澳门现行社团法律制度的结构与特征分析

澳门现行社团法律制度的结构与特征分析娄胜华 澳门理工学院副教授 2013-04-24 22:00:33 来源：比较法研究2006 年第 5期社团法律制度是由一系列保障与规范公民结社权利以及社团组织之性质、地位、权利与义务等活动规则的法律所组成的框架体系。具体到澳门特区，其现行社团法律体现出多层次性与多形式性的特征。在其社团法律基本框架的法律构成中，既有规范结社权的专门法律（俗称“社团法”），也有包含社团相关条款的一般性法律，甚至还有具法律效力的行政性批示，1即使是关于结社权的宪制性法律同样包含着不同的结构层次。 一、公民结社自由与权利保障的宪制性法律 结社权是公民应享有的基本权利之一，同时，它也是公民的一项政治权利。作为一项基本的公民权利，它要求公民个人可以不经许可建立组织或是不被强制性地加入某个组织的权利得到尊重与保护；作为一项政治权利，它要求公民个人通过自己组建的团体主张其政治利益的权利得到尊重与保护。无疑，对公民结社权的确认与保护属于宪法范畴，也只有在公民结社自由与权利得到保护的基础上，社团合法性才具有基本的法律保证。如前所述，虽然结社活动在澳门的存在已然久远，但是，结社行为与自由权利相互联系并发展成为市民基本权利得到法律的确认与保护还是 20世纪七、八十年代以来的事实。期间，澳门更经历了从殖民体制向特区政制的政治转变。因此，在澳门，保障与规范公民结社自由权利的宪制性法律构成显得更为丰富与复杂。涉及的法律主要有中华人民共和国宪法、2中华人民共和国澳门特别行政区基本法（以下简称澳门基本法）以及一些国际法（国际公约）。此外，结社权规范（8 月 9日第 299M 号法律）、选民登记法（第 122000 号法律）、澳门特别行政区立法会选举法（第 32001 号法律）等法律或特别规范或少量涉及公民结社自由与权利方面的内容。 （一）公民结社自由权利的保障 结社自由包括积极自由与消极自由，即个人结社自由与不结社自由两个方面。同时，结社自由也包括个人结社的自由与社团本身的自由。社团自由，指社团有权自行组织与管理，自由开展活动。上述有关结社自由的精神与价值在澳门现行宪制性法律与政治性法律中得到完整的体现。中华人民共和国宪法第 35条规定，中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。3根据中华人民共和国宪法，由全国人民代表大会制定的澳门基本法第 27条规定：“澳门居民享有言论、新闻、出版的自由，结社、集会、游行、示威的自由，组织和参加工会、罢工的权利和自由”4除了宪法与基本法的明确规定外，结社自由也是一些适用于澳门的国际公约之重要内容。 世界人权宣言（Universal Declaration of Human Rights，1948）第 20条规定，人人有权享有和平集会和结社的自由；任何人不得迫使他人隶属于某一团体。将世界人权宣言条约化的公民权利和政治权利国际公约（International Convention on Political and Civil Rights，1966）第 22条规定，人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护其利益的权利。经济、社会与文化权利国际公约和国际劳工公约对参加工会组织的自由与权利作出相应的规定。由于澳门加入了有关国际公约，因此，有义务促进结社自由的实现。 为了使澳门居民的结社权得到切实的法律保障，除了上述对结社自由作出原则性规定的法律外，澳门立法机关遵循“（结社）自由是民主法治国家原则上所固有的，其基本规则是在没有公共权力干预下自主和自由地进行内部组织”的精神，专门制定了结社权规范（8 月 9日第 299M 号法律），从而使“结社权享有一项受高度保障的特别保护制度”。