建设工程招投标规范化建设的基本对策研究

摘 要针对我国工程招投标中出现的现行的相关法律、法规不完善；招投标各方操作不规范；现行的评标机制、评标办法在技术层面上还有待改进等问题。论文提出；要从完善我国相应的制度、法规入手，形成统一、明确、合理、严密、可行的招投标规范体系。论文讨论了招投标各参与主体的行为，提出要规范政府、招标人、招标代理机构、评标机构、建筑企业的行为，建立相应的约束、规范机制。论文结合现行的综合评标法，探讨了进一步改进评标方法的科学合理性，建议实行无标底招标，建立新的投标企业评价模型。论文还通过案例分析，从实践上分析了现行招投标活动不规范的原因、表现，并提出了一些措施。关 键 词 :工 程 招 投 标 规 范 化 对 策ABSTRACTAsamosteomPetitivePurchasingtoo，bidding is widelya adopted in diveres fields of society and life,which brings great influence not only to macro economy,but aiso to micerocosmic individual action.To deal with these defective points,this article focuses on three aspects. bidding agent/organization and Construction Company.For the second,improve and perfect related policy and regulation.For the third,starting from existing comprehensive valuation method of bidding to further improve scientific rationality of estimation method.This article mainly raises following countemeasures of standardization;further improve law of bidding and related regulations:improve traditional bidding methods to meets the situation of our country.Implement bidding without preset reference price,set up valuating model of bidding company and use thinking of unclear comprehensive to valuate project.Keywords:project bidding standardization countermeasure目 录1 绪 论 .12 我 国 建 设 工 程 招 投 标 法 律 法 规 制 度 现 状 与 探 讨 .12.1 我国建设工程招标投标法律法规制度中存在的问题 .22.1.1 工程招投标法律法规不够统一 .22.1.2 工程招投标法律法规不够明确，影响其实践性 .22.1.3 工程招投标法律法规不够严密 .32.1.4 评标过程不规范工程招投标法律法规不够合理 .32.2 实现我国工程招投标法律法规制度规范化的对策 .42.2.1 统一全国各地、各部门的工程招投标法律法规制度 .42.2.2 提高工程招投标法律法规制度的明确性与可行性 .52.2.3 提高工程招投标法律法规制度的严密性与合理性 .53 建 设 工 程 招 投 标 各 方 行 为 的 规 范 化 .63.1 我国招投标中招标单位现状及规范化措施 .63.1.1 我国招投单位招标的现状 .63.1.2 招标单位行为改进措施 .73.2 我国招投标代理机构的行为规范 .83.2.1 招投标代理机构现状 .83.2.2 招投标代理机构行为改进措施 .103.3 我国招投标中投标企业行为的规范 .113.3.1 我国招投标中标企业的现状 .113.3.2 投标企业行为改进措施 .123.4 我国招投标中政府行为的规范 .123.4.1 我国招投标中政府行为现状及存在问题 .123.4.2 改进措施 .144 工 程 招 投 标 规 范 化 案 例 分 析 .174.1 案例一 .174.1.1 案例概述 .174.1.2 案例分析 .184.2 案例二 .184.2.1 案例概述 .184.2.2 案例中不规范化及对策分析 .195 结 语 .20参 考 文 献 .21致 谢 .2211 绪论招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国际国内的工程项目建设中已广泛实施，它是一种富有竞争性的采购方式，是市场经济的重要调节手段,也是基本建设体制改革的一个突破口。建筑工程招标投标制度在我国已经推行十多年。