跨行政区水污染治理研究

跨行政区水污染治理研究I摘 要跨行政区水污染是我国水污染的重要特征，也是当前水资源危机中的突出问题。我国对跨行政区水污染的长期治理并没有从根本上扭转水污染的严峻形势，其根源在于经济利益调节机制不完善，无法有效调节各方利益，激励其治理污染的积极性，形成合力治污的良好格局。中央政府、地方政府、以企业为主的排污者和社会公众，是在水污染治理中涉及的重要主体。中央政府治理水污染的政策、法律等主要通过地方政府的贯彻执行而作用于排污企业，而地方政府与其辖区企业存在较强的一致利益。由于跨行政区水污染及其治理的外部性，在缺乏有效经济利益调节的情况下，地方政府为追求本地区利益必然缺乏治理水污染的积极性，对其辖区企业的污染治理监管不严。由于缺乏有效的利益调节机制，导致企业守法治污的成本高，违法排污的成本低，致使企业缺乏治污的积极性。而社会资金也缺乏进入水污染治理领域的利益驱动，造成水污染治理资金投入严重不足，严重制约了跨行政区水污染的治理。因此，必须以完善利益调节机制为核心，充分发挥中央政府的主导作用，鼓励各利益主体进行有效的合作和相互监督，促进地方政府合力治污，加强流域统一管理，加大水污染治理资金投入，形成中央政府主导、地方政府合力治污、企业主动治污、社会公众积极参与的跨行政区水污染治理格局，提高跨行政区水污染治理效率。中央政府应发挥主导作用，成为基础性制度和法律法规的提供者、地方政府有效合作的促进者、地方政府间水污染纠纷的仲裁者、法律法规执行的监督者、重大基础性设施的建设管理者和社会公众参与的积极支持者。通过中央政府的主导作用和有效的经济利益调节机制，有效协调地方政府之间的利益关系，促进地方政府合力治污。发挥市场机制的利益调节作用，提高排污收费标准，激励排污单位主动治污。完善多元化的投融资机制，加大资金投入力度。完善公众参与机制，加大社会监督力度，保障社会公众的合法权益。关键词：跨行政区 水污染 治理 利益跨行政区水污染治理研究IIAbstractThe water pollution of cross region is an important character and an prominent question in the our countrys current water resources crises. The long term governance has not fundamentally reversed deterioration trend of the cross region water-pollution. The fundamental reason lies in the imperfect mechanism of economic interest adjustment, which has not adjusted effectively all stakeholders interest, and stimulated stakeholders jointly to prevent and cure water-pollution. The central government, the local governments, enterprises and the social public, are important stakeholders in the governance of cross region water-pollution. The implemention of policies and laws of central government, depends heavily on local government. The governance of cross region water-pollution is public goods. Because of properties of common goods, the local government has more inducement to develop the local economy than to prevent and cure water-pollution, so it has not strictly compelled enterprise to implement the policies and laws. In order to gain more profit, the enterprise has more stimulus not to prevent and cure water-pollution. Imperfect mechanism of economic interest adjustment has not efficiently attracted social fund into the area of governance of water-pollution.Therefore, it is important and necessary to take the perfection of economic interest adjustment mechanism as the core, exert fully the central governments leading role, stimulate all stakeholders to cooperate effectively and supervise mutually, promote the local governments