我国行政赔偿先行处理程序研究

我国行政赔偿先行处理程序研究【摘要】本研究以我国行政赔偿先行处理程序为研究对象，分析了行政赔偿先行处理程序的概念、行为属性、处理的模式以及目前存在的一些问题。根据这些问题，本研究提出，我国要建立行政赔偿先行处理程序的配套制度、进一步提高处理过程的透明化和公开化以及明确赔偿范围等措施。【关键词】行政赔偿；先行处理；处理程序；研究1. 引言在我国的国家赔偿制度中，行政赔偿是一个非常重要的部分。我国的行政赔偿制度最早于 1954 年的宪法规定开始实施，至今已经超过 60 多年。行政赔偿的先行处理程序实质上是行政机构在给公民造成损失时给予及时补偿的措施，是我国行政机构诚信行政为民行政的体现。1.1 研究背景行政赔偿先行处理程序具有公正、效率、补救等价值，能够快速地使受害人得到补偿，减轻法院的工作负担，提高赔偿的效率 1。现今，行政赔偿的先行处理程序已经成为大多数国家行政赔偿中必不可少的一个程序。但是，在学界，学者们对于行政赔偿先行处理程序还存在着前置正当性的争论，而我国现行的行政赔偿先行处理程序也存在着一些不足之处。因此，有必要对我国目前的行政赔偿先行处理程序进行研究，探讨其中存在的不足，进一步我国的行政赔偿先行处理程序。1.1.1 行政赔偿先行处理程序在世界范围内得到普遍应用随着社会的发展，公民民主权利意识的不断增强，人权意识的觉醒使得公民主动要求维权的事件越来越多，有的甚至演化成社会矛盾，不利于整个社会的稳定和发展。为了缓解社会矛盾，弥补有关法制建设和执行与公民需求不相匹配的不足，让公民受损的权益能够得到及时的救济和补偿，欧美的一些国家纷纷开始实行行政赔偿先行处理程序。最早开始实行行政赔偿制度的是德国和法国，它们的行政赔偿制度确认时间可以追溯到 19 世纪 70 年代 2。1873 年，法国在著名的布朗戈案中第一次明确了国家在使公民合法权益受到损害时需要1 房旭. 行政赔偿先行处理程序之困境与出路J. 天水行政学院学报: 哲学社会科学版, 2014, 15(2): 14-17.2 王小丽. 我国行政赔偿制度若干问题研究D. 山西大学, 2009.赔偿的责任，开创了国家行政赔偿制度的先例，标志着行政赔偿制度的诞生。德国确认行政赔偿制度的时间在 1896 年，德国在 1919 年公布的魏玛宪法，首次以基本法的形式明确了国家赔偿制度，被学界誉为“法治国家终极原理” 3。虽然国家行政赔偿制度自 19 世纪 70 年代起就得到各国的重视和建立。但是，在行政赔偿先行制度上，其大范围推广和被认可时间要比国家赔偿制度晚得多。从世界各国行政政治法的发展历史看，各国对于行政赔偿先行处理程序的大多都经历了从全面否定到充分肯定的发展过程。特别是在二战之后，随着人权保障和责任行政理念的不断提倡，美国、日本和英国等资本主义国家开始制定专门的国家赔偿法，并将先行处理程序列入国家赔偿法之中 4。至此，各国为了提高自身的行政赔偿效率和保障公民的合法权益纷纷开始制定本国的行政赔偿先行程序，并将其纳入立法体系之中。1.1.2 行政赔偿先行处理程序存在前置的正当性之争行政赔偿先行处理程序设立的初衷是为了提高赔偿效率，保护公民的合法权益，让大量的赔偿案件能够在刑侦程序中得到有效的解决。但是，在实际的运行中，该程序的应有功能没有得到完全体现反而在一定程度上降低了行政效率损害了当事人的合法权益 5。在实际中，行政赔偿机关经常以各种理由搪塞赔偿申请人的申请或者是将申请人的申请拖着不办理，不能及时给予申请人行政赔偿。在这种现象频发的情况下，一些学者开始对将行政赔偿先行处理程序作为单独提起赔偿诉讼的必经程序的正当性提出了质疑 6。这些学者认为，行政赔偿先行处理程序的存在，在一定程度上会造成行政机关不作为，一方面损害了公民的合法权益，另一方面也无法对行政机关形成威慑作用，容易滋生违规违法行为。因此，需要将行政赔偿先行程序改为选择性程序，由行政赔偿申请人决定是否先通过此渠道获得赔偿 7。