流通环节农产品质量安全监管职责探讨

流通环节农产品质量安全监管职责探讨【红盾】西行骆驼近期的花椒中含罗丹明 B 和生姜中含二氧化硫，以及其它多个农产品相关的热点新闻，引起了社会和工商执法人员关于农产品质量安全监管职责分工的讨论，各级食安委、工商、农业均持不同的看法，讨论的焦点在于农产品质量安全流通环节是由工商部门一家监管还是由多个部门依照法定职能共同实施监管，本文将从农产品质量安全监管职责划分的角度来探讨工商部门对流通环节农产品的监管。一、农产品监管的适用法律目前食品安全法和农产品质量安全法作为农产品监管两部主要法律，对于农产品的范围、法律适用、监管部门作出了具体的规定：食品安全法第二条第二款：“供食用的源于农业的初级产品（以下称食用农产品）的质量安全管理，遵守中华人民共和国农产品质量安全法的规定。但是，制定有关食用农产品的质量安全标准、公布食用农产品安全有关信息，应当遵守本法的有关规定。” 食品安全法第七十七条第二款“县级以上农业行政部门应当依照中华人民共和国农产品质量安全法规定的职责，对食用农产品进行监督管理。”。农产品质量安全法第二条：“本法所称农产品，是指来源于农业的初级产品，即在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品。”农产品质量安全法第三条“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作；县级以上人民政府有关部门按照职责分工，负责农产品质量安全的有关工作”。根据以上四点规定，我们可以看出：（一）、农产品的范围是“来源于农业的初级产品即植物、动物、微生物及其产品”。这里对“及其产品”的理解，各部门存在差异， 农产品质量安全法出台的背景是为了与产品质量法和食品卫生法衔接的，根据分段监管的原则，产品质量法与农产品质量安全法不存在交叉点。因此已经纳入到产品质量法的不应纳入农产品质量安全法。农产品质量安全法将农产品定义为：“在农业活动中获得的植物、动物、微生物及其产品”，另外，农产品质量安全法审议过程中，法律委员会反复研究认为，本法所称农产品，仅指来源于农业的初级产品，包括在农业生产活动中直接获得的未经加工的以及经过分拣、清洗、切割、冷冻、包装等简单处理的植物、动物、微生物及其产品。工业生产活动中以农产品为原料加工、制作的产品不属于农产品。（二）、农产品质量安全法的适用范围。食品安全法第二条规定除制定食用农产品质量安全标准和公布食用农产品安全有关信息适用食品安全法外。因此，食用农产品质量安全的监管仍然适用农产品质量安全法。（三）、农产品的监管部门。食品安全法在“总则” 中表述了“食用农产品”的概念，表明了 “食用农产品 ”仍属于“食品”的范畴，确定了农产品质量安全法做为食品安全法的特殊法地位，并以此规定了农业行政部门作为农产品的主管部门，负责监管食用农产品的质量安全；而农产品质量安全法第三条的规定进一步明确了农业行政部门为食用农产品质量安全的专门监管部门，工商部门按照其它的法律法规和职责分工负责农产品质量安全的有关工作，无明确规定的，不属于工商部门的监管职责。二、农产品的监管职责和监管范围（一）、监管的市场主体农产品的销售主体主要有以下几种：农产品生产企业（含农业合作社）、农产品销售企业、批发市场、零售市场、市场外个体户。根据农产品质量安全法第三十七条第一款、第五十条第四款、第五十条第一款、第五十二条的规定，农业部门对农产品生产企业、农民专业合作经济组织这两类市场主体农产品销售行为进行监管，并对农产品批发市场不设立质量安全检测机构、对进场销售的农产品质量不进行抽查检测、发现不符合农产品质量安全标准没有立即停止销售等违法行为负有监管处理职责。可见，农业部门的监管主体主要有农产品生产企业、农业合作社及农产品批发市场。