jointly to prevent and cure water-pollution, strengthen the unified management of drainage area, increase the investment, form the cross region water-pollution governance pattern that the central government exerts leading role, the local governments jointly fight water-pollution, the enterprises initiatively govern water-pollution, the society positively participate. The central government should fully exert the leading role, such as the provider of foundational institutions and the legal laws, the promoter of local governments effective cooperation, the pacificator and arbitrator of intergovernmental water-pollution conflict, the supervisor of legal laws and regulations implemention, the superintendent of significant foundational projects construction, .and the actively supporter of society participation. It is 跨行政区水污染治理研究IIIimportant to coordinate the benefit relations of local governments effectively, promote the local governments to fight water-pollution jointly through central governments leading role and the effective mechanism of economic interest adjustment. Raise the charge standard of water pollution, stimulate enterprises to cut pollution positively. Reform the invest mechanism and increase investment. Encourage public participate in fighting water-pollution, strengthen society supervision, protect the publics legitimate rights and interests.Key Words: Cross region Water-pollution Governance Interest跨行政区水污染治理研究IV目 录1 绪 论（1）1.1 选题背景及意义（1）1.1.1 选题背景（1）1.1.2 选题意义（2）1.2 研究综述（2）1.2.1 国外研究情况（2）1.2.2 国内研究情况（3）1.3 研究思路（4）1.4 研究工具（4）1.4.1 理论工具（4）1.4.2 方法工具（5）1.5 创新点 （6）跨行政区水污染治理研究V2 我国跨行政区水污染治理现状与问题 （6）2.1 我国跨行政区水污染治理现状（6）2.1.1 我国跨行政区水污染的严峻形势（6）2.1.2 我国跨行政区水污染治理现状（7）2.2 我国跨行政区水污染治理存在的问题（9）2.2.1 管理体制不完善（9）2.2.2 地方政府之间缺乏稳定有效的协调合作（11）2.2.3 治理手段不完善，经济利益调节力度不大（12）2.2.4 社会参与渠道不畅，公众参与不足（13）2.2.5 投融资机制不完善，资金投入不足（14）3. 跨行政区水污染治理存在问题的原因分析 （15）3.1 水资源的“公用地悲剧”效应（15）3.2 跨行政区水污染治理中的利益冲突 （16）321 地方政府之间的利益冲跨行政区水污染治理研究VI突（16）322 中央政府与地方政府之间的利益冲突（17）3.3 经济利益调节机制不完善 （19）331 庇古税与经济利益调节机制存在的缺陷（19）332 科斯定理与经济利益调节机制存在的缺陷（21）4 完善跨行政区水污染治理的对策（23）4.1 充分发挥中央政府的主导作用（23）4.2 完善流域管理机构设置，加强统一管理（25）4.3 以经济利益调节为核心，促进地方政府合力治污（26）4.3.1 明确地方政府平等使用水资源的权利 （26）4.3.2 完善跨行政区水污染治理的经济补偿机制 （27）4.3.3 强化水污染治理的经济问责制 （28）4.4 完善排污收费制度，加大利益调节力度（28）4.5 完善公众参与机制，加大社会监督力度（29）跨行政区水污染治理研究VII4.6 完善投融资机制，加大资金投入力度（31）4.6.1 合理划分各投资主体的环境事权 （31）4.6.2 引入市场机制，拓宽投融资渠道 （32）参考文献（33）后记（38）跨行政区水污染治理研究11 绪论1.1 选题背景及意义1.1.1 选题背景水是生命之源，关乎国计民生，是经济社会可持续发展的重要战略资源。