5对于个人结社自由，该法第 2条第 1款明确规定：“任何人有权自由地毋需取得任何许可而结社。”第4条规定：“任何人不得被迫加入或以任何方式胁迫留在属任何性质的社团。”“任何人，即使是公共当局，强迫或胁迫任何人加入或脱离社团，处刑法典第 347条规定之刑罚。”6对于社团自由，该法第 3条明确规定，社团实行自决原则，“社团司依其宗旨而自由进行活动，公共当局不得干涉，且不得将社团解散或中止其活动。”实际上，确立了社团相对于政府（公共当局）的存在空间与界限。如果社团活动超越其合法活动的范畴，影响甚至侵犯了政府的职能或私法人的自由，裁判者不是政府，而是作为第三方的司法机关法院，即须“经法院作出裁判”。7社团自由还具体体现在社团章程自主制定（社团章程无须经过行政当局的通过或核准）、社团领导机关自主产生（社团领导机关无须经行政当局任命或受其控制）、社团管理自主进行（社团的行动无须行政当局核准）等方面。 由此可见，对于澳门居民来说，其结社自由与权利，无论是个人结社的积极自由与消极自由，还是社团本身的自由，都得到了全面、完整、明确的法律保障。 （二）结社自由的一般限制与特别限制 自由总是相对的，不是绝对的。世界上不存在无限度的绝对自由。结社自由也是有限度的，它理应受到公共利益与他人利益的限制。结社自由的限制包括一般限制与特别限制。 结社自由的一般限制是指对社团宗旨及其活动等作出必要的法律限制。如，在澳门，“社团不得以推行暴力为宗旨或违反刑法或抵触公共秩序。”对于“倘真正宗旨不合法或与成立文件或在章程明确指出的宗旨不相符者”与“倘是以不法方式或扰乱保安部队纪律的方式有系统地贯彻其宗旨者”，经“普通管辖法院的裁定”，8该社团消灭。至于政治社团，法律明确规定其“应受透明原则、民主组织和民主管理原则，以及全体成员参加原则管制”。澳门基本法第 23条还规定：“禁止澳门特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。”9相反，澳门基本法第 134条规定：“澳门特别行政区的教育、科学、技术、文化、新闻、出版、体育、康乐、专业、医疗卫生、劳工、妇女、青年、归侨、社会福利、社会工作等方面的民间团体和宗教组织可同世界各国、各地区及国际的有关团体和组织保持和发展关系，各该团体和组织可根据需要冠用中国澳门的名义，参与有关活动。” 结社自由的特别限制，即社团禁止。在类型上，澳门法律明文规定：“不许成立武装社团，或军事性、军事化或准军事社团，以及种族主义组织。”10同样，黑社会组织也在禁止之列。至于特定身份人员的结社禁止问题，如国际人权公约允许可以合法地禁止警察与军人结社，以及有些地区禁止公务员结社的做法，澳门法律并未作出明确的禁止性规定。而非澳门居民在澳门的结社自由，除了明令禁止外国政治性社团在澳门存在（澳门基本法第 23条规定：“禁止外国的政治性组织或团体在澳门特别行政区进行政治活动。”）外，未有特别的法律限制。 二、规范社团法律地位及其内部法律关系的一般性法律规范 宪制性法律有关结社自由的规定是社团合法性的前提与基础，但不是社团法律制度的全部内容。社团法律地位的取得及其内部法律关系尚须一般性法律进行规范，虽然不同的国家或地区适用法律不尽相同，但大都体现在民法、经济法或特别法中。澳门的情形略显复杂，乃肇因于其特殊的法律结构。 作为具有宪制性色彩的澳门基本法，并非仅仅确认澳门居民结社自由基本原则，其经济、文化和社会事务等章节还有多处涉及社团的法律条文，其中有些条文涉及社团法律地位等细节性内容。