十多年来，我国的招标工作虽然得到了长足的发展，取得了一定成效，但是仍然存在一些困难和问题，影响我国招投标工作进一步开展。我国招投标事业发展步伐不快的原因是多方面的，但主要的还是认识问题。招投标在世界上己有近 200 年的历史，在我国开展此项工作毕竟才只有十几年，可以说是市场经济中的一个新生事物。招标的优越性及其在经济建设中的作用还不为社会各方面所认识，未被普遍接受，因而导致招标投标工作中存在着诸多问题和认识误区，如：工程招投标法律法规不够统一、工程招投标法律法规不够明确、投标单位为中标采用违规行为、政府监督管理部门监督不利等。本文针对以上问题提出相应的措施，希望对我国招投标业有所帮助，更希望我国招投标制度变的更加成熟且科学合理。2 我国建设工程招投标法律法规制度现状与探讨改革开放以来，建筑市场工程承发包从政府建设行政主管部门指令性计划分配任务，到施工企业自己上市场揽取业务，再发展到今天在有形建筑市场（政府投资项目）参加竞标。在从计划经济到市场经济转轨过程中，由于建筑市场僧多粥少、市场竞争过度，各施工企业或其代理人为了获取承包合同采用了许多不正当的竞争手段。建筑市场违法违规现象时有发生，引起了社会各界广泛关注，成为了反腐败工作中的热点问题。2001 年以来，国家把建筑市场作为规范和整顿市场经济秩序的重点，各地投入了大量人力物力展开了声势浩大的整顿活动，也查处了一些典型案件，然而并没有从根本上扭转较为混乱的市场秩序。建筑市场整顿从 1986 年以来几乎年年进行，但建筑市场依然是违法违纪案件的高发区，只不过不同阶段发生在不同类别的人群2中。建筑市场存在的问题积重颇深，不是靠权宜之计“运动战”所能解决的，必须从目前社会大背景及建筑市场运作的制度设计中寻找原因，对症下药，才能达到规范市场的目的。目前，建筑市场招投标活动中存在问题的焦点在政府投资工程上，特别是这些工程在招投标阶段“暗箱操作”、“违规操作”，剥夺了潜在投标人公平竞争的机会，同时给一些腐败分子提供了“寻租”沃土。建筑市场经过多次整顿虽然取得了一定成效，但违规行为从公开到隐蔽，从个别人“一锤定音”到整个招投标过程不正当的“系列操作”，形成了程序上的合法而实质上渗透着腐败。这种状况不予以整治危害性更大，将使建筑市场处于非良性竞争状态，危害行业的健康发展。2.1 我国建设工程招标投标法律法规制度中存在的问题2.1.1 工程招投标法律法规不够统一众所周知，市场经济从一个侧面来说也应该是法制经济，而法制应该是一个统一的整体。招投标制推行以来，国家、省、市制定了一系列有关招投标及建筑市场的管理规定，但是随着招标投标法的出台，现行的招投标管理办法存在很多与该法不一致的地方，许多地方与招标投标法配套实施的办法和意见一直没有出台，有些原来的法规条文与招投标法相抵触，导致无法推进招投标工作的深入开展，无法使招投标工作适应市场经济发展的需要。现阶段我国的建设体制还存在一定程度的条、块分割，各个法人单位承担项目业主，并按行政隶属关系接受其上级主管部门监督。为了解决各项目法人单位的专业素养问题，在招投标阶段引入了招标代理制，施工阶段聘请社会监理，并强制性地接受政府监督。从实践来看，建设市场存在的问题大部分都萌芽于招投标阶段，招标代理制引入并没有实现工程招投标过程的贯彻“三公”原则。例如，有的地方或部门自行规定不公平的工程投标许可、资质验证、注册登记等程序和条件，阻碍其他地方、部门投标人的进入，既影响了工程招投标制度在全国范围内的统一性、公平性，又不利于统一、开放、竞争、有序的工程招投标市场形成。2.1.2 工程招投标法律法规不够明确，影响其实践性我国工程招投标制度建立以来、尤其是招标投标法实施以来，工程招投标正逐渐走向规范化，招投标市场正常的竞争秩序正在形成。但是目前的招投标法律3法规在有些方面还不够明确、不够具体，影响了它在实践中应用的效果。我国投资建设领域的改革正在深入发展，许多新的投资建设方式出现，但现行的招投标法律法规缺乏这些方面的明确规定。例如，代建制己经成为我国政府投资建设项目的重要管理方式，代建公司的性质、地位范围不同于单纯的招标代理机构，如果仅仅以现行法律法规关于招标代理机构的规定作为代建公司应遵守的规范，那么代建公司在招标阶段与建设施工阶段的职能就会相互脱节，就难以很好地发挥代建制的作用。再如两阶段招标是常用的招标方式之一，现行法律法规却缺乏对它的针对性条款，其中如两阶段由同一评标委员会评标还是由两个不同的评标委员会评标、如果设立两个评标委员会那么它们之间的关系如何等等，都没有做出明确规定。在这些特殊场合，招投标活动应如何规范化是不明确的，判断有关方面行为是否符合规范也很困难。2.1.3 工程招投标法律法规不够严密我国正处于计划经济向市场经济转轨时期，在这种新旧体制交替过程中有些地方招投标管理机构存在着机构不健全，职责范围不明确等一系列问题。由于有关规定不够严密，管理与招标代理等中介服务职能不分，大多数招标代理机构属于半官方机构，一些招标代理关系的产生不是出于发包人本身的需要，而是变相强制的结果。有些招标代理机构发展还处于混乱、无序的状态，造价人员素质参差不齐，专业技术人员不配套，管理工作落后，人员没有形成统一道德规范.