我国生态补偿机制现状及发展研究

1我国生态补偿机制现状及发展研究郭超超贵州大学明德学院工程管理 10152 班 邮编：550004摘要：我国“十一五”规划纲要中提出，将把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。纲要中所提到的正是全面落实科学发展观、促进区域协调发展、建设和谐社会的开创性举措，也是保护区域生态环境质量、维护国家生态环境安全方面的创新。限制开发和禁止开发区的功能主要是生态保护和生态修复，这些地区的经济发展和居民生活必然会受到影响。为了落实限制开发区和禁止开发区的功能定位，在保护生态环境的同时提高当地人民生活水平，政府需要健全生态补偿机制，推进管理体制创新。生态补偿是保护生态环境的一种经济手段。而我国生态补偿经过多年实践，在林业、自然保护区等方面都取得了一定成效。因此，建立和完善生态补偿机制需统筹区域协调发展，加大补偿机制。关键词：生态补偿；现状；出现问题，解决方法，建议前言生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域，是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。建 立 生 态2补 偿 机 制 是 贯 彻 落 实 科 学 发 展 观 的 重 要 举 措 ， 有 利 于 推 动 环 境 保 护 工 作 实 现从 以 行 政 手 段 为 主 向 综 合 运 用 法 律 、 经 济 、 技 术 和 行 政 手 段 的 转 变 ， 有 利 于推 进 资 源 的 可 持 续 利 用 ， 加 快 环 境 友 好 型 社 会 建 设 ， 实 现 不 同 地 区 、 不 同利 益 群 体 的 和 谐 发 展 。当前随着中国经济的迅速发展，生态和环境问题已经成为阻碍经济社会发展的瓶颈。近年来党和政府提出了科学发展观，强调以人为本，全面、协调、可持续发展，对生态建设给予高度重视，并采取了一系列加强生态保护和建设的政策措施，有力地推进了生态状况的改善。但在实践过程中，也深刻地感受到在生态保护方面还存在着结构性的政策缺位，特别是有关生态建设的经济政策严重短缺。这种状况使得生态效益及相关的经济效益在保护者与受益者，破坏者与受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有生态效益，保护者得不到应有的经济激励；破坏者未能承担破坏生态的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿。这种生态保护与经济利益关系的扭曲，不仅使中国的生态保护面临很大困难，而且也影响了地区之间以及利益相关者之间的和谐。要解决这类问题，必须建立生态补偿机制，以便调整相关利益各方生态及其经济利益的分配关系，促进生态和环境保护，促进城乡间、地区间和群体间的公平性和社会的协调发展。当前，尽快建立生态补偿机制的要求已成为社会各界广泛关注的热点问题。为了解决我国“十一五”规划纲要中产生的问题，本文将从国内外的发展状况，我国出现的一系列问题，以及我国的应对措施，一部分资深建议和政府在健全生态补偿机制和推进管理体制创新方面需要采取的一些具体措施给予具体阐述。正文：国际上“生态补偿”比较通用的是“生态服务付费” （PES）或生态效益付费（PEB） ，主要由四个类型（Sara J. Scherr et al. 2006, Developing future ecosystem service payment in China: Lessons learned from international experience）：一是直接公共补偿（类似中国的天然林保护工程、退耕还林还草工程和生态公益林保护等）：政府直接向提供生态系统服务的农村土地所有者及其它提3供者进行补偿，这也是最普通的生态补偿方式。这一类补偿还包括地役权保护，即对出于保护目的而划出自己全部或部分土地的所有者进行补偿。二是限额交易计划（如欧盟的排放权交易计划）：政府或管理机构首先为生态系统退化或一定范围内允许的破坏量设定一个界限（“限额”或“基数” ） ，处于这些规定管理之下的机构或个人可以直接选择通过遵守这些规定来履行自己的义务，也可以通过资助其它土地所有者进行保护活动来平衡损失所造成的影响。可以通过对这种抵消措施的“信用额度”进行交易，获得市场价格，达到补偿目的。三是私人直接补偿：除了非盈利性组织和盈利性组织取代政府作为生态系统服务的购买者之外，私人直接补偿与上面所说的直接公共补偿十分相似。这些补偿通常被称为“自愿补偿”或“自愿市场” ，因为购买者是在没有任何管理动机的情况下进行交易的。