新农村建设与农村社会保障探索

杨团，女，中国社会科学院社会政策研究中心副主任，社会学所社会政策研究室主任，研究员。自 1988 年研究中国社会保障政策至今。近年从国 际社会 变迁、NGO 发展、重新重视社区与加强公共治理的角度研究社会政策。代表性著作是社区公共服 务论析，主要 论文有“探索第四域” ，“NPO 类型界定与理性选择”， “解决公共事物运营的新思路 ”、“社会政策研究范式的演化及其对我们的启示” 等。摘要：本文将中国农村社会保障定义为对农民的生产和生活的全面保护或称农民的可持续生计。中国新农村建设需要新农村社会保障。它不同于 20 世纪的工业社会保障，是从社会保护的政策视角去推进农村发展。它既要改变农村发展的单纯经济政策导向，又要改变单纯社会救助政策导向，而要以促进农村社会整体发展为主导，探索一条新路。新农村的农民社会保障不以职业收入为唯一前提，也不主要体现为国家法律强制下的正式的规范制度，它将是国家扶助、农民互助组织保护、农民个人资产与社区公共资产建设并举，社会公共服务与社区公共服务并举、正规制度与非正规制度并举的多元利益主体协同与制衡的新的制度体系。该文载于学习与实践 2006-5，新华文摘 2006 第 18 期转载，学习与实践 2006 年优秀论文二等奖新农村建设与农村社会保障探索杨团十一.五规划提出建设新农村是重大的历史任务， “要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整治、管理民主的要求” ， “要统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入” 。这样一个对于建设新农村的全面描述，体现了在中国实现农村现代化发展的目标。可以说，建设新农村就是试图找到一条适合中国农村的发展之路。自 1949 年以来，这是中央政府首次将中国农村发展提高到这样的战略高度。它必然引起农村发展政策的新一轮探索。作为统领各项农村政策和制度的总纲，农村发展政策的新发展势必影响农村社会保障政策。本文试图研究新农村发展的战略走向，以及对于农村社会保障的基本影响。一建设新农村的战略走向分散经营且超大规模的小农户如何进入现代化，和其他居民共同享有社会发展成果，是决定中国社会发展的根本性问题。中国至今还是一个农业人口大国，人地矛盾十分尖锐。据 2003 年统计，农业人口 7.84亿，占总人口的比重达 60.91%，中国的耕地总面积不到 20 亿亩，人均耕地不足 1.4 亩。在经济全球化背景下，由于工业加速发展，耕地每年在以 1000 万亩的速度锐减。今后由于人口增加经济发展，土地资源将更加短缺。要使农民摆脱贫困，国际经验之一是以大农经济农业规模化、产业化解决分散的不规模经济的问题，但是，中国由于农民人口超大规模且土地资源稀缺，没有可能走市场配置农业资源的道路，面对三农问题，市场机制失灵已经成为共识。国际经验之二是农民进城，以加快城镇化来解决农业不规模问题，但是即便到 2030 年实现 60%的城市化率，按照那时中国总人口的目标预测值(2005 年预测值为 14.7 亿) 计算，还有至少 5.88 亿人口在农村生活。使几亿农民在较短的历史时期内摆脱贫困，以较低的社会代价进入现代发展状态，这2一目标完全超出了现有的人类经验，它无疑意味着中国只能在城乡二元的社会结构下探索自己独特的农村现代化和中国现代化之路，因此，它不能不是一个长期的历史任务。 分散的小农经济走一条怎样的道路才能够真正提高其生产效率，实现现代化呢？过去 20 多年来的农村改革与发展主要循下面一些逻辑展开：产权改革的路径：希望通过承包、租赁和拍卖，将那些集体资产的产权清晰的划分到户，包括农田、集体企业、林地和草地，甚至水井，都尽可能清晰地承包到户。从而可利用增进个人资产的市场激励机制，以提高资产的使用效率。 产业化和专业化的思路：试图通过形成农产品的规模经营，创造集中化的生产基地，使农产品与市场联系在一起，典型提法是公司加农户。