我国拥有全球 7%的淡水资源，但要支撑 21%的人口，并且我国水资源分布极不均衡，60%的水资源分布在人口稀少的地方。目前我国人均水资源量仅 2200 m3，不足世界人均占有量的 1/41。随着经济的快速发展和城市化、工业化进程的不断加快，我国的水资源整体态势异常严峻和复杂，水污染问题尤其突出 2。我国流域水污染问题尤为突出，主要污染物排放量远远超过环境容量，环境污染严重。水环境污染已经从地表水延伸到地下水，从单一污染发展到复合性污染，从一般污染物扩展到有毒有害污染物质，已经形成点源与面源污染共存、生活污染和工业排放彼此叠加，各种新旧污染与二次污染形成复合污染的态势。 32006年全国地表水总体水质属中度污染，在国家环境监测网实际监测的745个地表水监测断面中，类，劣类水质的断面比例分别为32%和28% 。七大流域中的松花江、黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。巢湖水质为类，太湖和滇池为劣类。 4国家统计局环境统计数据2006表明，全国约 14万公里的河流有41%的河水受到了严重污染，其中类和劣类水质28.3%。水污染严重危及人民群众的生命健康安全。目前全国约有 1.9 亿人饮用水中有害物质含量超标。近年来河北涉县、河南沈丘县、天津北辰区、陕西华县、江苏阜宁县、广东翁源县等地频频发生的“癌症村”都与饮用水污染高度相关。 5水污染造1中国科学院可持续发展战略研究组编：2007 中国可持续发展战略报告水：治理与创新，科学出版社，2007年。第 14 页。2 水污染是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水 质恶化的现象。3 中国科学院可持续发展战略研究组：2007 中国可持续发展战略报告，科学出版社，2007 年，第 49 页。4国家环境保护总局：中国环境状况公报2006，/plan/zkgb/06hjzkgb。根据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次划分 为五类：类： 主要适用于源头水、国家自然保 护区； 类：主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产卵场、仔稚幼鱼的索饵场等； 类：主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区； 类 主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区；类：主要是用于农业用水区及一般景观要求水域。按照水 质的分类标准， 类水已不能和人体接触，劣类水更是丧失基本水体的生态功能。5 张锐：水污染：沉重的中国环境报告， 北方经济， 2007.9。跨行政区水污染治理研究2成了严重的经济损失，国家环保总局、国家统计局中国绿色国民经济核算研究报告 2004表明，2004 年水污染造成的损失为 2862.8 亿元，占当年 GDP 的 1.71%。跨行政区水污染治理已进入了不进则退的关键时期，如不加以有效治理，水污染将进一步全面恶化，严重威胁经济社会的可持续发展。国务院2005年12月3日发布的关于落实科学发展观加强环境保护的决定 ，其中将 “以饮水安全和重点流域治理为重点，加强水污染防治”作为未来15年国家环境保护的七项重点任务之首。1.1.2 选题意义研究跨行政区水污染治理，对于破解我国水污染治理，特别是重点流域的水污染治理难题具有重要的理论和现实意义。首先，跨行政区水污染治理是我国水污染治理的显著特征 1。我国七大江河都跨越三个以上省级行政区域，流域面积为 437 万平方千米，占全国国土面积的44%，覆盖中国的 29 个省（直辖市、自治区） ，人口占全国的 88%，河川径流量占全国的 57%2。研究跨行政区域的水污染治理，对于有效解决我国水污染的严峻形势意义重大。因此，研究水污染治理，必须考虑跨行政区这一特征。其次，跨行政区水污染治理是中央政府与地方政府、地方政府与地方政府之间利益与冲突的集中体现，是有效治理水污染问题的难点和重点。由于水污染治理的外部经济性和地方政府在经济发展上的竞争格局，在中央政府不能提供有效的基础性制度安排并进行有效监管的情况下，地方政府在水污染治理上必然陷于“公用地悲剧”的境地：各地方政府都极力争取自身经济发展利益的最大化，尽可能减少自身承担的治污成本，最终结果是水污染得不到有效治理而进一步恶化，各方利益严重受损。从跨行政区的角度研究水污染治理，揭示深层次的矛盾和原因，是构建科学、合理、高效的治理机制，促进地方政府之间的协作，从根本上解决水污染治理难题的有效途径。1在本文中，跨行政区主要是指跨省（自治区、直辖市）。2马中：加强国家防范控制水污染事件的能力：松花江水污染事件的启示，世界银行政策分析和建议项目，中国：解决水资源短缺，背景文章系列。/eapenvironment/ChinaWaterAAA。跨行政区水污染治理研究31.2 研究综述1.2.1 国外研究情况西方学术界进行了大量“跨界”水污染管理的研究，具体为探讨国家或地区之间水污染“跨界合作”体制和制度安排、讨论管理体制模型的设计、总结跨界河流水质管理制度安排的国际经验等。美国、欧洲等发达国家关于跨行政区水污染治理的研究是与流域水资源管理结合在一起的。尽管各国面临的水资源问题的表现形式和程度不同，解决途径也各不相同，但其研究都集中在以下几个方面：（1）管理模式的转变，从传统的部门分割管理转向综合的水资源管理，采用基于流域的综合管理