水资源使用权确权及水权交易案例及要点分析

水资源使用权确权及水权交易,2017年9月21日,宁夏水文水资源勘测局 司建宁,案例及要点分析,主要内容,1,2,水权的基本概念和内涵,3,我区开展水权试点的必要性和意义,水权试点工作开展情况,4,5,水权试点工作存在的主要问题,下一步将如何深入推进,1,水权是产权理论渗透到水资源领域的产物。法律上没有明确的水权概念，各位学者均认为水权是一组权利束，总的来看，包括所有权以及各种不同情况的使用权。但目前我国学术界对水权的概念众说纷纭，各有各的观点，归纳起来，主要有以下几类学说:,水权的基本概念和内涵,1,（一）水权的概念,水权的基本概念和内涵,1,（二）水权概念的把握原则,第一：水权概念是具体的，应当在当代中国的社会实践中具体把握。换言之，作为社会科学中的一个概念，“水权”一词不可能像自然科学中的概念那样，能够被抽象地进行精确定义，而需要在当代中国的社会实践中才能使其内涵得到真正的展开。,第二：由于我国目前的水权制度建设远未成熟，水权的内涵也尚未在社会生活中完全展开，在这种情况下，采取目的论的解释方式是可以的，我们可以根据当代中国水权制度建设的目的对水权的概念进行把握。,第三：在把握水权概念时应当尊重“水权”一词的通用说法。换言之，在采用目的论解释方式对水权概念进行把握时，我们所得出的对水权概念的理解应当是“水权”一词所能够容纳的。,水权的基本概念和内涵,1,（二）水权概念的把握原则,根据上述原则，把握水权概念的关键就在于探究我国水权制度建设的目的，对此，我国水权制度建设的目的归根到底可以归结为以下两点：第一，在水资源国家所有的前提下寻求如何具体实现水资源的国家所有权。当然，此种坚持不能仅仅是形式上的坚持，还应当是实质上的坚持。由于水资源利用涉及个人生存以及生态、环境等社会公共利益，因此，水资源国家所有不仅意味着国家可以征收水资源费，更重要的还在于国家应当通过此种所有权确保人民安全用水，确保生态安全、环境安全，使水资源支撑经济社会的可持续发展。第二，在政治宏观调控下引入市场机制优化配置水资源，以提高水资源利用效率，进而保障经济社会可持续发展。,水权的基本概念和内涵,1,（三）什么是水权,我国的水权概念除了有形实体（一定量的水资源）之外，在无形权利方面包括两个层面：一是水资源所有权层面，二是水资源使用权层面。 在水资源所有权层面，水权概念关心的是水资源所有权人的利益，这种利益不仅体现在水资源所有人与非所有权人的权利义务关系上，而且体现在水资源所有权人与水资源使用权人的权利义务关系上。这两者其实就是传统物权理论所关心的范畴，既所有权人对物的排他的支配力以及所有权遭受侵害后的救济。 在水资源使用权层面，水权概念关心的是水资源使用权人的利益，这种利益不仅体现在水资源使用权人与非使用权人的权利义务关系上，而且体现在其与水资源所有权人的权利义务之上。,水权的基本概念和内涵,1,（三）什么是水权,在水资源所有权由政府代为行使的情况下，水资源使用权人的利益还进一步体现在水资源使用权人与所有权代表的权利义务关系上。这三个关系的核心在于如何确保水资源使用权人能高效利用水资源： 在所有权人与使用权人的关系中，需要说明和解决所有权人为什么愿意将水资源交给使用权人使用，以及使用权人为什么愿意利用所有权人的水资源； 在所有权代表和使用权人的关系中，需要说明和解决前者如何代表所有权人对使用权人行使权利义务，以及使用权人如何对所有权代表行使其对所有权人的权利义务； 在使用权人和非使用权人的关系中，需要说明和解决使用权人凭什么排斥非使用权人利用水资源，以及非使用权人凭什么要对使用权人负有义务。,水权的基本概念和内涵,1,（三）什么是水权,就我国的水权制度建设而言，水权概念应当将水资源所有权含盖进来，以使水资源所有权制度的开展具有法理依据。就此而言，“一权说”的观点是不能接受的。对有“二权说”与“三权说”、“四权说”、“权利束说”的分歧，关键在于对使用权如何理解。