我国基层环境执法的困境与出路

1我国基层环境执法的困境与出路以深圳市宝安区为例摘要随着我国经济的快速发展和城市化进程的不断推进，我国的环境污染问题日益凸显出来。为了加强环境保护的工作，中国政府在“十一五”规划期成功减排了两种主要污染物。在“十二五”规划中提出了新的减排总量目标，并扩充了污染物的种类。2012 年，制定了更为严格的空气质量标准，增加了细颗粒物和臭氧这两个重要的污染指标。政府要求京津冀、长三角、珠三角这三大污染中心在 2017 年必须把细颗粒物浓度与 2012 年比分别降低 25%、20%和 15%。然而，由于“十一五”之前的环保目标大多没有实现，以致环保问题严重。现在的目标离根本改善环境质量还有很大差距。因此，针对当前我国环境污染问题的日益凸显以及环境治理任务的越来越严峻，加强对环境管理问题的研究具有非常重要的意义。本研究综合采用文献分析法、案例分析法和对比分析法等，在对相关理论基础和国外环境执法经验总结的基础上，结合宝安区环境执法探讨环境执法的现状和存在的问题，主要表现在生活污染比重上升、工业污染控制难度大、环境安全存在隐患、环境监管能力不足以及认识上的误区，如环保法律过多，情况处置复杂，法律责任不严格等法律体系不完善问题、环保监管对象众多、现场执法透明度不高等环境执法机制不完善问题、环保投入不足、技术支持缺乏信息化水平不高、环境执法监督缺乏和环境合作执法不足、公民参与度不足等。这些问题制约了深圳宝安区环境执法水平的提升。最后，针对存在的问题提出解决的对策和措施。一方面，立法机关要完善环境执法手段，地方政府要改革绩效观念，加大环保财政投入和环境执法技术支持；另一方面，也要进一步明确基层环境各部门的环境保护权责，强化基层执法职能，严格环境准入；建立健全环境评价价格评价技术、推进资源环境市场化；加强对环境执法的监督，完善联合执法机制，加强区域环保合作和国际交流合作；同时，要不断的加强对公民环保意识的宣传和能力的培训，完善突2发性环境应急处理机制。关键词：环境执法；环境监测；公众参与；联合执法AbstractWith the rapid development of Chinas economy and the progress of urbanization, the problem of environmental pollution has become increasingly prominent in China. In order to strengthen the work of environmental protection, the Chinese government in the “11th Five-Year“ planning period successfully reduced the two major pollutants. In the “12th Five-Year“ planning, the new emission reduction targets were proposed, and the types of pollutants were expanded. 2012, the development of more stringent air quality standards, the increase of fine particulate matter and ozone these two important indicators of pollution. Beijing, Beijing, Tianjin, the Yangtze River Delta, the Pearl River Delta, the three major pollution centers in 2017 must be the concentration of fine particulate matter decreased by 25%, 20% and 15%, respectively, compared with. However, due to the “11th Five-Year“ before the environmental goals are not achieved, so that environmental protection is a serious problem. Now the goal is to improve the quality of the environment there is still a big gap. Therefore, in view of the current situation of Chinas environmental pollution problem has become increasingly prominent, as well as more and more serious environmental management tasks, to strengthen the research on environmental management issues has a very important