国有企业财务监督的现状和对策

国有企业财务监督的现状和对策第一章 财务监督概述1.1 财务监督的概念财务监督是运用单一或系统的财务指标对企业的生产经营活动或业务活动进行观察判断建议和督促，具有比较明确的目的性，督促企业的活动各方面合乎程序与要求促进企业各项活动的合理合法化，是公共财务管理活动的重要组成部分，是国家财政监督的基础，对于规范公共财物活动，严格财务制度及财经纪律，改善公共组织财务管理工作保证收支预算的实现有重要意义1.2 财务监督的内容与特点内容： 预算编制监督，预算执行监督，决算监督，收入监督，支出情况监督特点: 综合性，财务监督的基本内容是资金运动及其从事的工作组织和人员各种物资的具有综合性系统性 财务具有连续性系统性的特点，因而财务监督也回有这个特点，从而决定他是相互关联相互制约的特点广泛性，财务对像的广泛性决定了经济活动的广泛性，因而监管涉及方方面。机密性，财务资料的机密性决定了财务监督活动的机密性独立性，财务监管是整个监管部门的组成部分有联系但有相互独立，体现在资金运动的独立性第二章国有企业财务监督的必要性和可能性2.1 国有企业概述国有企业在国有经济发展中起到的重要作用是有目共睹的，它不仅推进了国家整体经济的发展，还起到了维护社会稳定的作用，兼具经营性和公益性。在 2002 年国家提出“抓大放小”的方针，国有企业退出了竞争性行业，转而主力攻坚非竞争性行业及公共基础设施等行业。这使国有企业成为我国国民经济中的中流砒柱。其次，大型国有企业还是抗衡跨国公司的主力军。中国加入wT0 以后，国际知名的大型跨国公司纷纷进驻中国市场。由于技术、质量、规模等方面的显著差距，民营企业尚不能与跨国公司抗衡。最后，国有企业还掌握着涉及国家安全的行业，如通讯业、石油、发电、水利等，这些都需要国有企业进驻，才能保证安全。经过国有企业的改革深化，国有企业取得了较好成绩。首先国有企业数量趋于下降，但其经济总量不断扩大。以工业领域的国有企业为例，从 1998 年开始，国有企业的数量急剧下降，但销售收入有大幅增长。其次国有企业在重要行业和关键领域都占据了主导地位，如重要公共产品和服务行业以及自然垄断行业。第三国有资产不断向大企业和中央企业集中，这些企业拥有的从业人员数量、资产数及营业收入占全国国有企业的比重在不断提高。第四国有企业的整体素质和运行效率在稳步提高。这包含单位的固定资产净值创造的利润在不断提高，全员劳动生产率在提高，工业增加值率提高。另一方面，国有企业还对我国社会经济发展起着其他的作用。首先国有企业是国民经济的稳定器。在提供重要公共产品的领域，国有企业发挥着平抑市场价格，保障供给，提供普遍服务的重要作用。其次国有企业还在增加就业和稳定就业方面承担了大量的社会责任。最后国有企业还承担了经济体系改革形成的巨大陷性成本，为其他经济成分的发展创造了条件。2.2 国有企业财务监督的必要性及可能性目前国有企业财务监督体制己形成规范，外部财务监督体制、内部制衡的监督体制均己形成，中介机构也己成为国有公司企业监督体制中的重要力量。但是在运行中，财务监督体制仍存在很多问题，重点表现在以下几方面:1、缺少对企业经营管理者重大财务决策行业的有效监督。国有企业内部的重大财务决策，如投资、贷款、对外担保、企业并购或重组等决策，只要通过董事会讨论决定，即可实施。在此过程中，监事会参与会议全过程，并履行监督职能，但监事会成员没有投票权，只能事后评判式监督。从后期评估看，财务监督没有起到应有的作用。以上市公司郑百文为例，1988 年该企业在流动资金严重不足时，仍向外盲目扩张，致使公司损失严重，在此过程中，没有看到相关财务监督措施。