如果认为使用权仅仅是所有权的一种权能，与占有权、收益权、处分权想并列，而且不同于经营权、质押权等，则“二权说”显然是无法接受的，因为如此理解的水权制度建设无法在法理层面上展开。相反，如果认为使用权并非所有权的一种权能，而是从所有权衍生出来的一种相对独立的权利，其本身还近一度包括着占用、使用、收益、处分等权能，则“二权说”就是合理的，而“三权说”、“四权说”、“权利束说”就是不可就收的。,水权的基本概念和内涵,1,（三）什么是水权,对水权概念的把握关键就在于界定使用权的概念。尽管水资源使用权衍生水资源所有权，但作为一种能够独立于所有权而存在的权利，理应具有自己完整的全能（包括占有、使用、收益、处分）。因此，“水权”一词的概念不仅包括水资源所有权，而且包括水资源使用权。无论是水资源所有权，还是水资源使用权，都具有各自完全的权能。综上所述：可以给水权确定一个初步的概念：所谓水权，是指在一定量水资源基础上形成的权利，包括水资源所有权和水资源使用权。需要说明的是，如前所述，由于“水权”一词在意指水资源所有权方面，重点则在于如何具体地实现水资源的国家所有权；而在意指水资源使用权时，重点则在于如何使水资源使用权人高效利用水资源，因此，其所表达出来的意蕴是明显不同的。,水权的基本概念和内涵,1,（三）什么是水权,在水资源所有权由政府代为行使的情况下，水资源使用权人的利益还进一步体现在水资源使用权人与所有权代表的权利义务关系上。这三个关系的核心在于如何确保水资源使用权人能高效利用水资源： 在所有权人与使用权人的关系中，需要说明和解决所有权人为什么愿意将水资源交给使用权人使用，以及使用权人为什么愿意利用所有权人的水资源； 在所有权代表和使用权人的关系中，需要说明和解决前者如何代表所有权人对使用权人行使权利义务，以及使用权人如何对所有权代表行使其对所有权人的权利义务； 在使用权人和非使用权人的关系中，需要说明和解决使用权人凭什么排斥非使用权人利用水资源，以及非使用权人凭什么要对使用权人负有义务。,我区开展水权试点的必要性和意义,宁夏水资源总量严重匮乏。当地水资源总量11.63亿立方米，人均占有量176立方米，为全国平均的1/12，为黄河流域的1/3。宁夏当地可利用水资源量1.5亿立方米，计入国家“87”分水方案分配的耗水指标40亿立方米黄河水，人均可利用水资源量621立方米，不足全国平均水平的1/3，是全国水资源最为匮乏的地区之一。,2,2003年以前，宁夏用水主要是农业用水，用水结构单一，水资源供需矛盾不是特别突出。,我区开展水权试点的必要性和意义,宁夏经济社会发展主要依赖于过境的黄河水，水资源短缺始终是制约经济社会发展的主要因素。,2,我区开展水权试点的必要性和意义,宁夏经济社会发展主要依赖于过境的黄河水，近年来，由于黄河流域天然径流量逐年减少，实际年均分配宁夏耗用黄河水指标均达不到多年平均值。现状实际耗水量逼近黄河流域分配的耗水指标。水资源短缺始终是制约经济社会发展的主要因素。,2,自1998年黄河流域实行年度水量调度以来，实际平均每年分配给宁夏的耗用黄河水指标仅为34亿立方米，较“87”分水方案分配水量减少了15%，尤其是2003年度分配水量仅24.9亿立方米，不足“87”分配指标的65%。2016年、2017年进入枯水年，相比正常年份黄河可分配水量分别减少18.9%、24.3%。,二、宁夏为什么抓节水型社会建设,2003年，自治区党委、政府提出要将资源优势转化为经济优势的战略，大力发展工业，由于受黄河用水总量控制指标的约束，我区重大工业项目因没有用水指标而不能立项，在水利部的指导下，运用水权理论，我区率先在全国开展了水权转换试点工作，通过“投资节水，转让水权”的方式实施水权转换。,我区开展水权试点的必要性和意义,2,通过实践，水权转换已成为解决新增用水指标的重要途径，为工业项目立项、建设、生产提供了可靠的水源，保障了自治区经济社会的快速发展。,我区开展水权试点的必要性和意义,唐徕渠水权转换试点项目,2,我区开展水权试点的必要性和意义,2,明晰黄河初始水权。 2009年自治区政府批复实施了宁夏黄河地表水资源县级初始水权分配方案，将国家分配的40亿立方米可耗用黄河水初始水权和国家年度分配水量指标分配到各县（区）、各干渠。