根据农产品质量安全法第三十三条、第五十条第二款和第三款及第五十二条的规定，工商部门对农产品销售企业和批发市场中销售的农产品有第三十三条第一项至第三项或者第五项所列情形予以处理、处罚，即工商部门对农产品销售企业和批发市场负有监管职责，具有处理、处罚权。对于零售市场及市场外个体户，农产品质量安全法没有明确规定，但是 2008 年浙江省人民政府办公厅转发的关于加强食用农产品入市管理工作若干意见规定：“工商部门负责食用农产品流通环节的监督管理”，因此在零售市场和个体户的监管职责没有其它新的规定出台之前，工商部门有职责对农产品予以监管。（二）、监管的职责范围1、工商部门的监管范围。根据农产品质量安全法第三十三条、第五十条第二款和第三款及第五十二条的规定，工商部门对农产品销售企业和批发市场中销售的农产品，含有国家禁止使用的农药兽药或者其他化学物质、农药兽药等化学物质残留或者含有的重金属等有毒有害物质不符合农产品质量安全标准、含有的致病性寄生虫微生物或者生物毒素不符合农产品质量安全标准或者有其他不符合农产品质量安全标准情形的，由工商行政管理部门处理。结合关于加强食用农产品入市管理工作若干意见，工商部门应对流通环节农产品除农产品质量安全法第三十三条第四款以外的其它农产品质量不合格情况进行监管，但无职责组织实施农产品的质量安全监测。2、农业部门的监管范围。（1）、负责流通环节农产品的监督检测、检查监测。根据农产品质量安全法第三十三条第（四）项、第三十四条至第三十七条和第三十九条的规定，一是农业部门负责制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对市场上销售的农产品进行监督抽查；二是农业部门负责对生产、销售的农产品进行现场检查，调查了解农产品质量安全的有关情况，查阅、复制与农产品质量安全有关的记录和其他资料，并有权查封、扣押；三是农业部门负责对农产品批发市场不设立质量安全检测机构、对进场销售的农产品质量不进行抽查检测、发现不符合农产品质量安全标准没有立即停止销售等违法行为负有监管处理、处罚职责；四是农业部门负责对农产品生产企业、农民专业合作经济组织这两类市场主体农产品使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范的行为。（2）、负责流通环节农产品包装、标志的监管。根据农产品质量安全法第二十八条和第四十八条的规定，农产品生产企业、农民专业合作经济组织以及从事农产品收购的单位或者个人销售的农产品的包装、标志由农业部门监管。农产品包装、标志规范由农业部门制定。销售的农产品未按照规定进行包装、标志或者冒用农产品质量标识的，由农业部门处理。（三）农产品监管的不合格项目范围农产品中明确不由工商执行的农产品质量问题的项目为三十三条第四项：“使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料不符合国家有关强制性的技术规范的”在执法监管中对三十三条第四项的理解主要有以下几种：1、该项所指的添加剂仅为食用物质添加剂，对于添加非食用物质添加剂则不适用于该条款。2、该项所指的添加剂等材料不符合国家有关强制的技术规范，仅指其材料的种类必须符合国家食品安全标准，对于合法添加剂量但超标准添加的则不适用于该条款。3、该项所指的添加等材料不符合国家有关强制的技术规范，不仅指种类和剂量必须符合国家食品安全标准，同时也包括添加非食用物质添加剂的行为。笔者认为三十三条第四项应当最上述第三种意见理解。首先添加剂包括可食用物质和非食用物质，根据卫生部公布的 食品中可能违法添加的非食用物质名单、易滥用的添加剂名单，分别列举了 47 中非食用物质、22 种易滥用的添加剂名称，因此对于添加剂的理解不应局限于可食用物质添加剂。