2、缺少对国有企业经营管理高层个人经济状况的监督。首先现行财务监督体制对国有企业经营管理层的职位消费没有设置监督制度，即对公款消费没有明确的规定，造成国企业的资金不是流向生产经营，而是流向少数高层人员的畸形消费中。九三学社拟的人大提案列举了一组数据:目前，全国一年公款吃喝的开销己达 3000 亿，是教育、医疗等民生性支出的 2 倍有余。以 ST 九州股份为例，对高层管理者许诺完成“指标”即可开上百万元的豪车。其次，财务监督对企业经营管理层侵吞国有资产，谋取不当个人利益的监督极不到位。一些高层管理人员在任职期间，大肆侵吐、转移国有资产。在此期间，没有看到有效的财务监督起到作用，只有在事后监查时才能发现问题，为时己晚。这种国有资产流失现象主要是通过以下形成发生。如股份制改造和拍卖过程中国有资产的流失;假破产真逃债形成的国有资产流失;在产权交易过程中，评估机构恶意低估国有资产价值;利用职权进行贪污犯罪等。再次，很多企业高屋人员还会利用公司的各项工程捞取私利。在一些国有企业，工程的招投标流于形式，没有起到有效的监督作用。发浙江瑞安华瑞发电公司为例，1999 年企业高层利用个人包办公司的工程之利，侵吐巨款。在案发前，没有任何监督信息提示。最后，企业经营管理层经常利用国有资产作为行贿的手段，逃避财务监督。如一些上市公司，向外部财务监督主管部门赠送原始股票。很多国有企业甚至私建“小金库” ，私分公款，使外部财务监督无处着手。3、缺少对国有企业虚假、隐瞒财务信息的有效监督。各层级国有企业的委托人和代理人之间信息不对称是造成这一问题的主要原因。以关联交易为例，目前对关联交易的监督手段还非常欠缺。很多企业利用同关联方的交易，虚增业绩。制别是上市公司利用关联方交易，虚增利润，欺骗政府主管部门、国有企业相关利益人以及二级市场的交易人。这些需求虚假会计信息伪造的企业业绩，使国有资本流失严重，国有企业信益深受其害。对于这些虚假会计信息，很多都是通过事后审计发现的，只有给予惩处，而不能事前控制。4、中介财务监督机构没有尽到应付的责任。目前国有控股上市公司的财务报告审查按证券监管部门规定，是由社会中介机构会计师事务所承担的。这方面存在的主要问题有:首先部分会计师事务所对公司年度财务报告审计鉴证严重失真。近年多现了多起近会计舞弊、侵吞出资者资本的案件，都可以看到会计师事务所在其中的不光彩行为。其次会计师事务所对揭露国有企业财务问题没有积极性。在现行审计委托制度下，会计师事务所无权也不愿超出范围对国有企业违反规定的财务收支行为进行检查和披露。最后在现行体制下，会计师事务所等一些中介监督组织，获取业务的方式是通过和相关主管部门搞好关系来获得的， “寻租”现象严重。而通过提高审计质量、提供可资信赖的审计报告或评估意见取得的业务收入原比通过“寻租”现得的业务收入低。这造成了会计师事会务间的不正当竞争。5、企业内部财务监督机构专职人员的地位与归属不一致。主要表现在以下几方面:(1)总会计师或财务总监在财务监督体制中的地位不明。非上市的国有企业中，实行总会计师制度，不设财务总监。而国有控股上市公司实行财务总监制度，不设总会计师。在公司财务监督体制中，总会计师或财务总监是由政府主管部门指标，还是归属董事会管理，甚至有的企业直接受总经理的指挥，这些都没有统一的规定，影响到了公司整体财务监督体制的设置。(2)内部审计机构的归属也问题严重。在现行的国有企业管理体制中，大部分内部审计机构归总经理管理，部分相对独立的审计机构，则归董事会管理。在此情况下，审计部门还能否对不同层次的委托人进行审计监督，是一个大的问题。这即影响到财务监督的效率和作用，也影响到内部审计的发展趋势。