1.1.3 现有的行政赔偿先行处理程序存在一些不足之处先行处理程序在提高赔偿效率、减少法院诉讼压力上具有不可替代的作用。但是，在实际的运用中，我们也要客观地看到，行政赔偿先行处理程序存在着3 王小丽. 我国行政赔偿制度若干问题研究D. 山西大学, 2009.4 赵睿涵. 我国行政赔偿先行处理程序研究D. 郑州大学, 2011.5 胡小双, 蔡金荣. 关于完善行政先行处理程序的思考J. 金陵科技学院学报: 社会科学版, 2008 (3): 31-34.6 徐静村. 国家赔偿法实施程序研究 M .北京:法律出版社, 2000:186 -188.7 杨小君. 国家赔偿法律问题研究 M .北京:北京大学出版社, 2005:185 -195.一些不足之处，从而出现了“淮南桔，而淮北枳”的效果。我国现行的国家赔偿法只是规定了赔偿机关要在不给予赔偿的申请中做出决定申明，并没有规定赔偿机关要对所有的决定做出说明。这就容易造成赔偿机关对自己所做的决定常常只是给予申请人一些模棱两可或者是抽象的解释，难以让赔偿申请人信服。此外，由于缺乏法律的约束，赔偿机关在做赔偿决定时经常用搪塞和敷衍的态度对待赔偿申请人，所做的决定没有得到赔偿申请人的认可，导致赔偿申请人提起赔偿诉讼，增加法院的诉累 8。我国规定的赔偿义务机关作出的不予赔偿的期限也存在不合理之处。从现有的规定中可以看出，我国赔偿义务机关作出不予赔偿决定的期限是两个月。在大多数情况下如果赔偿义务机关作出了不予赔偿的决定，赔偿申请人都会提起赔偿诉讼。但是，如果是行政赔偿机关有意拖延时间，故意等到两个月满后再作出不给予赔偿的决定，这就会使得赔偿申请人的合法权益遭到损害，而且也容易造成行政赔偿先行处理程序为不正当的目的服务，背离了该程序设计的初衷。1.2 研究意义本研究以行政赔偿先行处理程序为研究对象，分析了行政赔偿先行处理程序的概念、行为属性和先行模式，探讨了目前几个比较典型的国家行政赔偿先行处理程序的执行过程和相关制度，分析了我国目前的行政赔偿先行处理程序中存在的一些不合理之处，从而提出完善我国行政赔偿先行处理程序的对策，对我国完善先行处理程序和建设社会主义法治国家具有重要的现实意义。具体可以体现在以下两个方面。首先，从我国目前的法治建设现状看，我国正处于社会主义初级阶段，相关政策的制定还不是特别地完善，存在一些缺陷在所难免。因此，我国需要从自身情况出发，探讨一条适合自己的社会主义法治建设的道路。本研究立足于我国的实际，分析了现今世界上一些比较成功的国家赔偿先行处理程序的案例，结合这些优秀经验提出完善我国行政赔偿先行处理程序的措施，以为我国的法治制度的建设提供参考。其次，行政赔偿先行处理程序是监督行政机关依法行政为民行政的一个重要措施。对我国行政赔偿先行处理程序的研究，有助于行政赔偿工作的规范化8 胡小双, 蔡金荣. 关于完善行政先行处理程序的思考J. 金陵科技学院学报: 社会科学版, 2008 (3): 31-34.和制度化，从而监督行政机关的具体行政行为，提高我国的行政效率。1.3 研究现状及评述我国自 1994 年正式确认国家赔偿制度以来，关于行政赔偿研究就得到了学者们的关注。但是，长期以来理论界和实践界对行政赔偿的研究着重在对国家赔偿法的实体规则和司法程序的研究上，较少关注行政赔偿先行处理程序 9。笔者于 2015 年 4 月 25 日在万方数字化期刊、维普中文期刊数据库、中国知网学术期刊全文数据库以及中国知网优秀博硕士论文数据库中检索，以关键词或者主题词或者标题为“行政赔偿”并且“先行处理”为检索式，得到检索结果为 89 条，剔除不相关的论文，得到有效论文为 81 篇。这 81 篇论文的年代分布如图 1 所示。图 1 我国现有关于行政赔偿先行处理文献年代分布图从图 1 可以看出，我国关于行政赔偿先行处理的研究在 2000 年之后逐渐增加，特别是在 2006 年-2010 年期间，增长的速度与其他年份相比很快，到 2011年之后增速有所下降。