无锡市市区基层公共卫生体系建设的问题及对策研究

基层公共卫生体系是推行政府防病职能，保障市民健康的基础。作者对无锡七个区的基层公共卫生机构全面调查表明：人力资源配备不合理、整体素质不高，经费投入不足，硬件设施配置不到位，专业能力薄弱，管理方式不尽合理仍是亟待解决的突出问题。逐步调整和完善基层公卫机构人员的素质结构、理顺管理和工作机制、强化上级业务机构的技术指导，进一步健全与完善经费供给保障机制，确保公共卫生服务经费的稳定增长，是目前较为可行的对策措施。加强基层公共卫生网络建设，强化社区卫生服务机构公共卫生服务职能，是完善城市公共卫生体系、满足人民群众健康需求、构建“健康城市”和“和谐社会”的重要内容。为全面了解无锡市市区基层公共卫生体系建设现状和面临问题，并为进一步加强基层公共卫生体系建设提供决策依据，2008 年 23 月，组织对崇安区、南长区、北塘区、滨湖区、锡山区、惠山区、新区七个市区基层公共卫生机构（含区疾病预防控制机构、区卫生监督机构和社区卫生服务中心等）开展了一次全面调查和分析。一、市区基层公共卫生体系现状1、概况我市市区总面积 1659 平方公里，共 46 个乡镇（街道办事处），2007 年市区户籍总人口232.96 万，流动人口 128.88 万，合计 360 万。市区现有区级公共卫生机构 13 个，其中疾病预防控制中心 7 家，卫生监督所 7 个，独立的妇幼保健院（所）2 家，职业病防治院、精神病防治院等专业防治机构 4 家；社区卫生服务中心 61 个，社区卫生服务站 323 个。2、疾病预防控制机构情况（1）人员情况至 2007 年底，7 个区级疾控中心实际在岗 231 人，其中 30 岁及以下人员占 24.68，50岁以上人员占 25.54；本科以上学历占 32.90，大专学历占 35.06；高级职称占 7.36，中级职称占 39.83，初级及士级职称占 36.79，无职称占 16.02；预防医学专业占36.36，非医学专业占 30.31。（2） 基本设施现有机构总建筑面积平均为 2668.03m2，其中业务用房面积占 45.21，实验室用房面积占32.44。按照卫生部省、地、县级疾病预防控制机构实验室主要仪器装备标准中县级标准统计，六个区级疾控中心（新区除外）共配置主要仪器设备共 49 种 293 台。其中，按 A 类仪器设备（完成常规工作所需仪器设备）统计，共有 31 种 245 台，达标率平均为 44.02；按 B 类（按照基本功能必须装备的基本仪器设备）统计，共有 36 种 253 台，达标率平均为 21.28。（3）检测能力按照卫生部省、地、县级疾病预防控制机构检验能力标准中县级标准统计，六个区级疾控中心（新区除外）检测能力平均为 93.17 项。其中，A 级标准（必须开展的工作项目）平均为 70.33 项；B 级标准（根据地域特点和需求应开展的工作项目）平均为 22.83 项。3、卫生监督机构情况（1）人员情况至 2007 年底，全市 7 个区级监督所实际在岗人员 134 人，其中 30 岁以下占 20.90%，50 岁以上占 17.90%；本科以上学历占 44.75，大专学历占 33.60；高级职称占 8.90%，中级职称占 45.50%，初级职称占 26.10%，无职称占 19.40%；预防医学占 50%，医学相关专业占25.40%，法律专业占 3.70%。（2）基本设施全市区级卫生监督机构建筑总面积 7430.5m，人均 55.5m。对照卫生部区级卫生监督机构现场快速检测设备装备标准，六个区级卫生监督机构（新区除外）主要仪器设备配置达标率平均为 21.07；共有卫生监督车 20 辆，平均每 5 名卫生执法人员配置 1 辆。