(3)财务人员的监督地位尴尬。根据现行财务监督的有关规定，各层级的财务人员，专设的监督机构和人员，都有责任和义务对公司各层次的财务决策进行监督。以会计委派制中的会计人员为例，其本身是由主管部门下派的，但其中工作是在企业内部，面临着要么被架空，要么同所有企业同流合污的问题。会计人员身兼二职，既要维持下属的日常财务运行，负责日常财务事项处理，又要代表主管部门对所在企业财务收支行为进行监督。这种身份的多样化，带来了工作难度加大的问题。第三章 国有企业财务监督的基本情况3.1 财务监督监督的总体态势1、国有企业财务管理机制影响财务监督体制。财务监督体制的一个关键点就是利用财务激励或利益激励手段，激发企业财务管理体中各方参人员的积极性。从激励理论中，可以看到，组织中的人员只有获得了正激励，才能将企业的财务目标作为自身的目标，才能在激励下有效运转并发挥正常的作用。而在目前国有企业的激励中，仍以传统的行政晋升、授予荣誉称号等精神激励为主，物质激励没有得到很好的应用，忽视了企业本身市场化的特质。在这激励企业财务人员时就会使其做出缺乏经济效率和效益的理财活动。2、国有企业财务运行机制影响财务监督体制。财务运行机制是指国有企业财务活动运行过程中各种因素相互作用、相互制约的关系。国有企业的财务运行机制由财务预算、财务决策、财务监督和风险管理等组成，是企业财务工作中最主要和最关键的部分。高效的财务管理机制应是运行顺畅的，但采计划经济财务管理模式的影响，财务工作在运行时就出现了很多不完善的地方。例如，国有企业的预算执行的是自上而下的流程，如中国电信集团公司，是由总公司提出预算目标，各分公司进行任务分解。通过一段时间的讨价还价，上级和下级达成共同意向后确定下来，作为下一年的财务预算。这种方式在面对激烈竞争、变化多端的市场环境时，必然造成较大误差。另一方面，国有企业的财务决策流程也不规范。财务决策权掌握在政府相关主管部门手中，这导致了政府与企业之间权利不清，责任不明，这种共同控制的决策机制是不符合市场经济发展的客观要求的。3、国有企业财务控制机制不健全影响了财务监督体制的完善。目前，我国国有企业财务控制机制存在的主要问题:国有企业公司制改革后，依照 公司法的规定，管理者产生的途径是由股东选举产生董事组成董事会，由董事会聘任经理。这相当于政府的主管部门仍握有企业关键管理人员的人事任免权，而掌握人事权就代表掌握了这个企业的重大经营和财务决策控制权。从产权角度分析，由于国有企业的产权是全民所有制为主体的，这种产权制度就只能采取委托一代理形式。作为政府官员，即不拥有企业所有权，也不承担企业经营风险，企业的实际控制权就被逐渐转移到企业经营者手中，说明了国有公司财务管理控制机制的不健全。4、国家监督政策及执行存在缺陷，致使很多监督机制都名存实亡。从目前看，我国的国有企业多数未完成按市场规则形成国有控股经营管理者的委托一代理关系。在原有的“国家所有、分级管理”的国有资产管理模式下，国家作为第一层次的委托人，层层向下委托。委托环节多必然造成信息传递上的多环节和实践上的阻碍，使本来就不对称的信息更易发生扭曲。同时各级代理人的利益不尽相同，信息包括财务信息就不可避免的被各级代理人按照符合自身利益的方式来重新解读。在此情况下，无论原有的监督机制设置的多么完美，在执行中都将流于形式。3.2 财务监督出现的问题1、缺少真正代表国家投资人利益的财务监督机构和人员。从监事会制度看，目前全部的国有控股上市公司都设立了监事会，非上市的国有企业也设有外部监督人员。这些人员虽由国资委选派，但其个人的薪酬、福利等利益均由任职企业承担。