但是，从总体来看，我国关于该主题的研究文献还是很少的。张开恩（1995）是我国较早对行政赔偿先行程序进行介绍的学者，在他看来，先行程序一方面有利于行政赔偿义务机关及时收集证据，做出恰当的赔偿决定。另一方面也有利于对有故意或者重大过失的行政工作人员给予及时的制裁，规范行政人员日常工作行为 10。陈国栋是行政赔偿先行处理研究主题产出较多的一个学长，陈国栋（2010）认为，新修的国家赔偿法依然保留行政9 宋广奇. 行政赔偿先行处理程序研究D. 华东师范大学, 2008.10 张开恩. 试论行政赔偿的确定, 划分及求偿权J. 政法论坛: 中国政法大学学报, 1995 (1): 62-64.赔偿先行处理制度是立法者忽略主流意见的举措，先行的行政赔偿先行处理程序存在着无法有效激励、约束行政机关去充分听取赔偿请求人的意见以及无法确保行政机关能切实通过协商来解决赔偿纠纷等不足 11。在行政赔偿先行处理程序研究以美国先行处理程序为借鉴一文中，陈国栋详细地介绍了先行处理行为的法律属性、先行处理程序的特征以及我国先行处理程序的完善对策。陈国栋指出，从整体而言，我国的先行处理程序具有一种过度规范化的倾向，该倾向会极大妨碍先行处理程序功能的发挥。因此，如果要保留先行处理程序，必须克服过度规范化的倾向，回归先行处理民事行为的本质，让行政机关和公民拥有真正的自由协商的空间 12。宋广奇（2008）在其硕士论文中对行政赔偿先行处理程序与相关联的程序之间的关系进行了详细的论述，对行政赔偿先行处理程序在程序系统中的地位和作用进行了定位，并对我国先行先行处理程序的现状进行了考察，指出其中存在的问题以及进一步改进的措施 13。从现有的文献看，学界对于行政赔偿先行处理程序的研究主要集中在对制度的合理性以及程序的存废探讨上，缺乏对行政赔偿先行处理程度的深入研究。因此，笔者认为，对行政赔偿先行处理程序的研究，不应该只是存在于存废之争上，而是要立足于本国法治的实际情况，分析国外先行处理程序的优秀经验，以为完善我国行政赔偿先行处理程序提供可直接借鉴的参考。只有这样，才能将其制度的价值发挥到极致，才是研究该主题的关键所在。1.4 研究方法本研究运用的研究方法主要是文献调研法。运用文献调研法分析先行处理程序的概念、行为属性以及实行模式等内容。理论分析上，本研究对现有的相关文献进行检索、下载、阅读、分类、总结和组织，归纳不同学者的观点，并从中提炼出本研究所遵循的原则和观点。此外，本研究还对文献中涉及到的各国行政赔偿先行处理程序的信息进行归纳整理，从不同的角度出发介绍所选案例情况。1.5 论文内容及章节安排根据本研究的研究任务和研究问题，本文的内容主要分为六个部分。第一11 陈国栋. 行政赔偿先行处理制度的进一步完善J. 湖北行政学院学报, 2010 (6): 31-35.12 陈国栋. 行政赔偿先行处理程序研究以美国先行处理程序为借镜J. 行政法学研究, 2008 (3): 63-68.13 宋广奇. 行政赔偿先行处理程序研究D. 华东师范大学, 2008.部分是引言部分。主要介绍了本研究的研究背景、研究意义、研究现状和研究方法。第二部分是行政赔偿先行处理理论概述部分。介绍了行政赔偿先行处理程序的概念、行为属性和处理模式。第三部分，我国行政赔偿先行处理程序存在的不足。对我国目前实行的先行处理程序存在的不足之处进行了探讨。第四部分，完善我国行政赔偿先行处理程序的措施。针对现有的不足，结合其他国家优秀经验，提出完善我国先行处理程序的措施。第五部分，结语。对本研究的研究成果以及不足之处进行总结，并指出进一步的研究方向。2. 行政赔偿先行处理理论概述2.1 行政赔偿先行处理概念界定1994 年，我国在国家赔偿法中第一次以法律的形式确立了行政赔偿先行处理程序。在其第 9 条第 2 款中这样规定到：“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出”。