而作为居民结社权特别保障法律制度的结社权规范（8 月 9日第 299M 号法律）既有原则性规定，也有规范社团内部治理的具体性内容。即便如此，该法并非涵盖社团法律关系的全部内容，它必须与相关法律相互配合、相互支持，共同构成规范社团法律地位及其内部治理的法律体系。在澳门，该相关法律主要是澳门民法典（以下简称民法典）。民法典详细地规定了社团设立的要素与程序、社团内部治理关系，同时，还强调了对结社自由权的维护。 （一）社团法律地位的取得 按照结社自由的原则，社团的设立并不需要经过特别的法律许可。也就是说，未经登记的社团也是合法的。是否登记，社团拥有选择的权利。但是，未经登记的社团不具备法律人格，没有独立的法人地位，就不能成为承担责任与义务的法律主体。因此，多数社团会选择经过一定的法律程序取得法人资格。澳门社团法律地位的取得是由澳门民法典规范的。按照民法典规定，法人的设立须具备两个基本要素，即产生与构成的基础与法律对该基础的认可。前者是事实要素，后者是法律要素。认可是事实实体转化为法律实体的法律依据。11同样，社团法人地位的取得亦须具备上述两个要素。具体地说，事实要素包括意思与目的、人及财产、组织等要件。法律要素，即对事实要素的“认可”。“认可”分为“规范性认可”（直接认可）与“特许性认可”（间接认可）。规范性认可，无须由有权限机构作出事先审查及批准，只要符合法律规定，就可以成立。澳门社团法人资格的取得正是遵循规范性认可方式。而特许性认可则须由政府有关机构发出成立许可，方可取得法人资格。在澳门，基金会的设立循此认可方式。12 社团设立的具体程序：13首先由创立者订定一个包括若干必备内容的章程，章程必须经过公证（章程修改同样须公证），公证后的章程或经修改的章程须在澳门政府公报刊登，并将副本送交检察院审阅，如其章程或组织与法律或公共道德相抵触，检察官可宣告撤销该社团。办妥公证的社团章程由公证员寄交身份证明局进行登记，身份证明局待该章程刊登“政府公报”后进行登记，并将登记记录编号通知有关社团。 （二）社团内部治理的法律规定 社团作为与政治国家相对应的民间社会范畴，其遵循的是自治原则。在澳门，结社权规范（8 月 9日第 299M 号法律）第 3条明确规定，社团内部事务实行自决原则，不受公共权力的干预。但是，作为承担权利与义务的法人，社团内部治理结构及其行为必须符合有关法律要求。对此，民法典等作出了相关的法律规定。 1社团内部治理结构 社团法人机关是其实现社团设立目的、开展各项活动、进行内部管理的基本载体。社团内部治理结构是指社团法人机关及其相互之间构成的职能与权限关系。一般说来，社团法人机关分法定机关与非法定机关。法定机关是指依照法律规定必须设置的法人机关。非法定机关则是法律未作规定，由法人章程规定设立的机关。按照结社权规范（8 月 9日第 299M 号法律）、民法典的有关规定，14澳门社团的法定机关主要有社团会员大会、行政管理机关和监事会。 社团会员大会是社团法人的最高意思机关和决议机关，由社团全体会员组成。其职权广泛，既有“专属权力”，如，“社团各机关成员之解任、资产负债表之通过、章程之修改、社团之消灭，以及社团针对行政机关成员在执行职务时所作出之事实而向该等成员提起诉讼时所需之许可，必属大会之权限。”又有“剩余权力”，如，“凡法律或章程并未规定属社团其他机关职责范围之事宜，大会均有权限作出决议。”15至于会员大会的召集和运作、社员表决权、决议方式与效力等，也有明确法律规定。虽然会员大会是社团最高决议机关，但是它并非执行机关或者代表机关，其决议交由执行机关执行，其本身也不能代表社团法人对外进行法律行为。 社团行政管理机关，是社团法人的执行机关与对外代表机关，通常称理事会。其成员由社员大会以选举或其他甄选方式产生，并对社员大会负责，其权限由法律与社团章程具体规定，执行法人事务，对外代表法人。