,划定了市县（区）、干支流、各行业耗黄河水总量指标，率先在黄河流域建立了自治区、市、县三级水权指标控制体系，引、耗黄河水总量纳入全区节水型社会建设年度目标责任考核。,三、宁夏节水型社会建设做了哪些事,2014年，水利部印发了关于开展水权试点工作的通知，将我区列为全国7个水权试点地区之一,主要开展水资源使用权确权登记试点工作，先行先试，探索经验，为全面推进水权制度建设提供经验借鉴和示范。,我区开展水权试点的必要性和意义,2,开展水权试点，是贯彻落实中央和自治区决策部署的重要举措,我区开展水权试点的必要性和意义,2,中央和自治区多次对水权工作作出明确部署。2011年中央一号文件和2012年国务院3号文件均提出建立和完善国家水权制度，充分利用市场机制优化配置水资源。党的十八大要求积极开展水权交易试点；十八届三中全会要求健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，对水流等自然生态空间进行统一确权登记，推行水权交易制度。2014年3月，习近平总书记在保障国家水安全问题讲话中指出，要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场。2015年1月8日，自治区党委、政府3号文件关于深化改革保障水安全的意见明确提出开展水资源使用权确权登记和建立水权交易制度。通过试点先行，为自治区和全国层面的水权制度建设提供经验和示范。2015年9月中共中央、国务院印发了生态文明体制改革总体方案明确提出开展水权确权试点，要求“探索建立水权制度，开展水域、岸线等水生态空间确权试点，遵循水生态系统性、整体性原则，分清水资源所有权、使用权及使用量。”水权确权是加快推进生态文明建设的重要内容。,开展水权试点，是保障宁夏经济社会发展的必然要求,我区开展水权试点的必要性和意义,2,近年来黄河来水量持续偏枯，按照国家“丰增枯减”的调度原则，1999年以来黄委分配给我区的平均黄河耗水量34.3亿立方米，远小于40亿立方米，主要是黄河来水减少，总量不足。但国务院最严格水资源管理制度考核自治区人民政府，主要考核的是取水量，目前我区取水量已接近、甚至超过了国家分配的总量指标。随着自治区重大项目的实施和经济发展用水需求增加，预计到2020年全区将缺水13.1亿立方米，水资源短缺与经济社会可持续发展不协调、不适应的问题，导致水资源供需矛盾将会更加突出，水资源配置体系仍需进一步优化。现行的水资源管理体制已经不能适应宁夏经济社会发展和生态环境改善的要求。因此，推进水权制度改革，开展水权工作，建立水资源使用权确权登记制度、是深化水权转让、提高水资源利用效率和效益、培育水市场的有效途径，是更好地发挥市场和政府在资源配置中各自作用的必然要求。,开展水权试点，是实现水资源精细化管理的迫切需要,我区开展水权试点的必要性和意义,2,经过多年的努力，宁夏的水资源管理工作在各级政府和水务部门的共同努力下做了大量工作，取得了明显成效，管理能力和水平稳步提升。但仍然存在薄弱环节，主要表现在：一些地方或部门重建设轻管理，重开发轻保护，重利用轻节约；水资源管理的政策法规、制度还不够完善，管理边界不清、责任缺失的情况仍然存在，随意开荒、随意打井、随意用水的现象屡禁不止；等等。这些情况与我区干旱缺水的区情和经济社会大发展快发展的要求还不相适应，严管水、用好水的任务仍然艰巨。开展水权工作，对水资源使用权进行确权登记和管理，建立水资源使用权用途管制制度，是落实最严格水资源管理的重要内容，是由粗放式管理向精细化管理、定量化管理的重大变革，涉及总量红线细化、制度体系建设等多个方面，是破解水资源瓶颈制约、保障全区经济社会发展用水安全的有效途径。,立足自治区区情水情，以农业和工业水资源使用权确权登记为重点，落实最严格水资源管理制度，利用3年时间，完成自治区水资源使用权确权登记工作，建立水资源使用权确权登记制度。