刍议社会信用体系建设中失信惩戒机制的构建

刍议社会信用体系建设中失信惩戒机制的构建唐德鑫 （中国人民 银行武汉分行，湖北 武汉 430071）摘要：构建失信惩戒机制是社会信用体系建设的核心内容之一，只有建立一个完善的失信惩戒机制，加大失信成本才能有效防范失信行为的发生。不同失信惩戒方式其实施的主体、内容和途径不同，对不同类型的失信行为所发挥的惩戒效果也不同。为此，本文在科学区分不同失信行 为和惩戒方式的基础上，提出了健全失信惩戒机制的对策和建议。关键词：社会信用体系 失信惩戒 征信一、 问题的提出社会信用体系建设是完善我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，也是一项长期复杂的系统工程。党中央、国务院高度重视社会信用体系建设工作。党的十六大、十六届三中全会明确了社会信用体系建设的方向和目标。我国“十一五”规划提出，以完善信贷、纳税、合同履约、 产品质量的信用记录为重点，加快建设社会信用体系。2011 年 10 月 19 日，国务院召开常务会议部署制订社会信用体系建设规划，提出 “十二五” 期间要全面推进社会信用体系建设，要以社会成员信用信息的记录、整合和应用为重点，建立健全覆盖全社会的征信系统。近年来，我国从信贷征信起步，各地区、各行业积极探索，社 唐德鑫（1979- ）：男，湖北黄冈人，经济学硕士，主要研究方向货币金融、征信管理。会信用体系建设取得了较大进展。然而，与经济社会发展需要相比，社会信用体系建设还比较滞后，社会诚信缺失问题依然很突出，诸如社会信用观念淡薄、商业欺诈、制假售假、虚报冒领、学术不端等现象屡禁不止，不依法行政、司法不公等情况时有发生。这些不诚信行为在很大程度上破坏了市场环境和社会秩序，损害了公共机关的公信力，增加了市场风险和社会成本，降低了经济和社会的运行效率，同时也从反面折射出社会信用体系建设的迫切性和重要性。社会信用体系建设的目的是要通过建立健全失信惩戒机制，在全社会形成守信光荣、失信可耻的氛围和环境，从而实现政务诚信、商务诚信、社会 诚信和司法公信。对失信行为的惩戒主要有三种方式：行政处罚、法律制裁 1、市场惩戒。前面两种方式是政府部门（含法院）依法对失信行为进行行政处罚和法律制裁；后一种是市场经济主体自觉地减少甚至拒绝与失信行为的主体发生信用交易，通过市场机制将失信主体驱逐出市场。上述三种惩戒方式实施的主体不同，内容和途径不同、对 不同失信行为的惩戒力度和效果也不同，因此有必要在科学区分不同失信行为和惩戒方式的基础上，深入探讨如何完善失信惩戒机制，推动我国社会信用体系建设。二、不同失信行为和惩戒方式分析不同的失信行为所涉及的法律关系不同，因此所采取的惩戒方式也应有所区别，或者说针对不同的失信行为不同的惩戒方式应有先后1从广义上来讲，法律制裁包括行政处罚，为了更好说明政府职能部门在失信惩戒机制中的作用，本文将行政处罚方式单独作为一种惩戒方式。和主次之分。1.失信行为的分类通常人们将商业欺诈、制假售假、虚报冒领、学术不端、偷税漏税、虚假广告、合同违约等行为都称之为失信行为或不诚信行为。从法律关系上看，失信行为可以划分为三类：违法（规）行为、违约行为、违法（规）兼违约行为。违法（规）行为是指国家法律法规明令禁止的行为，对于这类行为的主体一般依法有相应的行政处罚乃至刑事处罚。违约行为是指平等的市场主体违反了当事双方事先的约定，违约行为一般是建立在平等的市场交易基础之上的，这类行为的主体一般依法应承担相应的民事责任，但不涉及行政责任和刑事责任。违法（规）兼违约行为是指既违反国家法律法规明令禁止的要求，同时也违反了当事双方事先的约定，这类行为主体依法应受到相应的行政处罚乃至刑事处罚，同时还 要承担相应的民事责任。依据上述分类方法，可以对当前社会常见的一些失信行为进行区分。表 1 常见失信行为分类类别 常见的失信行为违法（规）行为 虚报冒领、学 术不端、 偷税漏税、虚假广告违约行为 合同违约、 贷款违约违法（规）兼违约行为 商 业欺诈、合同欺 诈、制假 贩假、产品质量问题当然，上述划分只是理论上的一个分类，实际情况往往比较复杂，还需具体问题具体分析，譬如合同违约，如果涉及到当事一方的产品质量不符合国家强制规定，那么也有可能存在违法（规）的问题。对失信行为按照法律关系进行划分的一个主要目的是为了具体分析如何科学、合理地明确惩戒方式的主次和先后问题，进而在此基础上研究建立对失信行为的社会惩戒机制。2.惩戒方式的分类从实施惩戒的主体和依据来看，失信惩戒可以分为行政处罚、法律制裁和市场惩戒。前两种方式是政府部门（包括法院）依照法律法规对失信行为主体进行惩戒；后一种是市场主体依据交易对象的信用记录状况，通 过自觉地减少甚至拒绝与失信主体进行交易来实施的，是市场机制作用的结果。违法（规）类失信行为往往并不建立在市场交易的基础上，市场惩戒的效果和力度比较有限，譬如，对于偷税漏税、虚报冒领等行为，如果依靠市场惩戒肯定是很难形成有效的威慑，因此针对这类行为首要地是依法加强行政处罚和法律制裁。