各商业团体和/或个人消费者可以出于慈善、风险管理和/或准备参加管理市场的目的，而参加这类补偿工作（霍恩，2006 年研究报告） 。四是生态产品认证计划：通过这个计划，消费者可以通过选择，为经独立的第三方根据标准认证的生态友好性产品提供补偿。在与农业生产活动相关的生态补偿方面，瑞士、美国通过立法手段，以补偿退耕休耕等措施来保护农业生态环境。欧盟也有类似的政策和做法。上世纪50 年代，美国政府实施了保护性退耕计划；80 年代实施了相当于荒漠化防治计划的“保护性储备计划” ；纽约州曾颁布了休依特法案 ，恢复森林植被。在这些计划和法案的实施过程中，政府为计划实施（成本）和由此对当地居民造成的损失提供补贴（偿）是重要内容。流域保护服务可以分为水质与水量保持和洪水控制等三个方面。尽管这三种服务相互关联，但通常具有不同的受益人。对这三种流域服务的公共补偿，以及对水质与水量的私人补偿，都有利于上游保护者，特别是当地的一些穷人（Sara J. Scherr et al. 2006, Developing future ecosystem service payment in China: Lessons learned from international experience） 。在流域生态补偿方面，比较成功的例子包括：澳大利亚通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综合管理工作；南非则将流域生态保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约 1.7 亿美元雇用弱势群体来进行流域生态保护，改善水质，增加水资源供给；纽约水务局通过协商确定流域上下游水资源与水环4境保护的责任与补偿标准等。在矿产资源开发的生态补偿方面，德国和美国的做法相似。对于立法前的历史遗留的生态破坏问题，由政府负责治理。美国以基金的方式筹集资金，德国是由中央政府（75%）和地方政府(25%)共同出资并成立专门的矿山复垦公司负责生态恢复工作；对于立法后的生态破坏问题，则由开发者负责治理和恢复。森林生态系统的补偿，主要通过生物多样性保护、碳蓄积与储存、景观娱乐文化价值实现等途径进行。欧洲排放交易计划（EU-ETS）与京都清洁发展机制是目前两个最大的、最为人们所了解的碳限额交易计划，2005 年分别完成了3.62 亿吨和 4 亿吨的二氧化碳交易。根据碳交易公司的统计，这个数字比 2004年增长了 7 亿吨，总价值达到了 94 亿美元（碳交易咨询公司，2006 年） 。景观与娱乐文化服务，经常与生物多样性服务相重叠。从本质上说，旅游者购买的商品是欣赏景观的权利，而不是生物多样性，一般都是在案例研究的基础上来决定付给土地管理者的费用。而且对国家公园来说，是要求当地社区减少在公园内的活动，使他们可以获得一部分的公园收入，作为对此的补偿。根据调查，最经常用来体现这些服务价值的、以市场为基础的是参观权/进入补偿，如参观费（50%） 、旅游服务费（25%）和管理项目（25%） （兰黛尔-米尔斯等，2002 年研究报告） 。对于生物多样性保护的补偿，类型包括：购买具有较高生态价值的栖息地（私人土地购买，公共土地购买） ；使用物种或栖息地的补偿（生物考察权，调查许可，对野生物种进行狩猎、垂钓或集中的许可，生态旅游） ；生物多样性保护管理补偿（保护地役权，保护土地契约，保护区特许租地经营权，公共保护区的社团特许权，私人农场、森林、牧场栖息地或物种保护的管理合同） ；限额交易规定下可交易的权利（可交易的湿地平衡资金信用额度，可交易的开发权，可交易的生物多样性信用额度） ；支持生物多样性保护交易（企业内对生物多样性保护进行管理的交易份额，生物多样性友好产品） （斯基尔等，2004 年的研究报告） 。总体而言，国外生物多样性等自然保护的生态补偿基本上是通过政府和基金会的渠道进行的，有时则与农业、流域和森林等的补偿相结合。国际上关于生态补偿的理论与实践对我国生态补偿研究与实践均具有借鉴意义。国外的生态服务付费有比较坚实的理论基础和法律依据，且执法严格；充分利用了市场机制和多渠道的融资体系；初步建立了生态服务付费的政策与5制度框架，形成了直接的一对一交易、公共补偿、限额交易市场、慈善补偿和产品生态认证等较为完整的生态补偿框架体系；积极鼓励群众参与，努力开拓国际市场等等。同时，在流域管理、生态系统恢复和生物多样性保护、碳蓄积与储存等生态补偿方面，许多经验都可资借鉴，并有助于将中国的生态保护与建设事业融入到国际背景之中，以尽可能获得国际社会的支持。然而，即使是在发达国家，生态系统服务的付费问题也还仍然处在探索阶段。特别是在由于国际和国内在文化、历史、社会、经济以及观念等方面的差异，使得我们不能照搬国外的做法。