城镇化的路径：人们寄希望于农村之外，试图通过城市化和工业化解决农村剩余劳动力问题，从而使农村和城市得到同时发展。一方面大量进入城市的农民可以繁荣城市经济，另外一个方面农村剩余劳动力的减少也可以使农村的资源更为集约地被使用。但是劳动力转移同样面临巨大困难，由于农民工的工资没有与经济发展同步增长，他们并没有脱离农村，失去劳动能力以后仍然要回到农村。同时农村的土地也并没有集中，仍然分散在不同农户。扶贫与社区发展的思路：试图通过国家规划和国家投资为主的八七扶贫计划，解决中西部地区 2000 多个贫困县的脱贫问题。社会保障的思路：试图通过建立农村养老、农村医疗、农村最低生活保障等各项制度，保障农民的公民权利，加强政府的转移支付。公共服务的思路：试图通过加强农村教育，建立农村的文化、卫生、环保等各项公共服务的组织和制度，推动以工带农、以城带乡的社会转移支付。这些发展思路尽管都有所成效，尤其在部分地区和部分项目上收益较为明显，但是并没能从根本上改变农民群体的弱势地位，没能遏制近些年来城乡差距持续扩大的势头，没能在国家的整体范围内、从涵盖今后一个长时期的可持续发展的机制的角度，形成解决中国三农问题的长期稳定且又综合的战略性政策。从某种程度上说，这些措施只是在重复西方农村发展道路的前提下，一些解决局部问题的措施。并不能从根本上解决中国三农问题。从长远看，甚至会使三农问题进一步恶化。而我们的近邻，东亚的日本、韩国和台湾地区，却在西方发达国家之外，走出了一条用社会保护政策推进小农户就地积累和农村发展的独特道路，取得了世界瞩目的成就。三地的实践各有不同，本源却相同，其经验集中到一点，通过社会立法方式颁发对小农户和农村的社会保护政策，大力推进和支持小农户的自治性的综合组织及其体系，以这些组织及其体系为中介，形成政府农民组织体系分散的小农户的协作链，将小农户带进现代化社会。其中最有启发意义的经验是，三地都立法规定企业不允许进入农村的产业，农民的剩余只能由农民自己的自治组织获取和支配，这个规定日本在 2001 年、台湾在1999 年，才通过修订法律予以废除。三地实施小农户社会保护政策的直接效益，一是形成了系统化制度化的农协组织体系，二是提升了农民自主治理能力，三是形成了一份巨大的农民组织的共同资产。尤其是三地的农协组织都拥有农协自己的信用社和农业银行。农协组织都不是单一性而是综合性的，兼顾生产生活、兼有养老、医疗、文化甚至旅游观光等各方面的功能。可以说是一个经济利益、社会利益、政治利益的共同体。这些效益的直接后果，是推动小农户和平长入现代工业社会。日本在战后 50 年间，成功地走向工业社会，农业人口从近四成下降到 4%左右。韩国和中国台湾地区也在近年完成了工业化，农业人口下降到左右。除了全球性的经济增长环境这个大因素外，与三地实施小农户社会保护政策的成功实施有关。3以发展理论来看，这样的做法恰恰是将小农户的剩余留给了农民自己，保护小农户自行积累，并且自动地在自己的家园进行扩大再生产。当然，由于 20 世纪工业社会正处于上升阶段，城乡差别不仅在劳动生产率上，生活方式和社会生活质量上的差异也很大，这是日韩台三地农业人口大幅度下降的主因。东亚社会的成功经验告诉我们：第一，不能将建设新农村视为一个短期的、简单的工程，需要的是树立长期奋战、艰苦奋战的准备。第二，必需立法。这是因为只有立法才能保护脆弱的农业脆弱的农村和脆弱的农民群体真正能够得到应该属于他们的利益。第三，必须立法倡导综合性农协组织及其体系的建立和发展，以此作为人与环境可持续发展、城乡协调发展的基本制度进行长期建设。二、新农村的发展模式与社会保障何谓中国新农村的发展模式？它与当前正在运行中的农村发展一般模式有何不同？新的发展模式对于农村社会保障提出了什么要求？笔者曾将中国新农村的发展模式概括为就地多元化。它的基本轮廓有这样几条：一是农村生态地理环境大体上维持原貌，有相当的比例的农耕土地。二是农民的身份并没有变成城市居民。三是农民的谋生方式多元化。