其次目前国际上对添加剂使用原则的规定主要分为两大体系：一种是“许可名单”，即将允许使用的助剂“穷举”列出，另一种是“禁用名单”，即列出禁用助剂名录。鉴于当前科技发展的迅猛，添加剂种类、品种在不停的变化更新，采取“禁用名单”的方式将存在监管漏洞，所以目前我国采用的是“许可名单”制度，其使用种类和剂量必须符合国家食品安全标准，但是对于未列入许可名单的添加剂我们仍应加以禁止性监管，不能以未列入“许可名单”而不适用法律规定为由不予监管。再次根据农产品质量安全法释义中对第三十三条第四项作出了相关的解释：“保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料，对于改善农产品外观品质、提高农产品商品性能、延长农产品货架期等具有明显的作用，但如果使用不当或违反规定使用，则对消费者健康和环境造成危害。因此，无论是在农产品生产过程中，还是在农产品包装、保鲜、贮存、运输中，所使用的保鲜剂、防腐剂、添加剂等材料的种类和剂量都必须符合强制性技术规范的要求。”由此可见，保鲜剂、防腐剂、添加剂不仅其本身的要符合国家食品安全标准，而且其使用剂量也应当符合国家食品安全标准。因此对于添加非食用物质到农产品中的情形，也应当认为是违法添加了添加剂，由农业行政管理部门监管。（四）农产品抽检职责根据农产品质量安全法第三十四条：“国家建立农产品质量安全监测制度。县级以上人民政府农业行政主管部门应当按照保障农产品质量安全的要求，制定并组织实施农产品质量安全监测计划，对生产中或者市场上销售的农产品进行监督抽查”。以及产品质量法第十五条：“抽查的样品应当在市场上或者企业成品仓库内的待销产品中随机抽取。监督抽查工作由国务院产品质量监督部门规划和组织。县级以上地方产品质量监督部门在本行政区域内也可以组织监督抽查。”的相关规定，产品或农产品的抽查职责分别为农业行政主管部门和产品质量监督管理部门，并未提到工商行政管理部门。根据国务院决定( 国办发 (2001)57 号)， “国家工商行政管理总局和国家质量检验检疫总局在质量监督方面的职责分工为：国家工商行政管理总局负责流通领域的商品质量监督管理，国家质量监督检验检疫总局负责生产领域的产品质量监督管理。国家工商行政管理总局在实施流通领域商品质量监督管理中查出的属于生产环节引起的产品质量问题，移交国家质量监督检验检疫总局处理。”部门农业行政主管部门就据此推定，农产品的种养殖环节和流通环节也应当归属不同部门监管，工商行政管理部门负责流通领域的农产品质量监督管理。但该职责分工是只针对产品质量法所规范的是“产品”，而不针对农产品，且农产品质量安全法出台在后，因此农产品质量的监管，仍适用农产品质量安全法。而农产品质量安全法规定监测的主体为农业行政管理部门，此后再未出台相关的职责分工文件，因此监测的主体为农业行政主管部门，工商部门无职责开展监测，但是在发现有食品安全隐患的时候可以按办案取证程序抽样取证的形式开展抽检，作为处罚依据。综上所述，根据食品安全法、农产品质量安全法及其它的政府发文规定，工商部门对农产品监管的主体范围、违法行为、抽检职责等方面已明确，工商部门对流通环节农产品除农产品质量安全法第三十三条第四款以外的其它农产品质量不合格情况予以监管。除此之外，农产品监管仍应当以农业部门为主，采取“从田间到餐桌”的抽检、检测、监管、处罚的全程监管模式。三、工商部门在农产品监管中存在的问题。（一）职责不清，工商部门对于农产品监管存在越位监管、无权监管的情况。农业部门作为农产品的主要监管部门，对农产品监管往往仅限于“田间地头”，即针对于耕种阶段尚未进入流通领域的农产品，同时监管内容也仅限于农药、重金属、化肥残留等范围，较少对添加剂开展监管。目前，相关政府、部门还存在一种认识：即农产品进入流通环节为工商部门的监管职责，检测出添加剂后也仍应由工商部门负责查处的理念，尤其是当前“农超对接”逐渐成为农产品销售的新趋势，一旦商场超市内销售的农产品出现添加剂等超标、违法添加等行为，由谁监管，执法依据又是什么则成为了当前工商部门的一大难题。