议事与决策，采合议制。 监事会是法人的监察机关。在一些国家（地区）属于非法定机关，而澳门有关法律则明确规定社团法人必须设立监事会。监事会职能在于对社团行政管理机关的决策与执行进行监督，一般由会员大会选择产生，对会员大会负责，原则上没有代表社团法人的权利。其权限除监督社团行政管理机关之运作外，还包括财产查核、编制监察活动年度报告等。 上述社团机关分别行使决议权、执行权与监督权，履行各自职能，相互配合，相互制衡，促使社团运作与管理得以持续进行，形成社团内部治理结构。 2社团法人的社员 社员是社团法人设立与存在的前提与基础。公民可以通过设立社团或加入已设立的社团而成为社团成员。社团成员同时拥有双重身份与权利。作为公民，其拥有选择入社与退社的自由；作为社员，因其社员资格而享有权利与承担义务。前者由法律赋予与保障，后者由社团章程规定。民法典第 156条规定：“章程亦得在法律规定之范围内，详细列明社员之权利与义务，社员之加入、退出及除名之条件。”16社员资格可以因为社员死亡、社团法人终止，以及退社与开除而丧失。社员资格并非财产权，具有与社员本身不可分割的性质，故此，不得转让，不得继承。社员因其社员资格而享有的权利，称社员权。社员权包括共益权和非共益权。具体地说，该项权利包括出席社员总会和表决的权利、请求或者自行召集社员总会的权利、请求宣告社员总会不当决议无效的权利等，以及个人根据社团章程享受社团设备等权利。社员的义务主要是出资义务，出资义务一般由社团章程规定。17此外，社员一旦成为社团法人机关的据位人，则必须履行由民法典等法律规定的社团“法人机关据位人之义务及责任”。 3社团法人18的财产 对于社团来说，社员与财产是其设立的基础要素。正因此，澳门法律规定，社团处于无偿还能力状况构成社团消灭的情况之一。按照社团自决原则，财产自治应属社团自治的范畴，也就是说，社团或其成员对社团财产拥有完全的占有、使用、受益和处分权。结社权规范（8 月 9日第 299M 号法律）第12条规定：“社团得自由地以无偿或有偿方式对为达到其目的所必需的动产或不动产进行取得、转让和设定负担。”19因此，社团财产之取得以及社团法人消灭后财产处理方式等，除法律有特别规定外，是由社团设立文件与社团章程作出规定，而不是法律规定。但是，社团财产与私人财产毕竟存在一定的差别，社团财产的公共性要求对其处分上设置一定的限制，特别是接受公共机构资助的社团。因此，澳门法律对社团财产的限制表现在两个方面：一是在社团财产运行的公开性上，结社权规范（8 月 9日第 299M 号法律）第 19条“帐目的公布”规定：“社团收取公共实体的津贴或财政性质的任何其他资助，金额高于总督所订者，须每年将帐目于其通过翌月公布。”“公布应刊登于本地区注册的其中一份报章上。”20二是在社团财产的归属上，民法典第 153条规定，对于“无规定或无特别法”的社团财产，“则法院应检察院、清算人、任一社员或利害关系人之声请，须下令将财产给予另一法人或澳门地区，并确保尽量实现该已消灭之法人之宗旨。”21 三、规范社团外部关系的法律规范 社团外部关系涵盖甚广，以关系性质分，有政治关系、经济关系等；以社会部门分，有与市场（营利组织）关系，与政府关系等。其中，最为重要的是政府（包括立法机关、行政机关等）与社团之间的关系。在传统政治学意义上，由社团所构成的民间社会，是相对独立于政府组织的治理范畴。但是，作为民间社会的社团组织在其运作过程中必然与作为社会公共权力主体的政府发生关系，同样，政府在运用公共权力进行社会管理时必然遭遇如何处理与民间社会主体的社团之间关系，因此，调整、规范政府与社团之间法律秩序是社团与政府双方共同的需要。从澳门的