,3,（一）总体思路,（二）确权登记范围,农垦集团,基于我区黄河干流水资源利用量占全区水资源利用量90%以上，本次试点范围为黄河干流水资源使用权确权登记。确权范围：五个地级市及农垦集团（即全区）。,3,（三）工作目标,3,（四）主要任务及工作内容,（1）农业确权对象。 引黄自流灌区农业用水确权登记以各大干渠直开口（支斗渠）取水量为基础，结合所属行政区域的农业人口、灌溉面积、灌溉用水量等基本信息，确权登记对象以乡镇水管单位为主。扬黄灌区和山区库井灌区等有条件的县（区）可以进一步将确权登记到农民用水协会或农民用水户。,3,（2）工业确权对象。 工业用水确权到供水工程管理单位或用水企业。取得取水许可的确权登记对象在进一步核算取水许可水量的基础上，进行确权登记；对没有取得取水许可证的确权登记对象在补充水资源论证工作的基础上，核发取水许可证，进行确权登记。,3,（3）建立水资源使用权数据库。 在全面完成各市、县（区）农业、工业水资源确权登记工作的基础上，汇总完成全区农业、工业水资源使用权工作，根据水资源使用权确权对象，按照确权范围，分自治区、市、县（区）三级建立水资源使用权确权登记数据库。,3,（4）制度建设。,根据水资源确权成果，按照农业、工业等用水类型，在已列入立法计划的宁夏水资源管理条例中纳入确权登记内容，并出台相关制度，建立水资源使用权用途管制制度。,3,（五）积极推进水资源使用权确权登记工作,3,（1）各市县（区）已完成水权成果的分配核对工作，完成了公示工作，并通过政府常务会议研究审定。本次试点工作农业用黄河水确权涉及18个县（区）和农垦，合计确权指标456391万立方米，工业用黄河水确权涉及8个县（区）和宁东能源化工基地，合计确权水量为28022.18万立方米。其中，农业+生态确权指标约占控制指标的89%，工业确权指标约占利用黄河水控制指标的95%以上。 本次试点工作共发证410本，其中农业344本、生态9本，工业57本，按发证对象分来，其中乡镇发证103本，用水协会发证132本，用水大户发证109本，工业用黄河水确权（许可）涉及企业（用水项目）57家。,3,（2）颁发了农业水资源使用权证。,（3）在水资源使用权登记工作过程中，主要开展了以下几方面工作：,3,顶层设计明确任务,高位推动明确责任,精心组织过程管理,完善制度强化监督,3,结合我区水资源特点，组织编制完成了宁夏回族自治区水权试点方案，水利部和自治区人民政府于2015年2月联合批复了水权试点方案。,按照自治区政府要求，组织召开全区水资源使用权确权登记工作会议，在全区范围内安排部署水资源使用权确权登记工作，明确确权工作责任主体在各县（市、区）人民政府。按照自治区政府印发的实行最严格水资源管理制度考核办法中分配给各县区的取水总量指标和宁夏行业用水定额双控制的要求开展确权工作。结合取水总量控制指标的分解细化，逐级确认区域取用水总量和权益。,3,选择确定技术依托单位，完成了引、扬水灌区各直开口渠道农业用水量基本情况资料调查、收集和初步确认，完成山区库井灌区用水量调查与复核。组织并举办确权工作技术培训工作。组织制定了水权确权登记工作技术细则，对各市县确权工作技术人员就确权流程和基础数据的收集、分析和整理进行了专题辅导培训。组织召开全区水资源使用权确权工作座谈会，研究解决确权工作中存在的主要问题，进一步明确工作要求和落实时间节点。,3,建立了水权确权登记工作报送制度，印发了关于建立水权确权登记工作进展情况报送制度的通知（宁水政发201524号），各市县每月将工作进展情况上报水利厅。,3,确权登记复核督导通知,3,一是立足沙坡头区实际，制定了沙坡头区水权确权工作实施方案，成立了以沙坡头区政府分管领导为组长，各有关部门、镇乡为成员的工作领导小组，组织各项工作开展。二是完成了美利渠系、羚羊寿渠、羚羊角渠三大引黄自流灌区、南山台扬灌区干渠等10条干渠（支干渠）、772条直开口渠道现状长度、砌护长度、建筑物以及直开口以下斗、农级渠道及其配套建筑物基本情况调查、统计汇总。同时，对灌区南山台电灌站、康乐、黄套、碱碱湖、美利源及美利林业、阿拉善高扬程等7座大中型扬水泵站进行了调查统计。