可以在城市或乡镇打工，在农村消费，土地作为生活资料永久保留，打工的收入鼓励其返回农村作为自己和家人享用低价高质的公共服务的代价。四是农村社区的公共设施和公共服务具有与周边城市带相似的水平，它并非基于当地的经济收入而是政府大力推行社会政策的效果。五是社区生活是开放的，与社区外更多交流与互动，人口聚居的程度低于城镇，高于自然村行政村，形成了一种既不同于传统的封闭的农村社会，又不同于脱离自然生态生造出来的现代城市社会的居间的生活方式。比起城镇，它的人口构成的同质化程度要高得多、人口也没有那么集中、社区形态相对也比较单纯，它是在广阔的自然空间内被建构出来的更符合人性和人的需求的社会空间。西方发展模式是一种以城市为中心的单元模式，迄今为止，这种单一发展城市的模式已经不能应付城市化、工业化、非人性化及环境污染所造成的整体性的社会蜕变。而新的农村发展模式，即就地多元化的模式想传递这样一种信息：都市以人的工作为中心，生态服从人的工作需要，所以是一种高密度、少绿地，工作生活快节奏的人居环境；农村是以自然生态为中心，人的行为需要服从于生态保持的需要，所以是一种低密度、多绿地，人与生态和谐共处、社区与田园自然依存的适宜性人居环境。生态的农村环境与基础设施健全的农村社区共同构成了调养人类身心的农村空间。以人本身的多样化选择替代农民进城、农村变城镇的单一化选择。是新农村发展模式的基本思想。这种思想将西方现代化概念中的两极城市与农村重新拉近，将西方工业化的两端工作和生活重新融合，试图创造出一种新的理性状态的人的生存方式。在这种方式下的人的生活保障显然与源于工业社会和传统现代化的社会保障不同。眼下占主流地位的社会保障概念和制度，是西方现代化进程中由早发达国家所创造的。它是对工业社会正规经济 1中的就业者在遇到生病、失业、退休等风险时，通过以立法为基础的让人人享有的公平的社会保护。所以也可称之为工业社会保障。这种社会保障的主体政策是缴费型的社会保险，政府负担费用的社会救助作为它的补充。显然，工业社会保障概念产生的前提，就是在正规经济中就业。非正规经济体系的就业者以及从正规经济体系转移出来的就业者，都不能得到这种社会保护。所以，这种工业社会保障制度的的门槛很高，一个人如果没有或者失掉了长期、稳定且收入水平在社会平均线左右的工作，就等于遭受双重打击因为他同时失掉了工业社会保障制度的保护。1 正规经济是国际社会通行的一个概念，即指工作环境贯穿着一种以一贯之的规章管理。4而农业属于非正规经济，在其中工作的劳动者农民，个人和家庭资产很少，且农业收入水平低下又很不稳定，他们并不具备工业社会社会保障的基本前提在正规经济中就业，具有长期、稳定且达到社会平均水平的收入，因此缴费型的社会保障制度与他们基本无缘。只有在农户规模较小，且普遍达到小康生活水平之后，才有可能实行一定水平的缴费。不过，为什么这个有史以来社会保障界的基本事实在社会保障制度推行的半个多世纪中并未引起很大的注意呢？为什么所有的发展中国家、不发达国家都一股脑地推行以社会保险为基础的工业社会保障制度直至最近的十余年尤其是在世纪之交，才爆发全球性的社会保障大讨论呢？究其主要原因，是发达的工业国在几近一个世纪前的社会经济条件下，较顺利地完成了农业现代化，将非正规经济转向正规经济化，非正规经济中最庞大的人口群体小农户，成了正规经济中的工人群体和接近正规经济的大农人口，因此工业社会保障的覆盖群体客观上可以逐步扩大，从城市的产业工人扩大到从农村来的新的工人群体。但是，好景不长。在今天的时代，不仅将工业社会保障制度推进到发展中国家必然遇到因农民等非正规就业人口占主要比例，无法扩大缴费型社会保障覆盖面的困难，就连已经全覆盖的发达国家，也遇到因非正规就业人口增加，社会保障覆盖面缩小以及社会保障费用收不抵支的财政难题。于是，全球展开大讨论，重建社会保障的呼声高涨。为什么要建立社会保障制度？社会保障制度应该为了谁？社会保障制度要覆盖全民，要体现公平等等基本原则问题引起了广泛的关注。