对“限广令”合法性、正当性与有效性的思考

对“限广令”合法性、正当性与有效性的思考时间:2012-02-06 13:42:00 作者:; 来源: 丁汉青2011 年 11 月 25 日，广电总局发布广播电视广告播出管理办法的补充规定（即“66 号令”），将自 2010 年 1 月 1 日起施行的广播电视广告播出管理办法（即“61 号令”）中的第三章第十七条“播出电视剧时，可以在每集（以 45 分钟计）中插播 2 次商业广告，每次时长不得超过 1 分 30 秒。其中，在 19:00 至 21:00 之间播出电视剧时，每集中可以插播 1 次商业广告，时长不得超过 1 分钟”的内容，修改为“播出电视剧时，不得在每集(以 45分钟计)中间以任何形式插播广告”。这一修改沿袭了广电总局紧缩电视剧中插播广告时长的一贯要求。此前，广播电视广告播出管理办法就曾以“在19:00 至 21:00 之间播出电视剧时，每集中可以插播 1 次商业广告，时长不得超过 1 分钟”的规定，取代 2004 年 1 月 1 起施行的广播电视广告播放管理暂行办法（即“17 号令”）中 “除 19：00 至 21：00 以外，电视台播放一集影视剧（一般 45 分钟左右）中，可以插播一次广告，插播时间不得超过 2.5 分钟”的内容。简单地看，自 2004 年至今，广电总局对非黄金时段电视剧中插播广告时长的容忍度由 2.5 分钟（“17 号令”），降为 1.5 分钟（“61 号令”），最终降至零（“66 号令”）；对黄金时段电视剧中插播广告时长的容忍度也由 1 分钟（“61 号令”）降为零（“66 号令”）。2012 年 1 月 1 日起施行的“66 号令”（即“限广令”）可能引发的效应成为坊间关注的热点。到目前为止，有关“限广令”对电视台可能产生的影响主要有三种观点：1.短期将带来直接经济损失。如有报道测算“限广令”将直接导致电视台广告“损失 200 亿元”；2.长期有益。如有分析认为“限广令”有可能因强制“清洁”电视屏幕而为电视保留住更多观众；3.促使电视台在其他方面找回损失。如许多人猜测电视节目中植入式广告将会增加。还有人谈到，被“限广令”从电视台挤出的广告需求有可能“奔向”视频网站，从而给视频网站带来“利好”。大部分普通观众对“限广令”也表示支持。这里，我们不妨探讨一下“限广令”的合法性、正当性与有效性问题。广播电视管理条例：广电总局出台“限广令”的法律基础我国电视台的产权归全民所有或集体所有，由国务院下属行政主管部门负责管理。自 1997 年 9 月 1 日起施行的广播电视管理条例（中华人民共和国第 228 号国务院令）第五条规定：“国务院广播电视行政部门负责全国的广播电视管理工作。县级以上地方人民政府负责广播电视行政管理工作的部门或者机构(以下统称广播电视行政部门)负责本行政区域内的广播电视管理工作。”第六条规定：“全国性广播电视行业的社会团体按照其章程，实行自律管理，并在国务院广播电视行政部门的指导下开展活动。”以上条文中所说的“国务院广播电视行政部门”指的就是目前的广电总局。该法令支持了广电总局出台包括“限广令”在内的各项规章制度的合法性。市场失灵与政策失灵：考量 “限广令”正当性的两个方面“限广令”体现的是广电总局对全国性电视行业的行政干预权力。从理论上看，支持政府规制的主要依据为“公共利益理论”，该理论“认为现代经济并不存在纯粹的市场经济，自由竞争的市场机制并不能带来资源的最优配置，甚至造成资源的浪费和社会福利损失。为此，市场参与者就会集体要求作为社会公共利益代表的政府在不同程度上介入经济过程，通过实施管制以纠正或消除市场缺陷，从而改善一般福利和增进资源配置效率”。“公共利益”理论支持“市场失灵的客观存在为政府规制提供了正当性”这样的观点。所谓市场失灵（market failure），指的是由于市场机制的不完全性而导致其在某些领域不能起作用或不能起有效作用的情况。一般认为，垄断的存在、经济外部性等是导致市场失灵的主要因素。具体到“限广令”，我们可以这样理解其正当性：电视台在市场驱动下无节制地插播广告，以致伤害到第三方即观众的观看体验，这就意味着传媒与广告主间的交易导致了负“外部性”，因此有必要让政府这只无形的手予以纠偏。实际上，市场失灵只能看做是政府规制的必要条件，而非充分条件，仅仅存在市场失灵并不能证明政府规制是正当的。原因在于与市场存在失灵现象一样，政策失灵亦客观存在。政策失灵的影响因素很多，首先，由于政府监管成本的存在，如果建立或实施某项补贴方案、规制条例或其他干预措施所付出的代价过于昂贵，就可能出现政策失灵。