4、社区卫生服务中心情况（1）人员情况至 2007 年底，市区 61 家社区卫生服务中心共有职工 5297 名，其中正式编制 3760 名，合同制职工 930 名，临时聘用 547 名，分别占 70.98、17.56和 10.33。其中，从事公共卫生人员（含兼职）724 名，占社区卫生服务中心总人员的 13.67，专职公共卫生人员 437 名，占 8.25。（2）基本设施市区 61 个社区卫生服务中心公共卫生业务用房总面积平均为 413.67 m2，占社区卫生服务用房面积的 13.79。其中，计划免疫室设置率 100，平均面积 142.17 m2；用房健康教育室设置率为 96.67，平均面积 51.63 m2；妇女保健室设置率为 95.00，平均面积 23.02 m2；儿童保健室设置率为 100.00，平均面积 35.95 m2；计划生育指导室设置率为 90.00，平均面积 23.15 m2；卫生监督管理用房设置率为 59.32，平均面积 14.80 m2。（3）运行成本及服务项目测算根据江苏省卫生厅下发的农村基本公共卫生服务项目清单编制指南，对 61 个社区卫生服务中心公共卫生职能的经费投入和人力消耗进行初步测算。目前市区社区卫生服务中心共覆盖服务对象约为 360 万（其中户籍人口约 231 万），每百万人应投入经费 4520.78 万元，人均45.12 元；完成相关工作项目共需工作日(消耗人时)为 1016.72 日/万人，按 241 日/年的法定工作时间，平均每万名户籍人口需社区卫生服务人员 4.2 人，共需配置公共卫生工作人员 970人。二、存在问题和分析1、根据 2003 年卫生部疾控司提出的疾病预防控制机构人力配置建议标准，目前区级疾控机构人员的学历、职称、专业结构等还存在一定差距，本科以上、中级职称以上以及公共卫生相关专业人员所占比例不高。按照卫生部省、地、县级疾病预防控制机构实验室主要仪器装备标准和省、地、县级疾病预防控制机构检验能力标准，区级疾控机构在仪器设备和检测能力上仍显薄弱，突发公共卫生事件应急处置相关设备配备和常规药品、防护用品等的储备也极少。同时，财政对区级疾控机构的经费保障不足，也影响了公共卫生职能的有效发挥。2、根据卫生部关于卫生监督体系建设的若干规定和卫生监督机构建设指导意见精神，区级卫生监督机构人员队伍专业结构单一，整体素质不高，已不适应当前卫生监督依法行政、综合执法的要求；工作用房较少，现场快速检测设备、执法取证工具种类和数量严重不足；同时，经费投入不足也是造成以上情况并制约卫生监督正常开展的重要因素。3、公共卫生人员配备不足，学历层次低，专业构成不合理，技术能力不能满足公共卫生服务需求是社区卫生服务机构存在的突出问题。同时，社区公共卫生服务专项经费严重不足，2007 年经费总量为 3350.37 万元，户籍人口人均仅 14.57 元，远低于本次测算人均 45.12 元的标准，远远不能满足实际工作开展的需求，造成基层不得不以医疗等有偿服务来补偿政府筹资及补偿机制的不足，导致部分公共卫生职能偏废。三、市区基层公共卫生体系建设的对策和建议基层公共卫生网络是全市公共卫生体系的基础，是贯彻和落实公共卫生工作措施的关键环节，在基层公共卫生网络建设过程中，要坚持“政府主导、确保公益、优化资源、规范服务”的原则，强化政府购买公共卫生服务的理念，发挥政府在基层公共卫生网络建设中的主体作用，加大基础设施和装备投入，合理配置和充分利用现有资源，强化公共卫生人员素质，提升基层公共卫生服务能力和服务水平，从而保障全市公共卫生体系有效运作，保证居民获得无偿、优质的公共卫生服务。1、加强区级疾病预防控制和卫生监督机构建设（1）加强人员配备，改善专业结构，提升人员队伍素质。