正如美国森林趋势组织的报告中所指出的那样， “人们都承认开发成功的 PES 计划是一个学习的过程没有一套单独的政策工具与目标能够为中国面临的环境问题提供确定性的解决方案” 。因此，我们必须在吸收国际经验的基础上，探索适于我国特点的生态补偿的途径。我国关于生态补偿的研究和实践开始于上世纪 90 年代初期。一些科学研究人员借鉴国际生态系统服务功能研究的思路与方法，对不同尺度上的各种生态系统的服务功能进行定量估算。虽然由于采用的指标和方法的不同使所得到的结果有很大差异，但是研究结果仍然揭示了生态系统在生态与环境服务方面的巨大价值，证明了单纯以 GDP 为核算标准的现行经济核算体系的缺陷和环境生态效应的外部性造成的市场失灵，从而从理论上阐明了进行生态补偿的重要意义，同时也为生态补偿标准的制定提供了理论依据。在生态补偿的实践方面所开展的工作可以概括为几个方面，一是由中央相关部委推动，以国家政策形式实施的生态补偿；二是地方自主性的探索实践；三是近几年来初步开始的国际生态补偿市场交易的参与。总体而言，目前的实践工作主要集中在森林与自然保护区、流域和矿产资源开发的生态补偿等方面。一、森林与自然保护区的生态补偿森林与自然保护区的生态补偿工作起步较早，国家投入较多，取得了较明显的成效，除了森林生态效益补偿基金制度之外，天然林保护、退耕还林等六大生态工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。一些相关的政府与措施有：1992 年国务院批转国家体改委关于一九九二年经济体制改革要点的通知（国发199212 号） ，明确提出“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度，实行森林资源有偿使用” ；1993 年国务院关于进一步加强造林绿化工作的通知 （国发199315 号） ，指出“要改革造林绿化资金投入机制，逐步实行征收6生态效益补偿费制度” ；1993 年国家环保局发布的关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知 （2002 年废止） ；1998 年修订的森林法第六条明确表明“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。 ”20012004 年为森林生态效益补助资金试点阶段；2004 年正式建立中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了中央森林生态效益补偿基金管理办法 。中央森林生态效益补偿基金的建立，标志着我国森林生态效益补偿基金制度从实质上建立起来了。二、流域的生态补偿在流域的生态补偿方面，地方的实践主要集中在城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿问题，如北京市与河北省境内水源地之间的水资源保护协作、广东省对境内东江等流域上游的生态补偿、浙江省对境内新安江流域的生态补偿等。应用的主要政策手段是上级政府对被补偿地方政府的财政转移支付，或整合相关资金渠道集中用于被补偿地区，或同级政府间的横向转移支付。同时，有的地方也探索了一些基于市场机制的生态补偿手段，如水资源交易模式。浙江省东阳市与义乌市成功地开展了水资源使用权交易，经过协商，东阳市将横锦水库 5000 万 m3水资源的永久使用权通过交易转让给下游义乌市。在宁夏回族自治区、内蒙古自治区也有类似的水资源交易的案例，上游灌溉区通过节水改造，将多余的水卖给下游的水电站使用。在浙江、广东等地的实践中，还探索出了“异地开发”的生态补偿模式。为了避免流域上游地区发展工业造成严重的污染问题，并弥补上游经济发展的损失，浙江省金华市建立了“金磐扶贫经济开发区” ，作为该市水源涵养区磐安县的生产用地，并在政策与基础设施方面给予支持。2003 年，该区工业产值 5亿元，实现利税 5000 万元，占磐安县财政收入的 40%。浙江还有另外 5 个市、县也开展了或将要开展类似的做法。三、矿产资源开发的生态补偿中国从上世纪 80 年代中期开始实施、90 年代中期进一步进行改进，对矿产资源开发征收了矿产资源税，用以调节资源开发中的级差收入，促进资源合理开发利用。从 1994 年又开征了矿产资源补偿费，目的是保障和促进矿产资源的勘察、保护与合理开发，维护国家对矿产资源的财产权益。尽管国家和地方有将补偿费用于治理和恢复矿产资源开发过程中的生态环境破坏的情况，但在7政策设计上却没有考虑矿产资源开发的生态补偿问题。