工业社会制定的正规的社会保障制度正在经历着重大的挑战，依照社会公平的原则，所有非正规经济、非正规工作的就业者，以及他们的家属都要纳入社会保障的范畴。显然，将中国这么大规模的农民农村的非正规就业者统统纳入工业社会的社会保障制度是不可能的。无法通过征收工资税的方式筹集社会保险费，这等于对现行社会保障制度釜底抽薪。中国的社会保障制度要么作重大改革，放弃沿用西方持续几乎一个世纪的筹资方式，改为以其他广覆盖的税收筹资自然，给付即保险费的分配方式也必须随之改革；要么就必须构建新的社会保障概念、社会保障政策和社会保障制度。中国新农村的新的发展模式，有可能为新的农村社会保障概念和政策开辟新路。三、新农村的社会保障探索探索中国新农村的社会保障概念是一个合理的命题。我们从中国农村的事实观察中发现，中国农村社会保障就是对农民的生产和生活的全面保护或者称之为可持续生计。这首先是由中国的资源条件和城乡二元的社会结构决定的。在 9 亿农民的基数上追求工业化，必然产生“三农”问题，即以少数人在城市，更多地占有农村的资源，城市实现工业化了，而农村、农业、农民仍然停留在相对比较传统的生产方式上。农民人均资源量很小，人均农业剩余就更小，不实行对他们生产和生活的全面保护，在城市不断向前发展的现实中，城乡差别的扩大和贫富差别的扩大就无法避免。其次，是由中国社会、中华民族长期稳定发展的战略要求决定的。进入 21 世纪，中央政府发布了全面免除农业税的政策，这个政策实施之后，尽管有明显的正面的作用，有利于农民休养生息，但在同时，基层治理在弱化，乡村债务问题也在爆发。这时候，农村各种非正规组织，包括家族势力、流氓或者黑社会、恶势力，都可能趁虚而入，这就意味着农村社会的稳定仍然是今后一个长周期的重大问题。而农村社会的稳定归根结底是农民的稳定，农民的稳定直接关系到中华民族能不能稳定地可持续地走下去。5面对这样的现实，保护农民成为重大的战略问题。而保护农民的最基本的制度，是农村社区的土地制度。正是农村土地按人口平均分配，按户占有产权，这种中国特色的制度设计与传统农村社区血缘和地缘关系导致的自然天成的监督作用相结合，成为维护农村社区的稳定发展的最大的稳定器。 2第三，这是由农村社会发展的客观规律和所要规避的风险决定的。与工业社会的社会保障相比较，农村社会要保障的主体，是非正规经济中的农民群体，它要保障的基本目标，是农民的生计和生存。农民所遭遇的风险，与正规经济中的职员不同，他们最基本的生存条件由于农业收成的不确定性、自然资源遭受破坏，出路选择极其有限而受到很大的威胁。因此，农民的社会风险，其实是一种生活风险或者生存风险，产生的原因一部分由于生产风险例如自然灾害以及耕作方向、选育品种不当导致农业歉收，一部分由于生活风险例如疾病侵袭、健康下降，还有因政策变更或治理失当所导致。这些客观的、人为的不确定性风险都在事实上造成了农民可能随时随地陷入贫困境地的状况。所以，在非典发生之前，只有城市工业社会由于正规经济和法制占主流地位，自身就成为防范不确定性社会风险的社会保障的屏障。工业社会保障制度只是在此基础上防范确定性风险的人类构建的科学成果。 3而在乡村社会，没有哪一种新发明的社会制度可以抵御多发、频发的不确定性的风险。只有比较全面的农民的生产和生活保护的系列制度可能缓解这些风险带来的损害。特别要说明的是，农村社会的这种不确定性风险的频发程度，与贫困程度成正比。与正规经济中的职工相比，农民（包括城市贫民）因其生活水平低下，更容易遭受各种生活风险的侵袭。在农村贫困人口中，生活风险的发生率最高，贫困导致吃不饱饭、穿不暖衣、看不起病，形成一种生活的常态。这与工业社会中，正规经济下的就业者完全解决了生存问题，所遭遇的老年、疾病、失业风险都属于生活中的非常态风险性质完全不同。工业社会的人们完全可能运用常态下的生活积累的共同储蓄工人和雇主共同缴费或者个人财产的积累来换取非常态下的社会保障支出，是因为他们已经解决了温饱问题，已经有了个人财产的积累。