逐步调整和完善区级疾病预防控制机构人员结构，在现有编制基础上，卫生技术人员所占比例达到 85以上，其中卫生防病业务人员占 70，检验人员占 20；卫生技术人员中，大专以上学历占 90以上，本科以上学历达到 35以上；卫生防病业务人员中，预防医学专业应占 70以上。（2）加大硬件投入，健全保障机制，强化业务能力建设。区级疾控中心建筑面积应达到2200 平方米以上，其中实验室面积占 35以上；主要检测仪器设备达到 B 级标准。检测能力储备达到 A 级标准，加大突发应急处置装备投入，建立常规应急物资储备，保证突发应急处置工作顺利开展。区级卫生监督机构人均建筑面积不少于 40 平方米，总面积不少于 1200 平方米，并按江苏省市辖区卫生监督体系建设达标评估标准及细则标准配备车辆、现场快速检测设备、执法取证工具等。财政部门应加大对疾病预防控制和卫生监督机构的经费投入，合理编制人员、日常经费和专项业务经费预算，保证机构的正常运行。同时，要划清公共卫生服务与经营性卫生服务的界限，逐步剥离公共卫生机构的经营性服务项目，集中精力做好公共卫生工作。（3）完善工作机制，强化基层指导，基层公共卫生服务。区级疾病预防控制机构和卫生监督机构应深入社区一线发挥业务指导和技术支持作用，可根据“划片设置，垂直管理”的原则，按一定的管辖范围和服务人口在社区设立派出机构，派出专业人员直接参与社区公共卫生服务工作，强化社区公共卫生服务队伍，提高社区公共卫生服务水平。2、完善社区卫生服务机构网络建设（1）完善机构建设。社区卫生服务机构的设置和建设应符合区域卫生规划和医疗机构设置规划的要求，根据当地居民卫生服务需求和社区卫生服务发展规划统筹安排，每个街道（乡镇）或 35 万人口设置一个社区卫生服务中心；每 5 千人口设置一个社区卫生服务站。（2）理顺管理机制。强化“政府领导、部门协同、街道（乡镇）负责、居（村）委会参与、卫生部门管理”的社区卫生服务管理体制，区、街道（乡镇）政府应成立社区卫生工作协调机构，加强对社区卫生工作的组织领导和部门协调，落实人、财、物等各项保障措施，确保公共卫生服务项目和任务的顺利开展；居（村）委会应积极参与社区卫生服务管理工作，配备专职卫生管理人员，协助社区卫生服务中心开展公共卫生服务工作；卫生行政部门应进一步强化对社区卫生工作的行业管理职能，明确社区公共卫生服务项目和工作规范，健全和完善社区公共卫生工作考核评估机制，组织专业防治机构做好公共卫生工作的技术指导和工作督导。完善社区卫生服务中心和社区卫生服务站“一体化”管理机制。强化社区卫生服务中心在社区公共卫生服务中的主体地位和管理职责，完善社区卫生服务站的投入和管理机制，在加强社区卫生服务中心建设的同时，逐步提高社区公共卫生服务的覆盖面和工作效率，充分发挥社区卫生服务站在社区卫生服务工作中的“网底”作用。由社区卫生服务中心下设的社区卫生服务站的人员、经费和业务工作应由所在社区卫生服务中心统一管理；其他社区卫生服务站则应与所在社区卫生服务中心签订公共卫生服务合同，明确公共卫生服务职能，按照相关建设标准和工作规范承担所辖地区的公共卫生服务工作，社区卫生服务中心负责该类社区卫生服务站的业务管理，并根据其承担的公共卫生服务项目拨付相应的公共卫生服务经费。（3）加大公共卫生服务经费投入。公共卫生服务经费的投入和使用是政府履行公共职能的体现，也是公共卫生服务公益性的重要保证。按照公共财政分级管理的要求，市、市（县）区和街道（乡镇）三级财政按相应比例承担对社区公共卫生服务工作的经费补偿，实行预算管理，以充分体现政府购买公共卫生服务的理念。根据测算情况，社区公共卫生专项经费投入按辖区户籍人口应达到 50 元/人。（4）提升社区公共卫生服务人员队伍素质。加强社区公