 ,可 能 导致 一 方 当 事 人 违 约 责 任 的 免 除 ,这 对 于信 守 合 同 的 一 方 当 事 人 来 说 不 公 平 ,甚至存在一方当事人利用这一不可抗力因 素 来 牟 取 合 同 利 益 。 因 此 ,将 政 府 拆迁行为认定为不可抗力对于该类案件的 处 理 可 能 会 带 来 不 利 影 响 。其 次 ,将 政 府 拆 迁 行 为 视 为 “情 势变 更 ”不 符 合 立 法 精 神 。所谓情势变更 , 是指合同有效成立以后 , 因不可归责于双方当事人的事 由 发 生 的 客 观 情 况 (外 部 环 境 )的 重大变化而致使合同的基础动摇或者丧失 , 若 继 续 维 持 合 同 会 显 失 公 平 ,因此 , 允许变更合同内容或解除合同的原 则 。所 谓 情 势 ,是 指 合 同 成 立 后 所 发生 的 不 能 预 见 的 情 况 ;所 谓 变 更 ,是 指合同赖以成立的环境或基础发生异常变 动 。通 常 情 况 下 ,人 们 将 情 势 变 更 理解为不可抗力以外的意外事件 , 如 政府 干 预 、行 政 命 令 、市 场 剧 变 等 情 况 。一般认为 , 情势变更原则是作为指导合同履行的一项原则 , 即在合同履行过程中 , 因情势变更的出现而使当事人履行义务 , 有悖于诚实信用和公平原则。情势变更原则主要适用于履行合同过于艰难 , 或者必须付出高昂的代 价 , 当事人又无法采取其他措施的场 合 。本 案 中 的 拆 迁 行 为 从 表 面 上 看 ,的确具有不能预见、不能避免与不能克服的特性 , 同时又极深地影响着合同关系和当事人权利的实现。但具体而 言 , 本案中拆迁行为实际上导致租赁 合 同 履 行 的 基 础 房 屋 消 失 ,合同处于无法继续履行的状态 , 从严格意义上来说 , 不属于情势变更中的履行 过 于 艰 难 。更 为 重 要 的 是 ,基 于 我 国的现实经济状况和司法环境 , 为防止法 官 自 由 裁 量 权 的 滥 用 , 合 同 法 并没 有 规 定 情 势 变 更 原 则 。 因 此 ,从 合同 法 的 立 法 本 意 来 看 ,并 不 主 张 在司法实践中运用情势变更原则来变更或解除合同。再 次 ,将 政 府 拆 迁 行 为 视 为 “第 三人 原 因 ”不 利 于 纠 纷 的 解 决 。虽 然 我 国 合 同 法 第 一 百 二 十一 条 规 定 :“ 当 事 人 一 方 因 第 三 人 的原因造成违约的 , 应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠 纷 , 依照法律规定或者按照约定解决 。 ”但 不 少 学 者 对 这 一 条 款 的 合 理性 存 有 异 议 ,从 字 面 上 看 ,该 条 并 没 有明 确 “第 三 人 的 原 因 ”到 底 是 合 法 行为 ,还 是 违 法 、违 约 行 为 。 在 所 有 因 第三人的原因造成合同一方当事人不能中 国 审 判 新 闻 月 刊 2007.6 61中国审判C H IN A T R IA L履 行 合 同 的 情 形 下 ,均 要 求 该 方 当 事人承担违约责任是不合理的。从我国思 考 同 义 务 、法 官 干 预 当 事 人 合 同 关 系 的 借口 ,而 且 直 接 适 用 情 势 变 更 也 缺 乏 法 律的 社 会 现 状 来 看 ,虽 然 城 市 房 屋 拆迁 管 理 条 例 第 四 条 和 第 二 十 七 条 的规 定 :“ 拆 迁 人 应 当 依 照 本 条 例 的 规定 ,对 被 拆 迁 人 给 予 补 偿 、安 置 ;被 拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。 ”“拆迁租赁房屋 , 被拆迁人与房屋承租 人 解 除 租 赁 关 系 的 ,或 者 被 拆 迁 人对 房屋承租人进行安置的 , 拆迁人对被 拆 迁 人 给 予 补 偿 。 ”但 政 府 主 导 下 的拆迁补偿 , 特别是公益性拆迁项目的补 偿 , 不可能对拆迁人予以充分完全的 补 偿 。 