其次，政府干预本身可能是不完善的，对纠正市场失灵无能为力。再次，人们很容易夸大与市场失灵有关的成本及干预带来的收益，因为外部性很难测量。此外，规制在操作过程中还会遇到各种困难，规制往往不仅代价昂贵而且会延迟决策。综合考虑市场失灵与政策失灵两方面因素，我们可以看出，在判断一项政策的正当性时，既要看在无政策约束情况下是否存在市场失灵，又要看在政策实施情况下是否存在政策失灵。同时符合“无规制情况下存在市场失灵”、“有规制情况下不存在政策失灵”两种情况的政策，才具有充分正当性。以此为逻辑出发点，我们必须说，目前判断“限广令”正当性的论据还很不充分，需要补充论证的问题仍有很多。我们在这里只约略提及几点。（一）原政策规定下的剧内插播广告是否给观众带来了负“外部性”？程度如何？出台“限广令”的假设是：总体上看，“非黄金时段每集（以 45 分钟计）电视剧插播 2 次商业广告，每次时长不超过 1 分 30 秒；黄金时段（19:00 至21:00 间）每集电视剧插播 1 次商业广告，时长不超过 1 分钟”的实践，给观众带来了负“外部性”。出台“限广令”的逻辑为，为消除这种负外部性，有必要出台更严厉的政策。逻辑符合常理，但假设是否成立仍值得检验。为检验此假设，至少不能简单地罗列几条观众对电视剧中插播广告的抱怨，而是要运用科学的方法，调查观众总体的意见。不仅要证实负“外部性”是客观存在的，而且还要证明负“外部性”是由原政策所规定的插播时长较长造成的，不仅如此，还应大致估算负“外部性”的程度。此外，为做到政策透明，最好能公布调研结果。（二）监管实施“限广令”的成本有多大？发布的政策不会自动生效，监管必然产生成本。2011 年 11 月 28 日，广电总局办公厅下发关于贯彻执行广播电视广告播出管理办法的补充规定的通知，通知规定，“要确定重点监管内容。总局决定将 2012 年 1 月份列为禁止电视剧插播广告专项监管月。其间，各级广播影视行政部门必须加大监管力度，对辖区内各级电视台电视剧插播广告情况实施全面专项监管，发现问题，立即严肃查处。各省级广播影视行政部门需在专项监管结束后 10 个工作日内，将专项监管情况上报总局传媒司备案。”“要加大对违规行为的查处力度。各级广播影视行政部门要严格依法管理，对播出电视剧时仍插播广告的播出机构，要依据总局 61 号令等规定，给予责令整改、警告、诫勉谈话、暂停商业广告播出等处理。作出相关处理决定的，应当按照总局 61 号令要求，于 5个工作日内报上一级广播影视行政部门备案。”仅从通知来看，监管“限广令”的实施不是件“小事”，其成本会是多少呢？（三）“限广令”能否纠正市场失灵？政府主管部门从来都不是无所不知的，因此，政策执行后所产生的实际效应超出政策制订者最初预想的案例并不鲜见。譬如舆论一直执着地认为首都机场高速经营方超期、超额收费，因此应免费。在舆论压力之下，首都机场高速路收费标准多次调低，2011 年 7 月 1 日起，更是降至出京（往机场方向）单向收费 5 元、进京方向不收费，已经接近舆论所呼吁的免费通行。然而，不少人发现，自己还没来得及为此“顺乎民意”的政策欢呼，就又不得不为新的问题苦恼不已：“高速路”变成“龟速路”！当初呼吁“免费”的公众期待的是“免费”而又“高速”的道路，可如今为其提供的却是“免费”而又“拥堵”的道路。部分公众也许省了高速公路通行费，但却不得不支付包括因堵车而额外产生的出租车费或汽油费以及时间成本等在内的巨大代价。出台“限广令”的本意在于减少商业广告对电视观众观剧体验的骚扰，但如此良好的出发点是否亦会像首都机场高速公路调低收费案例一样“种下龙种，收获跳蚤”呢？1预测：“限广令”会切实被电视台执行2005 年，有人写文章分析了“17 号令”的实施效应，数据显示，在每天19：0021：00 这个时段中，2004 年每小时的平均广告长度为 8.04 分钟，比2003 年少了 1 分多钟，刚好符合“第 17 号令”所规定的标准。文章认为，“广电总局第 17 号令确实对电视广告市场起到了强大的约束力，尽管并不是每一个电视台都会严格遵守其中的条款”。基于中国电视台的管理体制，“17号令”乐观的执行效应并不出人意料。我们可以预测，广电总局与各地方广电局对电视台的掌控，同样会保证 2012 年 1 月 1 日起施行的“限广令”将被电视台切实执行。但这是否就意味着观众观看电视剧的状况一定会变好呢？未必！2存疑：剧中不再有插播广告必然能降低广告对电视剧观众的骚扰？政策规制与政策规避从来都是如影随形的关系。当“限广令”强行割去电视剧中插播广告这块收入时，电视台正常的做法是一边执行，一边在其他政策允许领域开掘新广告资源。