,（4）典型分析沙坡头区农业水权确权登记工作,沙坡头区农业水权确权登记工作,3,三是完成了灌区9个乡镇水权确权相关的基础性调查和资料收集工作，对沙坡头区引扬黄灌区各干支渠直开口51.77万亩实际控制灌溉面积、48.86万亩水费征收面积进行了调查核实工作，并分别详细统计、汇总、分析了近年来各直开口作物种植结构、年度配水及实际引水量、水费结算等相关数据信息。 四是召开镇乡、协会负责人座谈会，印发沙坡头区水权确权工作实施方案征求意见稿，自上而下、自下而上进行讨论，征求各方意见，各镇乡提出修正意见后，以文件正式上报水权确权面积，为水权确权提供可靠依据。,（4）典型分析沙坡头区农业水权确权登记工作,沙坡头区农业水权确权登记工作,3,五是以镇乡、村及用水户为单位，完成了水费征收面积核查、补录和对比分析，最终确定了水权确权面积，并以此作为水权分配的基数，以支渠口为单元，进行了初始水权总量的分配，分解、汇总、校核了水权指标。六是以“总量控制、定额管理”为原则，按照“尊重历史、依据现状、公平合理、统筹兼顾”的工作思路，确定了确权登记对象、数量。并完成了乡镇、机关单位、个体用水户为主体的初始水权分配工作，共计分配水权指标4.65亿立方米，其中分配农业取用水指标3.495亿立方米，预留指标0.71亿立方米，兴仁供水0.02亿立方米，工业生态取用水指标0.425亿立方米。,（4）典型分析沙坡头区农业水权确权登记工作,水权交易是利用市场机制优化配置水资源的关键环节。根据实际需要，重点探索多种形式的水权交易方式和交易平台建设。,3,（六）积极探索水权交易,在贺兰县、红寺堡区、中宁县开展了水权交易试点。 贺兰县开展农业用地流转为工业园区用地进行的农业水权向园区企业的水权交易； 红寺堡区开展灌溉水权随土地流转进行的农业内部的水权交易； 中宁县开展农业节水改造工程节余出农业水权向工业交易的水权交易。,（1）因地制宜探索地区间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易流转方式,3,目前，贺兰县、红寺堡区、中宁县三个水权交易试点实施方案均已批复，并组织实施。红寺堡区确定“总量控制，分水到户，指标供水，水量交易”的水资源管理原则。明确了交易程序、交易价格和水量，签订水量交易协议书。,（1）因地制宜探索地区间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易流转方式,3,（1）因地制宜探索地区间、行业间、用水户间等多种形式的水权交易流转方式,2016年6月28日，在中国水权交易所揭牌仪式上，中宁县水权交易试点在中国水权交易所签约第一单。在总结红寺堡区和贺兰县试点工作的基础上，及时印发了关于开展水权交易试点工作指导意见，指导全区水权交易工作。贺兰县通过水权交易，解决了纺织生态园区工业用水，保障了园区的用水需求。,3,红寺堡区政府成立了农业用水水量指标交易领导小组，并于2015年初由区水务局配合宁夏水科院编写了红寺堡区农业用水水量交易试点方案、红寺堡区农业用水水量交易实施方案。从2015年的运行情况来看，参与交易的企业（大户）共23家，涉及灌溉面积5.3万亩，交易水量400万方，交易所得277万元，2016年参与交易的企业（大户）共17家，涉及灌溉面积3.7万亩，交易水量401万方，交易金额219万元，交易工作取得了预期效果。,3,（2）典型案例红寺堡区农业水权交易探索与实践,红寺堡区水量指标交易试点的工作方式主要采取“水银行”的形式 “水银行”预先收储并调蓄出让方的水量指标，出让方为已实施节水项目为主的灌区内所有农户，受让方通过“水银行”以一定的价格购买所需用水指标，“水银行”再以交易成交价格的一定比例返回给指标出让方，受让方为经政府招商引资取得土地使用权而无用水指标的种植企业（大户）。交易时间为交易时间为每年春灌前、夏灌前、冬灌前，交易成功后供水时间为一个年度灌溉周期。因红寺堡区水指标十分有限，为防止枯水年无水指标可交易，故实行一年一交易的方式，优先保障初始水权主体用水需求。