从这个规定中我们可以看出，行政赔偿先行程序指的是“行政赔偿请求人提交赔偿诉讼时，先向有关行政机关提出赔偿申请，由行政赔偿专门机关先对赔偿申请进行处理，从而解决行政赔偿争端，降低法院诉讼工作量的一种行政程序”14。赵睿涵（2011）将行政赔偿先行处理程序定义为：行政赔偿请求人在向人民法院单独提起行政赔偿诉讼之前，由赔偿义务机关依照法定的程序对赔偿问题先行进行处理，若赔偿义务机关逾期不处理，或赔偿请求人对赔偿处理结果有异议，则行政赔偿请求人才能向法院提起行政赔偿诉讼的前置性行政程序 15。王小丽（2009）从国家赔偿法的规定出发，认为行政赔偿先行处理程序为行政赔偿请求人单独请求赔偿时，应先向行政赔偿义务机关提出赔偿请求，由该赔偿义务机关依法进行处理，或者由双方当事人就有关赔偿的范围、方式和金额等事项进行协商，从而解决行政赔偿争议的一种行政程序 16。虽然学者们对于行政赔偿先行处理程序定义的表述有细微的差别，但是基本方向还是一致的。因此，本研究以王小丽（2009）的定义为准，认为行政赔偿先行处理程序是在行政赔偿申请人提起赔偿诉讼之前先向行政赔偿义务机关提交赔偿申请，14 吴云. 论行政赔偿先行处理程序的几个问题J. 法制与社会: 旬刊, 2009 (6): 76-77.15 赵睿涵. 我国行政赔偿先行处理程序研究D. 郑州大学, 2011.16 王小丽. 我国行政赔偿制度若干问题研究D. 山西大学, 2009.由行政赔偿义务机关依法进行处理，并就赔偿范围、方式和金额等事项与当事人商议的一种行政程序。2.2 行政赔偿先行处理的行为属性行政赔偿先行处理程序设立的初衷是为了提高行政赔偿的实行效率，维护申请人的合法权益。总的来说，行政赔偿先行处理具有自由性、从属性、行政性和规范性等四个行为属性。2.2.1 自由性行政赔偿先行处理程序自由性的属性是由其本质决定的 17。就起本质而言，行政赔偿先行处理程序是一种法律的程序，法的本质是自由。因此，行政赔偿先行处理程序具有自由的属性，它主要表现在赔偿申请人可以自由地选择赔偿申请的方式上。根据国家赔偿法的相关规定，赔偿请求人在提交赔偿请求时可以选择以下三种方式中的任何一种方式：一是就赔偿事项单独向赔偿机关提起；二是在申请复议时一并提出；三是可以在提起诉讼时一并提出 18。在这三种方式中，只有第一种方式涉及到行政赔偿先行处理程序。所以，赔偿申请人可以自由地选择解决赔偿的程序，先行处理程序是一个自由性很强的程序。此外，先行处理程序对效率的追求也体现了它的自由性。赔偿事务错综复杂，法律无法对所有的赔偿申请进行程序选择的规范。行政赔偿机关在考虑综合成本的情况下，往往会趋向于选择行政赔偿先行处理程序。如果法律对申请程序的规定明确而又具体，则可能阻碍行政机关采取合理的手段并进而损害了先行处理的效率。2.2.2 从属性行政赔偿先行处理程序的从属性体现在它的法律地位上。从某种程度上说，先行处理程序只是一种辅助性的程序，它既是行政程序的一部分又是赔偿救济程序的一部分。先行处理程序不是一个单独的法律部分，也没有专门的一个法律体系，它只是在国家赔偿法和行政诉讼法等相关法律中有所规定，只能攀附于其他法律而存在。2.2.3 行政性从行政赔偿先行处理程序的定义中可以看出，行政行为的违法性是引起行17 陈国栋. 行政赔偿先行处理程序研究以美国先行处理程序为借镜J. 行政法学研究, 2008 (3): 63-68.18 赵睿涵. 我国行政赔偿先行处理程序研究D. 郑州大学, 2011.政赔偿的决定性因素。行政机关在做出违法行政行为时需要对受害当事人进行赔偿，从这种角度上看，行政机关既是违法行为的实施者也是违法行为的解决者。这就决定了行政赔偿先行处理程序具有行政性的特征。它产生于行政行为，又在行政行为中得以解决。它是行政机关行使行政权力的行为，仍然归属于行政系统的范畴。