这就说明，面对常态的农民生存风险，凡是有利于解除或者减缓农民贫困程度的发展措施，都是对农民可持续生计的重要社会保障。这样一来，是否意味着农村的社会保障不具有独立的制度范畴，只是促进农村发展过程中的一系列政策和制度的总和呢？目前我们的研究还不足以下这样的结论，但是，有一点是明确的，这就是农村的社会保障是对于以遭受不确定性与确定性风险包括自然风险与人为风险为常态的农民的社会保护。由此，它必然要求对农民的生产和生活的全面保护。对农民的生产性保护与生活性保护既有区别又有联系。农民的合作医疗和养老显然是生活保护政策。生产保护与生活保护的联系也很明显灾害救助制度是典型的生产与生活保护相融合的例子。而由于农业剩余很少，收获期很长，农民平日里生活缺乏现金，只好借贷，到了收获季节，农业剩余转为现金以后，立即用于还贷和转化为生活资料。可见，对于农民的生产保护在很大意义上就是对他们的生活保护。正是由于农村的社会风险与城市不同，农民的生存条件与生存风险与职工不同，农村的社会保障观、社会保障概念、社会保障政策也与城市不同。在中国这样一个超大型人口、农民占多数的国家，必须在今后的几十年里，建立自己的独立形态的农村社会保障制度，2温铁军， “三农”问题是历史必然和世界普遍现象，凤凰周刊 2005 年 09 期(总 178 期)3全球非典爆发和成功治理以来，全球社会进入了不确定性风险的时代，新的应对全球健康方面不确定性风险的机制包括应对新的传染病禽流感在国际健康组织的领导下正在形成中。这可能将是 21 世纪全球社会保障制度发育的先声。6彻底抛弃复制城市社会保障的观念和做法。从农民的生产与生活密切联系的角度，新农村的社会保障政策也可以理解为是从保护农民可持续生计角度出发的新农村发展政策。它需要全面考虑妨碍农民可持续生计的种种不安定因素，然后选择排除、制服或者缓解这些因素的方式和方法。如此农村社会保障概念，需要构建新的社会政策，即从社会保护的视角去推进农村发展。这是一个以往被忽视的社会政策视角，在这个视角背后的价值观支持，是以农民为本，重视发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。从社会保护的视角推进农村发展，必须改变以往农村发展方面的单纯经济政策导向，而要以促进农村社会整体发展为主导。这个发展所面对的，是对于分散小农户如何进入现代社会、促进中国社会长治久安与长期可持续发展的世纪难题。它的解决方略，是包容经济政策、技术政策、保障政策的政治抉择。面对超大型农民人口规模和人地关系高度紧张的现状，建设新农村的经济政策探索很艰难，选择余地很小。而从社会保护的视角推进农村发展，就可以开辟新的路径。这就是保护农民的可持续生计，建立保护他们可持续生计的政策系统。目前中国农村发展的一大难题就是无论人、资金、技术，都难以留在农村内部可持续发展。农业剩余少，涉农行业的利润都被城市拿走，无法留在农村，这导致人才也留不住，技术也不能为农村和农民服务。所以，建设新农村的社会政策目标，需要对准就地实施三农的社会保护这个主题。从社会保护的视角推进农村发展，建设新农村，与传统的农村反贫困的政策有联系更有不同。中国反贫困政策例如“八七扶贫攻坚计划” ，是从全国范围来构想并实施的，它以人均收入或人均消费以及部门的政策为出发点，而对于人们的生活方式，谋生所凭借的资源（生产资料） ，国家中央集权的政府系统组织实施国家规划所需要的人力和财政成本，却不在考虑之列。特别是作为宏观的和部门的政策如何能够影响到特定社区或小农户在微观层面的谋生之道，例如小额贷款的农户组织和监督基层政策执行，以及如何发动社区农民找出他们自己的优先需求，利用资源，解决迫在眉睫的生计难题等等，都未能引起必要的重视。从社会保护的视角推进农村发展，建设新农村，还需要政府各部门如财政部、农业部、民政部、卫生部、教育部、文化部、人民银行、保险公司的通力合作与功能整合。 “只有以整合的方式实行政策、科技和投资/财政间的互动，并用于扩大当地人民的现有成果和财