当个人利益同企业所有者的利益出现矛盾时，很难保证这些人员时刻从经济利益上代表终极所有者行使监督权，约束其个人利益。而从国有企业治理结构角度看，董事会执掌了企业的决策权和监督权，应对国有资产权益负责。但同监事会人员一样，董事会成员的自身利益也在企业中司，个人利益与终极所有者的利益必然有差异，这就限制了其代表出资人实行监督的动机。从独立董事制度看国有控股上市公司的独立董事由企业经营管理层推荐，交股东大会表决通过。独立董事的推荐制度影响了其维护国有资产权益的独立性。还有一个很现实的问题，即便这些部门人员想要起到监督的作用，但其缺少专业的财务知识也阻碍了他们行使权利。以上海 24 家上市公司为例，102 年监事人员中，具有财务会计工作经历或学习过财务会计专业的人员不足 30%。2、国有企业年度财务报告审计委托制度存在问题。从一般审计主体与审计客体分离的角度看，国有企业明显存在问题，因为审计的委托方也是被审计方或受托责任方。在非上市的国有企业中，国有股占绝对控股地位。政府部门代表国家行使所有者职权，选派代表作为董事进入公司，组成了以国有股董事为主的董事会。董事会理论上行使职权，聘用外部会计师事务所进行审计，提出预案，并在股东大会上投票表决。而在国有控股上市公司，董事会和监事会的主要成员虽仍由政府委派，但其个人利益和政治前途与公司的经营业绩紧密相关。为了追求个人利益，往往在财务报表方面制造虚假财务信息，在选择会计师事务所时，当然就选择肯按其意思出示审计报告的。在此过程中所有者或投资人的意志被淡化了，形成了事实上由被审计方委托审计主体的格局。3、国有公司内部人事管理制度方面的问题。在国有企业，一个很大的特点是人际关系错综复杂，其中不乏直系亲属、同乡、校友、等亲近的关系以及很多间接利益关系网。这些关系在国有企业的财权界定、财务监督制度的实施、对违规财务事项和相关人员的处理问题上，都是经营管理者决策时不能小视的力量。另一个特点，国有企业的人员素质参差不齐。以高层经营管理者为例，其本身的政治素质、业务能力和对待个人利益的态度等决定公司财务监督的目标、程序、内部监督权的配置和运行方式都决定了公司不同的发展走向。而在财务监督方面，缺少监督的必要财务知识的人员往往占据着关键的财务岗位。个别财务监督人员甚至会以手中的监督权谋取个人利益，在一定程度上降低了作用的发挥。3.3 财务监督的经验财务监督是监督财务制度的执行，制度是企业的根本，企业的成功在于制度和对于制度强有力的执行，监督的基本任务一是制度的完善二是相关制度的执行；确保资产的安全包括货币资金应收账款存货固定资产等，现金是否定时盘点存款是否及时对账应收应付款是否及时清查库存数量是否合理等等都是财务人员应当考录的事，事例证明财务上的漏洞都与资产混乱有关，做好财务清查是财务监督人员的准则；严格控制成本和费用，降低成本是企业成功经营的重要组成部分，夸大市场开源的同时更要学会降成本节流；监督业务的运营，业务的发展是企业生存的根本，企业要发展业务需得跟上，财务人员更要记清自己的使命，我们是为公司服务的，价格是否科学，激励措施是否有效，赊销政策收合理，资金回笼是否及时，考评制度是否完善等等都需要财务人员进行监督第四章财务监督体制基本对策4.1 完善公司治理与监管体制(一) 理顺法人治理结构，强化基础性监管公司法人治理结构包含四个组成部分:资产所有权、董事会、监事会、经理层。所谓理顺结构，就是四个组成部分的人员职务不能兼容，杜绝高层管理者交叉任职，尤其是董事长和总经理、董事会和总经理班子的高度重叠。同时，法人治理结构框架中一个重要特点是董事会对经营者财务约束和控制的强化。国有企业应在董事会的责任和权力基础上，构建一套以董事会为中心、出资人权益为保障的控制系统。