目前已有猜测包括“缩短剧集时长”、“增加集间广告时长”、“增加植入式广告”等，针对“拆剧”的可能，目前的政策上限在于“卫视黄金段电视剧限播三集，不可能再增加集数”；针对“增加集间广告时长”的可能，目前的政策上限在于“播出机构每套节目每小时商业广告播出时长不得超过 12 分钟。其中，广播电台在 11:00 至 13:00 之间、电视台在19:00 至 21:00 之间，商业广告播出总时长不得超过 18 分钟”。但是，针对“增加植入式广告”的政策上限至今尚无。不管以上猜测到底会在何种程度上得以“应验”，最终结果都是观众的观剧体验很有可能恶化。所以，当观众正在为不必看插播广告而欢呼时，可能等待他们的是“没有插播广告”但有“植入广告”、有“拆剧”、有“剧间超长广告”的电视剧，而非纯粹的“没有广告”的电视剧。是否在目标领域内取得了预期的结果：预估“限广告”令的有效性就政策实施效果而言，目前存在两套基本的评估体系基于目标的评估和基于需求的评估。目标获取模型将政策目标作为评估的唯一标准。这种评估需要做出两个判断，一是政策是否在目标领域内取得了预期的结果；二是所得到的结果是否由该政策引起。由于“限广令”刚执行，因此，没有办法从政策评估层面判断其实际执行效果，但我们仍可以依据“目标获取模型”的思路，先分析“限广令”可能的政策目标，然后预估目标实现的可能程度。（一）“限广令”的政策目标在文件中，“限广令”出台的初衷被笼统地描述为“为贯彻落实中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定，坚持把社会效益放在首位，充分发挥广播电视构建公共文化服务体系、提高公共文化服务水平、保障人民基本文化权益的作用”。该引语中的每个分句似乎都可理解为政策目标，为分析方便，这里只谈“保障人民基本文化权益”这个目标。该目标可分解为四个层面，一是保障观看电视剧的观众不受插入广告骚扰的权益；二是保障电视观众观剧不受广告骚扰的权益；三是保障电视观众视听高质量文化产品的权益；四是保障人民接受文化产品时保持良好体验的权益。如前文分析所示，第一个层面的目标应能实现，第二个层面的目标是否能够实现仍有疑问。也就是说，如果我们只将“限广令”的政策目标锁定在第一层面，该政策的实施效果几乎可以预估是积极的。如果将“限广令”的政策目标锁定在第二层面，则其实施效果很难说。下面不妨再分析一下第三与第四个层面的目标。（二）广告的正面影响与负面影响同时存在考虑“保障电视观众视听高质量文化产品的权益”目标时需正视的问题插播广告对电视观众视听高质量文化产品既有负面影响，又有正面影响。负面影响主要指广告降低了电视观众的视听体验或广告直接降低了文化产品的质量（如不顾情节随意植入广告）。正面影响则指剧中插播广告给电视台带来的收益有利于电视台制作出更丰富更高质量的节目，使观众从中受益。“限广令”的直接关注点当然是插播广告对电视观众视听高质量文化产品的负面影响，但是由于插播广告的负面影响与正面影响是一枚硬币的两个面，当插播广告被彻底清除出电视剧时，两种影响一并成为消除的对象。“限广令”是否可以实现保障电视观众视听高质量文化产品的权益，取决于取消剧中插播广告给观众收视文化产品所带来的正负影响的合力。基于广告对节目质量与收视体验正反两个方面的作用，为“保障电视观众视听高质量文化产品的权益”，监管部门关注的重点也许不应是如何压缩乃至清除广告，而是如何将广告保持在“适度”范围之内，有关“适度”的调查研究应引起政策制定部门的重视。（三）观看网络剧的体验谁来保障？考虑“保障人民接受文化产品时保持良好体验的权益”目标时需考虑的问题如果广告主做广告的需求没有因“限广令”而减少，从电视台挤出的广告可能真如有人猜测的那样大量流向视频网络，观众即使观看电视剧时受广告骚扰降低了，但观看网络剧时受到广告骚扰的程度倒有可能增加。由于电视观众往往不仅仅是电视观众，他们可能同时还是网络用户，因此，“限广令”是否改善了全体人民接受文化产品的福利状况亦需拭目以待。小 结总的来看，广电总局出台“限广令”的合法性毋庸置疑，但是正当性与有效性却值得进一步探究。从“限娱令”到“限广令”，广电行业成为传媒领域内监管的重点可能有以下原因：第一，电视仍是位居第一的大众传媒，覆盖面广，影响大。第二，播放广告、免费收视的商业模式。中国的收费电视频道几乎可以忽略不计，调节免费电视频道行为的经济力量主要是广告主与媒体间的供求关系，而非观众与媒体间的供求关系，在行业自律不够充分的情况下，广告主的需求较易战胜观众的需求。第三，电视台“事业性质、企业化管理”的性质定位。基于此