significance.The method of literature analysis, case analysis and comparative analysis, this research adopts, based on summarizing the relevant theoretical basis and foreign environmental law enforcement experience, combined with the Baoan District environmental law enforcement of environmental law enforcement and the existing problems, mainly manifested in the life of heavy pollution than rise, industrial pollution control, environmental safety is difficult risks, lack of environmental 3monitoring capacity and misunderstandings, such as environmental protection law too, disposal of complex, not perfect, not strict legal liability legal system of environmental regulation, many on-site enforcement of environmental law enforcement transparency is not high, the environmental protection mechanism is not perfect the lack of investment, lack of technical support and information level is not high, the environment the lack of supervision of law enforcement and law enforcement cooperation environment shortage, citizen participation is insufficient. These problems restrict the improvement of environmental law enforcement in Baoan District, Shenzhen.Finally, the countermeasures and measures are put forward to solve the existing problems. On the one hand, the legislature to improve environmental law enforcement means that local governments to reform concept of performance, increase environmental finance investment and environmental law enforcement technology support; on the other hand, also want to further clarify the grass-roots environmental departments of environmental protection responsibilities, strengthen the function of the grass-roots law enforcement, strict environmental access; establish a sound environmental evaluation price evaluation technology, promote market-oriented resource environment; strengthen the supervision to the enforcement of environmental laws, improve the joint enforcement mechanism, strengthen regional cooperation in environmental protection and international exchanges and cooperation; at the same time, we should constantly strengthen the training of civic awareness of environmental protection propaganda and ability, improve the environmental emergency emergency