,3,（2）典型案例红寺堡区农业水权交易探索与实践,红寺堡区水量交易中心在政务大厅开设交易窗口，配置办公设施，调配3名工作人员具体负责交易。3月底（灌溉前夕），交易中心组织应参与交易的企业（大户）召开水量交易工作会议，会上确定了愿意参与交易的企业（大户）范围，并对交易程序、交易价格和水量进行讨论协商，最终通过双方自愿的原则按照宁夏水科院测算的交易最低价0.818元/m为底价，交易中心与愿意参与交易的企业签订水量交易协议书，编制水量交易供水计划，年内按计划供水，确保受让双方的合法权益。,3,（2） 典型案例红寺堡区农业水权交易探索与实践,红寺堡区群众来自南部山区，对灌溉农业的认识与川区群众有很大差距，每年分配红寺堡区的冬灌指标为2200万m，而实际冬灌用水不足500万m。考虑到红寺堡区主要种植旱作物，冬灌用水量少，其次来年春灌灌区主要种植作物为玉米，作物的用水高峰期主要在5-9月份等因素，因此根据水资源紧张程度和水资源调度供水矛盾，实施了季节性水量交易价格。交易中心通过与受让方协商一致，对冬灌期间的交易水价在0.818元/m的基础上，实行50%优惠价，即0.409元/m，使红寺堡区冬灌期间所有外围企业（大户）的蓄水池全部如期蓄水，使来年春灌与农户争水现象稍有缓解。对于在春灌期间蓄水的外围企业（大户），将继续实行优惠70%的交易水价，即0.573元/m，缓解夏秋灌与农民争水矛盾。实行季节性交易价格，减少不同时期用水矛盾突出问题。,3,（2）典型案例红寺堡区农业水权交易探索与实践,为促进灌区水权转让（交易）的有效开展，提高用水效率，提升灌域用水户最严格水资源意识，完善水资源管理制度，惠农渠管理处在灌区开展水权转让（交易）试点工作，并在2017年4月28日下发了惠农渠管理处关于开展水权转让（交易）试点工作的通知。通知下发后，各管理所所长为第一责任人，在开灌前统计前三年各支渠作物种植结构及实用水量，结合2017年度的分配水量及种植结构，分析测算支渠用水量，筛选水权转让（交易）支渠及水量，为水权转让（交易）提供参考依据。,3,（3）典型案例惠农渠灌域水权交易,为促进灌区水权转让（交易）的有效开展，提高用水效率，提升灌域用水户最严格水资源意识，完善水资源管理制度，惠农渠管理处在灌区开展水权转让（交易）试点工作，并在2017年4月28日下发了惠农渠管理处关于开展水权转让（交易）试点工作的通知。通知下发后，各管理所所长为第一责任人，在开灌前统计前三年各支渠作物种植结构及实用水量，结合2017年度的分配水量及种植结构，分析测算支渠用水量，筛选水权转让（交易）支渠及水量，为水权转让（交易）提供参考依据。,3,（3）典型案例惠农渠灌域水权交易,5月19日，在惠农渠管理处搭建的水权转让交易平台促成下，惠农渠灌域首份协会间、支渠间水权转让交易协议，在永宁县李俊镇新出水渠协会和果子渠泵站双方之间签订，至6月1日，涉及跨平罗县与惠农区4个乡镇16条支渠、永宁县杨和镇与李俊镇4条支渠、兴庆区通贵乡通贵村与河滩村3条支渠、贺兰县金星农场与金贵镇7条支渠协会之间相继签定了水量转让协议书，先期累计交易水量347万立方米，涉及31条支渠，解决了计划内水量不足支渠10余万亩农田灌溉的用水。交易类型包括三种类型：同行政区域、同一用水协会之间的交易；同行政区域、不同用水协会之间的交易；跨不同行政区域、不同用水协会之间的交易。,3,（3）典型案例惠农渠灌域水权交易,惠农渠灌域水权交易的交易流程主要有用户申请、组织协调、协议签订、备案上报、指标调整等基本流程，具体操作流程包括：农民用水协会向惠农渠各渠道管理所提交了用水申请；惠农渠各渠道管理所了解到灌域内某农民用水协会或某支渠有富余水量，核实转让方和受让方的基本信息后，撮合交易；农民用水协会之间在惠农渠各渠道管理所的指导下进行交易水价合同谈判，签订水权交易协议；惠农渠各渠道管理所将水权交易协议上报地方水务局备案；地方水务局对渠道管理处的配水指标进行变更，核减转让方所属支渠年调度指标，调整指标到受让方所属支渠。