国有企业由于其资产所有者为国家，因此其公司治理结构是以董事会为中心构建的，董事会对外代表公司进行各种主要活动，对内管理公司的财务和经营。只有董事会才能全方位负责财务决策与控制，决定公司的财务状况。这一企业结构的关键是董事会成员的组成，只有社会化独立董事、专业化的执行董事才能使董事会的形成与运作趋向于合理有效。为了确保董事会有足够的能力进行财务监督，应在董事会下设财务委员会或类似的专门机构。(二) 通过正常财务监督，强化经常性监管国有企业的财务监管主要从六个方面进行:1、授权约束。授权的原则是对在授权范围内的行为给予充分信任，但授权以外的行为则不予认可。授权控制是通过确定授权来明确授权事项和使用资金的限额，特别是对有些容易造成损失和资产流失的重要项目做出明确的规定，进行特别授权是必要的防范措施。通过授权控制，可以督促企业日常财务活动的规范运作，从而保证企业整体的有序运行。2、资本预算约束。从投资人角度看，资本预算是一项行之有效的控制举措。通过资本预算系统地反映出企业为达到经营目标所拥有的经济资源的配置情况。以资本预算作为对各责任单位经营管理业绩进行考核评价的依据，可以确保经营有目标、管理有依据、奖罚有标杆。3、派驻人员约束。国资委可以向大型国有企业派驻监管代表，这也是加强控制的重要措施。比如，会计委派制中，委派财务总监在国有企业来实现日常的财务监控，参与企业的重大经营决策。4、财务运行约束。主要包括营运资金运作、资产负债约束、成本费用控制等方面，要从根本上把握和调度公司财务的总体动态，确保将宏观计划落在实处。_5、审计监督约束。审计在国有企业财务监管系统中有着不可替代的作用，既包括国资委下属审计机构，也包括企业内自行组织的内部审计。内审部门不仅在于监督企业财务工作，也包括稽查、评价内部控制制度是否完善和企业内各组织机构执行指定职能的效率，同时也是监督、控制内部其他环节的主要力量。通过审计监管，可以及时发现和纠正所存在的问题，增强内部控制意识，发挥内部管理强有力的控制机制作用。对涉及金额数量大较的项目、经济合同、对外合作项目、联营合同等进行单项审计;对公司高层管理人员进行离任审计等。(三) 构建绩效考核平台，强化阶段性监督有人认为财务监督是从一种完全对立的角度去监督考察对象。这对财务监督没有进行深入的了解。事实上，从全面监监督的客观效果看，财务监督并不排斥一定程度上的通过合理而科学的激励机制来营造一种良性循环的监督氛围。许多国有企业都进行了有益的尝试。为确保国有企业财务监督体制的完整性、合理性、有效性，可以通过设计监管环境，设计监管活动项目，建立信息沟通渠道等环节来进行推进。国有企业财务监督还需要同企业的绩效管理考核融合，才能在内部控制与绩效管理统筹运作的平台上，尽可能降低国有企业的代理成本，最大限度地实现和保障国有资产的利益。(四) 打造业绩考核体系，构建监管与考评互动系统国有企业在市场经济下，其目标是获取盈利。在打造业绩二核体制时，可以从财务信息和非财务信息两个方面入手。在财务信息方面，必须融合传统财务指标和现金流量指标，优化指标口径来考察收益能力。在非财务信息指标方面，主要关注和评估三个方面，即企业团队协作意识、创新能力与持续发展能力。为达到国有企业统筹发展，必须从企业的战略目标和管理目标出发，将财务监督体制与目标管理相结合，从经营成果、市场潜力、内部管理流程和人员发展等角度，协助企业建立完善的业绩考核指标体系和流程，进一步将业绩目标按企业内不同管理层次逐步分解。监控和激励员工努力达到绩效要求，将个人绩效同组织绩效进行有机结合，为实现企业战略目标铺平道路。首先需要将监