handling mechanism.Key words: environmental law enforcement; environmental monitoring; public participation; joint law enforcement4目 录摘要 .4第 一 章 绪 论 .51.1 研究背景和意义 .51.1.1 研究背景 .51.1.2 研究意义 .61.2 国内外研究现状 .71.2.1 关于环境管理的研究 .71.2.2 关于环境执法影响因素的研究 .81.2.3 关于环境执法进展或发展趋势的研究 .81.3 研究内容和方法 .91.3.1 研究内容 .91.3.2 研究方法 .10第二章 基层环境执法的相关基础理论 .122.1 基层环境执法相关概念 .122.1.1 环境执法 .122.1.2 基层环境执法 .122.2 环境执法的原则 .132.2.1 合法性原则 .132.2.2 适当性原则 .132.2.3 接受监督原则 .142.3 基层环境执法难的影响因素及运行机制 .142.3.1 地方基层政府环境保护意识不足，环境观念落后 .142.3.2 企业降低环境污染的成本高于违法环境污染所接受的惩罚代价 .152.3.3 基层环境行政工作执法体制不健全 .162.3.4 现有的保护环境的法律法规不完善 .172.3.5 基层环境监管能力不足 .182.4 国外环境执法的相关经验 .192.4.1 美国环境执法经验 .192.4.2 日本环境执法经验 .20第三章 深圳市宝安区基层环境执法现状和困境分析 .223.1 深圳市宝安区基层环境执法组织框架 .223.1.1 深圳市宝安区基层环境执法主体 .223.1.2 深圳市宝安区基层环境执法组织 .223.2 基层环境执法现状及存在的问题 .243.2.1 基层环保执法手段落后且成效不明显 .243.2.2 总体上企业环保意识和行为较过去明显增强 .253.2.3 环境监管粗放，大量的环境问题监管缺失 .253.2.4 以调代罚、以费代罚现象严重 .263.2.5 行政干预过多且执法力度严重不足 .263.2.6 基层环境执法人员素质不高且执法配套设备及技术等严重落后 .273.3 基层环境执法存在问题的原因分析 .283.3.1 法律体系不完善 .2853.3.2 环境执法机制不完善 .293.3.3 环保投入和技术支持不足 .313.3.4 环境执法监督缺乏 .323.3.5 环境执法合作缺乏 .333.3.6 公民环保参与度不足 .34第四章 提升基层环境执法水平的对策和建议 .354.1 端正发展理念，完善法律法规，明确部门职责 .354.1.1 端正地方政府环境绩效考核观念 .354.1.2 完善环境执法相关法律法规 .354.1.3 明晰基层职能部门环境保护权责 .364.2 加大环保投入，严格环境准入，严格监管执法 .374.2.1 加大环保财政投入 .374.2.2 严格环境准入门槛 .374.2.3 严格监管执法 .384.3 强化能力建设，健全应急机制，推行移动执法 .394.3.1 加强执法队伍能力建设 .394.3.2 完善应急处理机制 .394.3.3 推动移动执法的实施 .404.4 推动联合执法，发动群众参与，发挥主体作用 .414.4.1 完善联合执法机制 .414.4.2 加强对公民环保意识和能力的宣传培训 .424.4.3 发挥企业在环保中的作用 .43结论 .45参考文献 .46第 一 章 绪 论1.1 研究背景和意义1.1.1 研究背景2015 年 2 月 28 日播出由柴静制作的雾霾调查纪录片-穹顶之下该片通过现场调研、查阅文献和拜访专家的方式，形象化地对雾霾的构成与危害做了解读，而且通过柴静的作品来告诉观众如何为治理雾霾去做些什么。一经播出，就引起了不少国内外网民的关注。它的热度已超过了很多热门电视剧，在微信、微博等社交网络上更是引发了“刷屏”效应。62015 年 3 月 1 日，环保部部长陈吉宁在媒体见面会上表示，已经完整看过纪录片穹顶之下，从中看到了公众环保意识的日益增强，体会到公众对改善环境质量、维护身体健康的热切期盼，这对于唤起人们对环境问题的关注和环境自觉，动员社会力量共同努力做好环境保护工作具有积极意义。同时，深圳市环保局积极响应国家环境保护的号召，制定了深圳市宝安区环保机构的“十二五”环境规划，并在实施期间取得了一定的成果。但是深圳市宝安区环保机构环境保护也面临着严峻的问题，主要表现在生活污染比重上升、工业污染控制难度大、环境安全存在隐患、环境监管能力不足以及认识上的误区，如环保法律过多，情况处置复杂，法律责任不严格等法律体系不完善问题、环保监管对象众多、现场执法透明度不高等环境执法机制不完善问题、环保投入不足、技术支持缺乏信息化水平不高、环境执法监督缺乏和环境合作执法不足、公民参与度不足等。这些问题制约了深圳宝安区环境执法水平的提升。 1.1.2 研究意义本文采用以地方政府环境管理为研究对象，通过对地方政府在环境管理中存在的问题和不足之处进行分析，深入剖析存在问题的原因，进而结合公共管理知识探讨解决问题的对策，使地方政府能够更加采取更加有效的措施进行当地的环境管理，保护我们生产的环境，促进地方经济与自然的共赢发展，实现地方可持续发展。