1997 年实施的中华人民共和国矿产资源法实施细则对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，要求不能履行水土保持、土地复垦和环境保护责任的采矿人，应向有关部门交纳履行上述责任所需的费用，即矿山开发的押金制度。这一政策理念，符合矿产资源开发生态补偿机制的内涵。也有些地方如广西，采用征收保证金的办法，激励企业治理和恢复生态环境，若企业不采取措施，政府将用保证金雇佣专业化公司完成治理和恢复任务。在各地的实际操作过程中，多是按照矿产资源销售量或销售额的一定比例征收生态补偿费，用于治理开发造成的生态环境问题。浙江省对于新开矿山，通过地方相关立法，建立矿山生态环境备用金制度，按单位采矿破坏面积确定收费标准，同时，按照“谁开发、谁保护；谁破坏、谁治理”的原则解决新矿山的生态破坏问题，做到不欠新帐。对于废弃矿山，采用两种办法治理和恢复：若受益者明确的废弃矿山，按照“谁受益、谁治理”的机制实施；若废弃矿山已没有或无法确定受益人的，则由政府出资并组织实施。另外，从上世纪 80 年代以来，中国开始了大规模的生态建设工程，包括防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林还草、天然林保护、退牧还草、 “三江源”生态保护等一系列生态工程均具有明显的生态补偿意义，投入资金有数千亿之多。2000-2003 年，中央政府用于西部基本建设的国债资金达到 2200 亿元，占同期国债发行总量的 37%；中央财政转移支付额从 2000 年的 53 亿元，迅速增加到 2003 年的 170 亿元，4 年达到 450 亿元。在中央的基本建设基金中，用于西部的资金从 2000 年的 170 亿元，增加到 2003 年的 240亿元。2000-2003 年，中央用于西部扶贫资金是 175 亿元。从区域补偿的角度看，尽管这些财政转移支付和发展援助政策没有考虑生态补偿的因素，也极少用于生态建设和保护方面，但其对西部地区因保护生态环境而牺牲的发展机会成本，或承受历史遗留的生态环境问题的成本变相给予了一定的补偿。天然林保护、退耕还林等六大生态工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。四、生态补偿机制的地方探索浙江省是第一个以较系统的方式全面推进生态补偿实践的省份。2005 年 8月浙江省政府颁布了关于进一步完善生态补偿机制的若干意见 ，确立了建立生态补偿机制的基本原则，即“受益补偿、损害赔偿” 、 “统筹协调、共同发展” 、“循序渐进、先易后难” 、 “多方并举、合理推进”原则。具体政策途径和措施8包括：健全公共财政体制、调整优化财政支出结构，加大财政转移支付中生态补偿的力度；加强资源费征收的管理工作，增强其生态补偿功能；积极探索区域间生态补偿方式，支持欠发达地区加快发展；加强环境污染整治，逐步健全生态环境破坏责任者经济赔偿制度；积极探索市场化生态补偿模式，引导社会各方面参与环境保护与生态建设。在具体实施中，采取了分级实施的工作思路，即省级政府主要负责实施跨区域的八大流域的生态补偿问题，市、县（市）等分别对区域内部生态补偿问题开展工作。目前，杭州等 6 市已经制定或正在制订本地区建立生态补偿机制的政策，推进相关实践。尽管我国在生态补偿方面开展了不少工作，但在研究和实践上还存在一些问题，突出的表现在下面几个方面：对生态补偿的概念和内涵没有形成统一的认识；理论研究与实践脱节，理论研究落后于实践探索；生态补偿的范畴和总体框架没有建立起来；补偿标准的确定缺乏科学依据；补偿资金来源单一，补偿数量不足；生态补偿机制建立过程中，利益相关者的参与度不够；由于缺乏统一的归口管理，造成管理上的混乱；政策和法令不够健全，原来的一些资源、环境方面的法规与条例不能适应形势发展的要求。国内出现的问题1补偿主体单一，纵向补偿为主，缺乏生态横向转移补偿机制。2生态补偿体制部门色彩强烈，补偿管理部门多元化。3以“项目工程”为主的补偿方式缺乏稳定性。4生态保护补偿标准“一刀切”，补偿标准偏低。首先，“一刀切”的政策设计，导致政策实施脱离实际。其次，补偿标准偏低。再次，有数量补偿，缺乏质量补偿。5生态补偿资金来源少。6生态保护区往往面临着“要温饱还是要环保”的两难抉择。7以 GDP 为政绩指标，导致地区生态环境恶化。8地方政府履行基本职能需要增加财政收入，影响生态保护目标。对策与建议9一、逐步建立健全生态补偿立法研究表明，生态补偿的立法已成为当务之急，急需将补偿范围、对象、方式、标准等以法律形式确立下来。考虑到生态补偿工作的急需，建议分三步走：一是抓紧出台国务院关于生态补偿若干政策措施的指导意见 ；二是在修改完善的基础上，尽快出台生态补偿条例 ；三是在条例的基础上再进一步修改完善，力争出台生态补偿法 。出台法规的目的是建立权威、高效、规范的管理机制，促进生态