很难适应市场化运作原则的要求。政府监督管理部门是招投标活动的监督主体，从法规上说，行政主管部门目前主要依靠(建筑法)、(招标投标法)及有关部令和地方法规等监督招投标工作，但在实际工作中缺乏实施细则。特别是法律规定的歧视性条款较难把握，导致行政自由裁量权过大，极易发生越位和缺位行为，也给招标人(招标代理人)“暗箱操作”提供可乘之机。按照我国目前工程招投标法律法规的规定，对工程招投标过程的监督，主要由业务或行政上的主管部门实施。这一规定不能有效地预防招投标中的地区保护主义和行业保护主义2.1.4 评标过程不规范工程招投标法律法规不够合理我国现行的工程招投标法律法规存在一些不够合理的地方。以工程评标方面的规定为例，就存在这样一些问题:4关于评标专家的部分规定不够合理我国现行的有关法律法规把工程招投标中的评标专家限定在工程所在的省、市、自治区范围内，有些城市的评标专家库更仅限于本市专家。这不利于评标专家库的建立和有效运行。目前，评标专家库的建立还处于起步阶段，进展较慢。只有一些条件成熟的大、中城市建立了具有一定容量的评标专家库，合乎条件的评标专家在数量上显得不足。特别在库容不足的情况下，专家评委的准入门槛较低，致使专家评委素质参差不齐，影响了评标质量。有关制度安排的评标时间短，往往影响评标质量按招投标法的规定，有效的投标人不得少于三个，因此一般情况下，中、小型工程有效的投标人将达 3 一 6 个，而对于大型工程，特别是采取公开招标的项目，有效的投标人将达 7 个以上。据笔者调查，目前多数情况下规定的评标时间约为半天至一天，专家对每个投标人的投标文件的评审时间只有 1、2 个小时，而一般情况下，每个投标人仅施工组织设计就长达数十页甚至超过百页，并且随机抽取的专家评委对工程的背景资料事先一无所知，在如此仓促的时间内，专家评委很难对各投标人的投标文件做出全面、科学的评价，因而很难实现评标工作中所要求的择优选择中标人的原则。有关制度下评标方法定性成分多，定量成分少。各地现行的招投标评标办法多是评委打分制，这种综合评分制定性成分多，缺乏可遵循的定量的科学标准，有些专家又以主观臆断代替科学客观评价，导致评标的随意性，且无法避免某些专家的恶意倾向，从而使评标无法达到预期的效果，也无法选出真正最好的投标单位。2.2 实现我国工程招投标法律法规制度规范化的对策2.2.1 统一全国各地、各部门的工程招投标法律法规制度为了给全国各地、各部门的工程招投标活动提供统一的标准，中央有关部门应该根据有关法律精神、我国建设领域实际情况以及我国实施这些法律中需要解决的各种问题，及时制定招标投标法的实施细则。然后，应该根据这个统一标准，对全国各地、各部门现行有关工程招投标的行政法规、临时规定等全面清理，废止那些不利于工程招投标市场开放和公平、平等竞争的“土政策”，修改那些地方保5护、部门保护的条款。2.2.2 提高工程招投标法律法规制度的明确性与可行性我国的工程招投标法律法规制度应当适应工程建设领域的新变化，根据建筑法、招标投标法、合同法等法律的基本精神，为工程招投标领域的新生事物(如代建制等)和合法的特殊操作方式(如两阶段招标等)及时提供有利于其健康发展的新的规范，使工程招投标法律法规制度更加明确、具备更好的可操作性。统一工程招投标法律法规制度，是统一各地方、各部门、各阶段、各环节处理工程招投标中各种关系的准则、标准，而不是取消或削弱各地方、各部门等依法应享有的立法权力和行政权力。各地方、各部门在不违背工程招投标法律法规制度统一标准、基本精神的前提下，可以根据本地、本部门特殊情况，制定各自管理范围内的工程招投标法规、办法等，提高工程招投标法律法规制度的适应和实践性。2.2.3 提高工程招投标法律法规制度的严密性与合理性我国的工程招投标法律法规制度应当严密划分各有关机构的管理权限和管理责任，不留空白、死角，以提高其执行效果。其中尤其要严格、合理规定工程招投标的监督权限和责任。为了避免和抑制建设主管部门实施招投标监督时可能出现的地方保护和部门保护，对于金额巨大的公共工程项目，可明确规定由行政监察部门和工商行政管理部门参与监督，并受理有关的举报和投诉，以提高这类工程招投标的公平性、合理性与廉洁性。应当在有关工程招投标的行政法规制度中，设立工程招投标行政责任条款，明确规定工程招投标过程中政府工作人员的行政责任，并规定对工程招投标过程中政府工作人员管理不善、处理不公、监督不力、行政不作为等的行政责任追究方式。对一些工程招投标法律法规制度中具体规定不够合理的部分，也应该修改调整。例如，针对上述评标制度中存在的问题，可规定大型公共工程项目招投标中，评标专家委员会内应有一定比例的非本地专家，并规定非本地专家的随机抽取办法;对不同规模、不同技术复杂程度的工程，分别规定不同的评标最低时限。至于评标具体方法则不应限于某一种，而可规定多种可选择的方法，根据工程项目性质、规模、技术特征等而定。63 建设工程招投标各方行为的规范化随着我国社会主义市场经济的深入发展，市场机制逐渐成为各行各业的主导力量，建筑业也出现了积极的努力态势。为保证工程质量，国家制