这一现状的存在直接导致了工商部门通过快速检测的方式检测出农产品添加剂超标后，没有适当的渠道、方式移交农业部门，而自己查处又无法可依，造成了工商部门监管则越位监管、无权监管，不监管又易导致监管缺位的两难境地，也埋伏下了巨大的食品安全履职隐患。因此，明确部门职责，理清监管范围是做到依法执政、依法监管的基本前提，也是确保食品安全监管责任有效落实的基本前提。（二）农业部门移交的案卷材料不规范，导致执法定性困难。以花椒中含有罗丹明 B 和胭脂红等添加剂为例，对于部门间职责不明导致农产品违法行为监管缺失的困境，根据食品安全监管主要有地方政府牵头开展的指导思想，各地均出现了由公安、卫生、食安委等不同部门牵头开展农产品安全监管的管理模式，其中对于由农业部门对涉案农产品进行检测后，将不合格农产品的检测报告移交工商部门予以查处，这样的监管模式存在着不容忽视的程序规范性要求。根据流通领域商品质量监测办法的规定，对商品的抽检必须符合法定程序才能作为工商部门的执法依据，这就要求农产品检测文书的填写、检测样品选取和封存、检测单位的确定，现场检测人员、执法人员和当事人的三方签字认可等等均应具有合法性、规范性。目前农业部门的检测行为往往存在一定的程序瑕疵，比如缺少正规的检测报告或者现场笔录，缺少检测人员、执法人员和当事人当中的一方签字，缺少检测文书的填写等等，倘若以程序上存在一定缺少的检测报告作为执法依据，那么将导致该项执法行为本身违法。因此农业部门检测程序的不规范，将直接导致后续执法困难。（三）快速检测后续结果的处理难题。浙江省商品交易市场管理条例第二十条以及第四十四条规定了工商部门监督市场开展快速检测的法律依据，也是工商部门设立检测箱和检测车的依据。虽然快速检测不作为执法的依据，但是快速检测的结果应当视作不安全食品信息的来源，用于后续处理工作的开展。工商部门是对流通环节中农产品质量安全法除第三十三条除第四项外的其它不合格情形予以处理、处罚，但工商部门的食品安全快速检测基本上都是针对添加剂，这正是第三十三条第四项的内容，因此对于经快速检测不合格的农产品，在工商职责的范围内的，由工商部门予以查处，不在工商职责范围内的，应当把相关信息书面通知并移交有权处理的部门处理。而目前，对于检测不合格尤其是存在非法使用、滥用添加剂需要移交农业部门处理的案件，该如何移送、提交何种手续、履行什么程序，法律法规均未作出明确规定。农业部门和工商部门间因为对法律法规的认识不同，对监管行为也存在不同的界定，如前段时间的“毒花椒”、“毒豆芽”等事件，很多地方都存在着农业部门不监管、工商部门又无法可依无权处理的情况，倘若没有强制性的程序流程规范，那么势必这种在群众认为是“互相推诿”的事件仍将继续存在。因此，如何规范法定程序、明确步骤规范成为不可忽视的现象。四、工商部门开展农产品监管的要点（一）明确不合格农产品的查处职责。工商部门通过受理消费者投诉，食品安全快速检测等途径发现了一些不合格的农产品，但是在查处这些不合格农产品的时候遇到了法律依据不足的情形，如农产品质量安全法第三十三条第四款所规定的不合格农产品应由农业行政管理部门查处，而且这种情况恰恰是最普遍、群众最关注的情形，所以对不合格农产品的监管职责应当在当地人民政府食品安全委员会的统一领导、协调下，建立信息快速报送、不合格农产品处理、案件移交等机制。（二）与农业部门共享农产品快速检测信息。工商部门的食品安全快速检测已经开展了 8、9 年，到目前为止，食品安全快速检测主要还是针对农产品，但是农产品快速检测结果仍然仅在工商部门内部使用，或者通过媒体予以公示。根据农产品质量安全法第三十四条规定，农产品质量安全监测有农业部门负责实施，而快速检