违约类失信行为是建立在市场交易的基础之上的，国际经验表明，通过建立完善的征信体系对违约主体进行市场惩戒，进而改善整个市场信用环境是十分有效的 2。对于违法（规）兼违约行为而言，行政处罚、法律制裁和市场惩戒应该同时采用才能构成最有效的惩戒。3.从失信惩戒机制不健全看我国社会失信问题当前我国社会失信问题还比较突出，主要原因就在于对失信行为2 政府在保护市场交易双方的合法权益方面具有非常重要的作用，但是这种保护与行政处罚、法律制裁的惩戒还是有区别的。市场交易是一种民事关系，一般而言政府不会对违约行为采取行政处罚，即便采取法律措施，也仅限于强制的民事赔偿即恢复利益受损方的合法利益。的惩戒机制尚不健全，不能对失信行为主体构成有效地惩戒和威慑。第一、行政处罚与法律制裁力度不足。主要体现在三个方面：首先是一些违法（规）失信行为的监管法律法规缺失。由于我国市场经济发展历史较短，一些领域的法制建设相对滞后，对社会经济活动中的一些违法（规）失信行为的监管尚存在不少空白，给一些失信行为留下了法律漏洞。譬如，2012 年“毒胶囊”事件就暴露了我国药品监管领域的漏洞现有的药品管理法虽然规定了胶囊必须符合药用要求，但如果企业未遵守，却又没有明确的处罚措施。再譬如，我国在房屋质量监管上一直以工程结构安全为主，在装修质量方面，无论是政策法规还是实际监管，都基本处于空白状态，由此一些知名房地产企业经常爆出“装修 门” 事件也就不足 为奇。其次是一些地方政府部 门执法履职不到位。一些地方政府部门出于当地经济发展的考虑，对当地企业的一些违法（规）行为采取漠视的态度乃至纵容的态度，监管和处罚很多时候流于形式，对违法（规）失信行为不能起到实质性惩戒和威慑作用。最后是未能形成“ 网络化”的惩戒机制。对于失信主体的惩戒，只有做到“一 处失信，处处难行”才能发挥最大的威慑作用。一些违法（规）行为涉及到诸多部门，如产品质量问题就涉及质监部门、工商管理部门，一些特殊领域可能还会涉及建设主管部门、食品药品监管部门。由于各个部门之间缺乏信息共享机制，同时规范政府部门合理使用失信主体违法（规）记录以加强失信惩戒的法律法规也不健全，从而导致对很多失信行为的惩戒还处于部门“条 块” 化的状态，未能做到“天网恢恢，疏而不漏” 。第二，市场惩戒机制不完善。市场惩戒是市场交易主体依据交易对手的信用记录自主做出抉择的结果，是市场机制在发挥作用。要有效发挥市场惩戒的作用，必须依赖健全、高效的征信体系，由专业化的征信机构通过市场服务的方式来推动对失信行为的市场惩戒。由于我国征信体系建设起步相对较晚，而且主要是集中在信贷征信领域，企业和个人的信贷征信记录比较完善，但是商业信用 3征信的发展明显不足，对 合同违约、应收账款拖欠等突出的市场失信行为不能构成有效的惩戒和威慑。据工商部门不完全统计 4，目前我国每年订立的经济合同大约有 40 亿份左右，但合同的履约率仅有 50%，也就是说在我国签署的贸易合同中，有一半没有履行；企业间逾期应收账款高达 5%，而发达市场经济国家仅为 0.250.5%。三、对策与建议建立健全失信惩戒机制是推动社会信用体系建设的核心内容之一，具体到各种失信惩戒方式而言，需要从以下方面加以完善。1.由政府部门实施的行政处罚和法律制裁方面。首先要完善法律制度。 （1）按照政府部门职责分工，完善相关领域的失信监管和惩戒制度。适应社会经济发展的需要，针对社会各个领域的失信行为，由相应的主管部门推动建立起完善的监管和惩戒制度，做到对所有失信行为事先有监督、事后有惩罚，不留制度上的漏洞。（2）建立信用信息共享和应用制度，健全“网 络化” 的监管与惩戒机制。3 商业信用是指除银行信用之外一般企业、个人之间发生的信用交易。4引自产经新闻报 ， 合同履约率仅五成 “失信”重创中国企业 ，2011 年 5 月 4 日。要进一步完善政务信息公开制度，对各类行政处罚和法律制裁信息制定统一的信息披露制度和数据格式标准，建立起信用信息尤其是违法（规）失信记录的共享制度。同时，应结合实际管理的需要，制定相应的法律法规统一规范违法（规）失信记录在市场准入、资质许可、政府采购以及征信服务等领域的应用，构建起对失信行为的“网络化” 惩戒机制。其次要加强政府履职。社会上一些重大失信事件的背后往往都存在政府职能部门失职的问题。为此，要建立完善的监督和问责机制，对政府部门履职进行监督，有效防止政府部门“ 不作为” 和“乱作为” ；对政府失职要建立起严格的问责机制，对因履职不力导致社会失信问题的相关部门和责任人进行问责。同时，要建立科学合理的政绩考评机制，将重点领域尤其是事关民生和社会公共安全的诚信建设工作纳入地方政府政绩考核，扭转一些地方片面追求经济增长轻视诚信建设的理念。2.在由市场机制主导的市场惩戒方面。首先要完善征信法规。尽快出台征信管理条例，建立健全我国基本征信制度。其次要研究出台合理的政策措施，在进一步完善信贷征信市场的基础上，鼓励和扶持商业信用征信市场的发展，推动建立一个高效的、能为所有市场信用交易服务的征信服务体系。参考文献：1杜金富 . 对我国社会信用体系建设的