2.3.4 规范性行政赔偿先行处理程序的规范性不是说先行处理程序有着一套严格的申请程序而是在申请的步骤和程序上具有一定的规范。它主要表现在形式和内容两个方面。在形式上，赔偿申请人必须在法定的时效内按照一定的标准格式书面提交赔偿申请，而行政赔偿机关也要以书面的形式答复申请者的申请。内容的规范性主要指申请人在提交申请时必须明确提出所申请的赔偿金额和申请的证据，否则赔偿请求会被视为不成立。2.3 行政赔偿先行处理的模式行政赔偿先行处理程序进展是否顺利的关键是采用何种处理模式虽然各国对模式的规定不尽相同，但归纳起来主要有决定式和协商式 19。2.3.1 决定式决定式是行政赔偿机关在收到赔偿申请时采用“决定”的形式处理申请，一般不和赔偿申请人协商讨论，受害人只能被动地接受或者拒绝行政赔偿机关的决定 20。采用这种模式的国家有奥地利、瑞士、韩国和法国等。例如奥地利国家赔偿法第 8 条规定：“被害人应先向有赔偿责任之官署以书面请求赔偿。书面送达官署 3 个月后，未经官署确认，或在此期间内对赔偿义务全部或部分拒绝者，被害人得以官署为被告提起民事诉讼。”瑞士联邦与其雇员赔偿责任法也规定，受害人请求赔偿时，必须首先向财政部申请，如财政部驳回其请求，或者超过 3 个月没有决定的，受害人则可以向法院起诉。韩国国家赔偿法第 7 条和第 12 条更为明确的规定： “依本法提起赔偿诉讼，非经赔偿审议会作出赔偿金给付的决定后，不得提起。但自赔偿决定之日起，超过2 个月时，有权不经过其决定，提起诉讼。” 2119 刘晓玲. 论行政赔偿先行处理程序的模式J. 牡丹江大学学报, 2011, 20(3): 79-80.20 房绍坤,毕可志.国家赔偿法M. 北京：北京大学出版社，2004:190.21 刘晓玲. 论行政赔偿先行处理程序的模式J. 牡丹江大学学报, 2011, 20(3): 79-80.2.3.2 协商式协商式是指受害者提交赔偿请求时先向行政赔偿机关提出双方协议申请，只有当协商无果之后才向法院提交赔偿诉讼。采取协商式的国家，在受害人提交赔偿申请后，行政赔偿机关所做的赔偿决定不是单方面的，而是经过双方共同协商后的决定，能够在协商的基础上解决赔偿纠纷。使用这种模式的有美国、我国的台湾地区、新加坡等地。如美国联邦侵权责任法第 2675 条规定:“对于受害人的请求，第一联邦行政机关的首长或其指定人必须依法予以考虑、评估、调解、决定、妥协或和解。如果受害人接受了这种决定、妥协或和解,则发生终局之效力，不得再行提出请求或诉讼。”我国台湾地区国家赔偿法第 10 条规定：“依本法请求损害赔偿的，应先以书面形式向赔偿义务机关提出。赔偿义务机关对于前项请求，应与请求权人协商，协商成立时，应做成协议书，该项协议书具有执行名义。”新加坡行政诉讼法也规定：“如果国家赔偿请求以总检察长为被告的，总检察长可以与原告达成赔偿和解协议”。3. 我国行政赔偿先行处理程序存在的不足从我国行政赔偿先行处理程序实行现状来看，先行处理程序作用的发挥并没有达到应有的程度，我国较多的行政赔偿案件还是通过诉讼的方式获得赔偿。究其原因，主要是我国现行的行政赔偿先行处理程序存在着一些不足之处。3.1 行政赔偿先行处理程序缺乏相应的机制建设虽然我国的行政赔偿先行处理程序从 20 世纪就已经开始实施，但是在相应的机制建设上仍然存在着很大的漏洞。具体可以体现在审查机制、公众参与机制、救济机制和公众问责机制四个方面。3.1.1 审查机制国家赔偿法赋予了行政赔偿义务机关在一定的范围内对行政侵权行为的审查与确认权。对我国行政赔偿先行处理程序审查制度的争议，主要集中在三个方面：审查主体适格、审查标准及审查程序。然而这三个方面的现实客观条件，长期以来被视为我国行政赔偿先行处理程序机制形成相对障碍。在审查主体上，国家赔偿法将审查权赋予了行政赔偿义务机关，但同时该行政赔偿义务机关在几乎就是行政侵权的行政机关。在我国行政法治尚不发达的情况下