,3,（3）典型案例惠农渠灌域水权交易,惠农渠灌区通过水权交易， 不突破分配的水量指标； 解决了灌溉难的问题，减少了用水矛盾，水事纠纷、灌水难上访的问题逐步得到解决； 到水务局、供水单位上访的少了，有利于社会的安定团结； 利用市场进行水资源配置，充分发挥了市场作用，两手发力得到实现。,3,（3）典型案例惠农渠灌域水权交易,（一）水资源确权存在风险。,水资源有其特殊属性，受气候变化等自然因素影响较大。宁夏因其特殊的地理位置，全区处在黄河流域范围内，当地水资源极其匮乏，依黄河而生存，依黄河而发展。近年来，由于黄河来水减少，可耗用水量不足。以“87”分水方案来看，虽分配宁夏40亿立方米可耗黄河地表水资源，我们也将其细化到各市、县（区）。但近10年来，平均实际调度水量在34亿立方米左右，水资源使用权确权后，灌区农户如果拿到水资源使用权证，到时候由于黄河调水实行“丰增枯减”，农户水权证的水得不到保证，存在潜在风险。,4,“87”分水指标,（二）量测水设施不完善。,水资源使用权确权基础是准确计量。目前，宁夏90%的用水在农业，农业用水现状计量主要在各大干渠进水口，支、斗渠计量设施不完善，农渠几乎没有计量，给水资源确权带来很大困难。,4,（三）水资源确权指标和灌溉面积矛盾的问题。,水资源确权考虑的综合因素很多，在农业用水中应充分考虑土地权属问题。目前涉水面积有几种统计口径，有现状灌溉面积、统计上报面积、土地确权面积、土地二轮承包面积、遥感面积、粮食直补一卡通面积等。当前，土地确权面积还未确定，给落实定额管理和水资源确权带来了很大困难。,4,（四）取用水总量指标在一定程度上约束了跨区域间的水权交易。,无论按“87”分水方案考虑，还是按最严格水资源管理制度总量红线指标，宁夏用水都面临紧缺问题。近年来，宁夏引黄、扬黄灌区各市县用水已经基本接近或略超自治区分配的取用水指标。随着经济社会发展，各市县都面临着水资源供需用矛盾的问题，对推进水权交易带来困难。,4,（五）水权交易开展工作地域不均衡，部分超水县区尚未开展,目前农业水权交易工作仅局限在几个试点区开展，但是在特别是在超水严重的其他几个县区，如平罗、同心等县水权交易工作尚未开展。,4,（六）定价机制不完善，交易价格未能反映水资源的真实价。,从目前试点区水权交易价格形成机制看，红寺堡区农业水权交易中的“水价”主要包括基本水费、灌溉水收益、节水工程运行维护费、交易服务费四部分，定价还较为合理。其他试点区完全由转让方和受让方自主决定交易价格，没有价格形成的依据。定价机制的不完善，导致水权交易未能完全体现出市场的供求关系和水资源的稀缺性价值。,（七）监管机制缺乏，水权交易收支缺乏监管。,农民用水协会的农业水权交易，交易完成后收支情况缺乏监督和管理的问题。水权交易成为局限于合同当事人的协议，社会和公众的监督力度不够。 如今年贺兰县通威公司、权瑞福公司（两家养鱼企业）与太子渠管理所、常信乡南渠农民用水协会等多方签订水权指标流转协议，由太子渠管理所一次性向养殖企业流转农业灌溉水量80万m，交易期限为1年，流转交易水价为0.17/m。交易水费为13.6万元。其中：支付干渠水费3.6万元，支付南渠农民用水协会管理维护费2.3万元，结转资金7.7万元，县水务局、常信乡人民政府进行监督实施。如果监督不到位，会影响下一年度水权交易的实施。,4,4,（八）过分强调政府主导作用，“两手发力”机制尚未建立。,目前试点区的水权交易主要由政府部门主导完成，市场机制作用发挥不够。水务局负责组织实施，协调转让方、受让方和当地相关部门。而真正的水权主体灌区用水户和用水组织基本上都是“被动主体”，市场机制作用十分有限，水市场没有真正的活跃起来。,水流产权确权试点。 在水权试点基础上，2016年11月，经国务院同意，水利部和国土资源部将我区列入全国水流产权确权试点省区，在全区开展水资源确权。水流产权确权试点范围为全区的农业用水和工业用水。 与水权试点工作相比，一是试点区域从黄河干流的有关区域扩大到了自治区全区，其中农业确权范围不仅包括引黄自流灌区和扬黄灌区，还包括南部山区库井灌区。二是确权水源不仅包括黄河干流