本课题研究的意义集中在两个方面：（1）理论价值本课题研究的理论价值在于两个方面，其一是通过对地方政府在环境管理中的问题和对策的研究，有助于笔者更加深刻的掌握地方政府在环境保护中职能，深入分析地方政府的环境保护政策，增强笔者的理论水平。此外，当前我国关于地方政府环境管理的研究集中在地方政府在国家政策基础上制定的各种措施、规划和对策以及取得的成果方面，或者大部分是从全国范围内的环境治理问题进行分析，很少结合具体地方政府在环境管理中的问题进行分析的，特别是对于重庆深圳市宝安区环境执法的现状和问题、对策进行研究还属于空白。本文的研究弥补了这一空白，丰富了公共管理角度进行政府环境管理研究内容，拓宽了研究范畴，有助于推进政府公共管理理论体系和环境保护理论体系的进7一步完善。提出合理化的建议供地方政府参考应用，更好的指导实践。（2）实践意义本课题研究的实践意义也集中体现在两个方面，一方面，通过对地方政府在环境管理中问题和对策进行研究，笔者在研究过程中做了大量工作，如收集、整理和分析相关的文献资料，收集和分析案例资料，进行文献综述和论文撰写等工作都提升了笔者的科研能力和写作水平。另一方面，通过对课题的研究，分析重庆深圳市宝安区环境执法中存在的问题和原因，为笔者实际工作提供实际性的指导，提升笔者的工作能力。提出合理化的对策和建议，促进地方政府加强执法力度，转变观念，完善机制体制，加强跨区域环境保护合作以及充分发动区域内企业和群众参与到地方环保活动中，真正的促进地方环境保护水平的提高，改善地方环境质量，促进地方人与环境的和谐发展，促进区域的可持续发展。另外，从整体与部分的角度分析，地方环境是部分，而全国环境则是整体，整体由部分组成，而部分也离不开整体，部分环境的发展情况会制约整体的发展。两者是相辅相成的关系。因此，为了改善全国的环境状况，提升全国环境管理水平，从根本上解决全国的环境问题，需要地方环境和区域环境得到有效的治理，避免出现由于局部地方的环境恶化而坏掉全国环境保护大局的问题。因此，地方政府在环境保护中的问题的有效解决也是全国环境保护的重要组成部分，有助于从实际上改善全国环境，实现全国环境管理的目标。1.2 国内外研究现状1.2.1 关于环境管理的研究中外学者对于环境管理的手段也进行了多方面的研究。就国外而言，上世纪初，西方国家学者大部分是从经济学角度对政府环境管理的必要性和手段进行探讨和分析。马歇尔在经济学原理中首次提出了外部性的概念。他指出由于外部性问题无法单纯依靠市场机制来解决，因而需要政府干预。在外部性理论的基础之上，很多学者则指出环境污染是一种典型的外部经济，因此都展开对环境问题外部性内在化的研究。上世纪 30 年代，庇古提出了“庇古税”，也就是首次提出了对污染者征税的主张。他在福利经济学一书中建用税收的方式来弥补生产者排污私人成8本与社会成的差距，保持两者平衡，并且以排污者污染所造车产能的危害程度进行征税。他的理论是各国政府实行排污收费制度的理论依据。而环境管理概念起源于 1972 年联合国人类环境会议通过的斯德哥尔摩宣言，提出环境管理是提升已经恶化的环境的保护水平的过程，并且提出了减退的政策措施。另外，修埃尔于 1975 年编著的环境管理也对环境管理进行了定义：环境管理就是通过对损害人类自然环境的人类活动施加一定影响而改善环境的过程。就国内相关研究而言，刘天奇（1978）在环境技术与管理工程概论中指出环境管理就是综合运用政治、经济、法律、教育等手段对人类损害环境质量的活动加以限制，以促进人类与环境协调发展的过程。世界环境与发展委员会主席伦特兰夫人于 1987 年组建世界上最优秀的专家学者到世界各地实地考察，编写了我们共同的未来。其中对首次提出了可持续发展战略，赋予了环境管理“公平与共同利益”的新意义。指出可持续发展就是“即满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成威胁的发展。”金建明从广义和狭义两个方面对环境管理进行了定义。从广义上将，环境管理就是基于环境科学理论综合运用行政、经济、技术、教育等手段管理人类的社会经济活动，以保证各项活动在环境容量允许范围之内。而狭义的意义则是管理者为了促进经济、社会和环境的协调发展而调节和控制社会经济活动是施加给环境的污染和破坏性。1.2.2 关于环境执法影响因素的研究在关于环境执法影响因素的研究方面，美国学者 RW芬德利和 DA法贝尔(1986)、拉里麦克唐纳(1989)在对环境执法中所存在的问题及影响因素的研究中，首先阐述了美国环境行政法的内涵，同时论述了环境法与行政法之间的密切联系，针对美国一直遵循的环境保护方面的原则，强调了地方政府在环保方面的责任。并就政府政策引导以及地方经济发展。企业环保意识等方面因素对环境执法的顺利进行的影响进行了较为深入的研究。而我国复旦大学硕士毕业生黄媛媛在我国环境行政执法难的现状及对策研究一文中，总结了影响我国基层环境执法的主要因素包括地方保护主义、目前我国现行相关法律体制不完善等，为我国其它学者研究基层环境执法的困9难及提出相关相关建议对策具有十分重要的参考作用。1.2.3 关于环境执法进展或发展趋势的研究Ungar M 在对环境执法相关理论研究中，针对德国环境管理的现状