因 此 在 本 案 中 ,如 果 将 政 府 理解 为 合 同 法 第 一 百 二 十 一 条 规 定的 “第 三 人 ”,要 求 原 告 某 公 司 承 担 解除合同的违约责任 , 再与政府协商确定 补 偿 ,对 某 公 司 将 造 成 很 大 的 损 失 。某公司对合同的不能履行不存在过错 , 因政府拆迁行为导致其承担较大的 损 失 ,显 然 有 违 公 平 原 则 。综 上 所 述 ,笔 者 认 为 将 政 府 拆 迁行 为 纳 入 “法 律 规 定 的 其 他 情 形 ”比较稳妥。本案中政府拆迁行为如果被认定 为 不 可 抗 力 、 “第三人原因 ” 或者情势变更均可能存在法律适用或处理结果方面的不妥当。造成这些不妥当 结 果 的 原 因 ,主 要 归 结 于 对 不 可 抗力 、情 势 变 更 等 法 律 规 定 的 缺 失 和 模糊 认 识 :一 方 面 ,在 理 论 上 对 不 可 抗力 、情 势 变 更 、第 三 人 原 因 造 成 违 约 情形缺少比较研究 ; 另一方面 , 在实践中 ,囿 于 法 官 认 识 上 的 差 异 ,无 法 形 成统 一 的 处 理 结 果 。 因 此 ,在 本 案 的 处 理上 ,一 、二 审 法 院 就 对 政 府 拆 迁 行 为 的定性产生了较大争议。二审法院虽然否 定 了 关 于 不 可 抗 力 的 认 定 结 果 ,但是并没有对政府拆迁行为在案件中的性质予以明确的说明 , 判 决 正 确 但 说理不充分明了。笔者认为 , 排除不符合立法意图的 因 素 ,本 案 中 的 政 府 拆 迁 行 为 认 定 为情 势 变 更 是 比 较 合 理 的 。但 是 从 统 一 法律 适 用 的 角 度 来 看 ,情 势 变 更 在 审 判 实践 中 很 难 界 定 ,容 易 成 为 当 事 人 逃 避 合依 据 。 那 如 何 解 决 这 一 问 题 ,笔 者 考 虑可 以 通 过 以 下 方 法 来 解 决 :一 是 按 照 最 高 人 民 法 院 1992 年的 批 复 精 神 ,即 关 于 武 汉 市 煤 气 公司诉重庆检测仪表厂煤气表装配线技术转让合同购销煤气表散件合同纠纷案适用法律问题的函 来办理。这是针对审理一个情势变更案件的解 答 , 笔 者 考 虑 可 以 此 作 为 参 考 ,即指 合 同 有 效 成 立 后 ,出 现 缔 约 时 当 事人 不 可 预 见 的 情 况 ,致 使 合 同 赖 以 成立 的 环 境 或 基 础 发 生 异 常 变 动 时 ,对合同予以变更或者解除。二是直接适用诚实信用原则 ,即 合 同 法 第 六 条 的 规 定 ,因 合 同无 法 继 续 履 行 ,合 同 予 以 解 除 。 同 时根据公平原则 , 对解除合同造成双方的损失予以平衡 , 对于政府的拆迁补偿根据双方损失的大小进行合理分配。(作 者 单 位 : 上 海 市 黄 浦 区 人 民法 院 ) 简 讯 全国第一所地方性法制类博物馆 “法博苑 ”在 南通崇川法院落成2007 年 5 月 18 日 上 午 , 江 苏 省南通市崇川区人民法院文化中心大楼 法 博 苑 正 式 落 成 , 为 第 三 十 一个 “世 界 博 物 馆 日 ”献 上 了 一 份 厚 礼 ,标志着崇川区法院在江苏省法院系统率先拥有专门的法院文化中心。“法博苑 ” 被定位为全国第一所地 方 性 、法 制 类 博 物 馆 ,以 融 入 中 国 近代 第 一 博 物 馆 南 通 博 物 苑 为 龙 头的 南 通 博 物 馆 群 。 “法 博 苑 ” 旨 在 客观 、真 实 、全 面 地 介 绍 中 西 方 法 制 发 展的 历 史 ;展 现 新 中 国 法 制 进 步 的 历 程 ;展示崇川法院在法制建设和构建和谐社会中的突出贡献 ; 收藏党和国家领导人关心法制建设的珍贵史料 , 具有历 史 价 值 反 映 法 制 背 景 的 实 物 、图 片 ,以及国内有重大影响的案件审判资料 。“法 博 苑 ”