村民自治的制约因素分析

村民自治的制约因素分析摘要：村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度，是中国民主政治发展的重要创新。新形势下，在村民自治过程中还存在包括经济、政治、文化、法律方面的制约因素，阻碍了村民自治的健康持续发展。关键词：村民自治；民主政治；制约因素；分析Analysis of the Restrictive Factors on Villagers AutonomyAbstract: Villager autonomy was that farmers directly performed their democratic rights in accordance with the law，which was a grassroots democracy of administered their own affairs，practiced self-management，self-education，self-service. Chinese democracy was an important innovation in development. At present，in the process of villager autonomy also existed including economic，political，cultural，legal constraints，hindered the healthy development of villager autonomy.Key words: the autonomy of villagers; democratic politics;restricting factors; analysis村民自治始于 20 世 80 年代初期，是具有中国特色的农村基层民主制度和农村治理的有效方式。胡锦涛总书记指出：“建设社会主义新农村是我们党在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务 1。 ”当前和今后一个时期建设社会主义新农村， “要扩大农村基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家做主的权利 1 ”。村民自治是建设社会主义新农村的重要内容和政治保证，是广大农民直接行使民主权利的一种基本形式，也是中国基层民主建设的重要内容之一。但由于种种制约因素的存在，在现实的实践中，村民自治还面临着很多问题，致使出现村民自治愿望日益强烈与不能满足村民自治的现状构成了基层民主政治体制的一大悖论。1 经济因素马克思主义认为政治发展水平最终是由经济基础决定的，经济关系和经济发展水平是政治发展的第一决定因素。村民自治作为中国民主政治发展的基础工程，同样也不可能脱离我国农村现阶段经济发展的现实水平。在 80 年代初中期农村经济体制改革迅速发展和农村经济实力迅速增长的背景下，农村基层治理形式实现了平稳转换并且村民自治运作效果也比较好，农村社会的许多问题和矛盾都被淹没在了大好形势之中。从 80 年代后期开始，随着改革重心由农村转向城市和农村经济发展逐渐减慢，农村经济体制改革对村民自治的推动作用已不如改革初期那样巨大，原本隐藏的许多问题矛盾也日益突出起来，干扰和制约着村民自治和其它多项农村工作的顺利推进。实践证明，经济基础决定着上层建筑。从许多西方国家民主政治的发展历程来看，现代意义上的民主政治都必须建立在社会化大生产的经济基础之上。任何一种政治现象及其形成发展的动因都深深地根植于经济社会之中，村民自治作为一种基本的社会政治制度，同样会受到经济条件的限制。1.1 农村集体经济实力欠缺农村集体经济利益的存在是诱使村民参与本村公共事物的重要原因，而村民个人只有从村民自治组织获得利益,才会对自治组织产生向心力。所以村民自治组织要想有效地运作,必须具备一定的经济实力。然而，我国的实际情况却与之相反。在农村经济体制改革之初,许多地方将集体资产分光,形成了许多“空壳村” 。据国家统计局对全国 11056 万个村抽样调查,1993 年底,每个村委会拥有的资金为人均 141191 元。这是全国的平均数 ,如果扣除东南沿海发达地区所占的份额,那么,中西部地区的“集体经济”已经成为“空壳”的就占绝大多数。在缺乏“集体经济”的地方,村民自治组织难以为群众提供良好的服务,因而凝聚力不强,运作效果不好。现在农村集体经济的衰弱，导致了大量青壮年外出打工，以及农村政治精英为了更好的生存而脱离乡村政治，使得农村的村民自治越走越艰难。1.2 农村经济的市场化程度不高农村市场经济水平比较低，对村民自治实施的支持作用比较薄弱；虽然长期改革开放显著推动了农业的市场化、产业化、现代化进程，但却并没有为农村的小农经济基础带来本质性的变化。在农村,农业生产资料基本实现市场化,但3农产品仍然受“定购”等政策的制约难以走向市场,计划经济和商品市场经济并行的局面使村民自治组织经常面临乡政府的行政干预,使村民自治权难以真正落到实处。1.3 农村地区经济发展不平衡改革开放以来,东部沿海地区的经济获得了长足的发展,农村的工业化和城镇化速度加快,经济实力不断增强,城乡差别逐步缩小；而中西部地区农村发展相对滞缓。一般来讲,经济发达地区的农村,农民的利益关系比较复杂,需要农民决断的事务较多,民主氛围比较浓厚，使村民自治组织的服务功能得到有效的发挥。相反,在经济欠发达地区,与农民自身利益相关的事务较少,农民较少参与社会事务的决策，影响了欠发达地区的民主化进程。1.4 乡村居民收入差距拉大农村分配不公和农民职业分化使农民收入差距拉大。部分富裕起来的农民利用自己占据的更多的社会资源,在民主选举中谋求政治权力,富者为官成为农村的一种倾向。对此,会存在以下两种情况：一部分具有市场经济头脑和较高政治素质的富裕农民成为农民群众致富的带头人,将极大地改善现有的村级干部队伍的结构,但另一方面,也有部分富裕农民借助手中的权力进一步增加自己的财富,追求个人的私利。另外,贫富差距拉大使部分农民处于贫困之中。经济收入低的村民，往往生活拮据，甚至仅还处于温饱水平，为了生计，而不得不疲于奔波应付，其主要需求是物质，而不是民主。他们不关心村民自治事务，也没有时间和能力参与村民自治事务，容易因一些蝇头小利而放弃自己的政治权利，政治立场不坚定，制约了村民自治的发展。2 政治因素2.1 国家制度供给的制约我国的制度变迁是政府主导型的制度变迁,政府不仅在政治力量的对比中处于绝对的优势地位,而且还拥有很大的资源配置能力,能够通过行政、经济和法律手段约束非政府主体的行为。我国村民自治制度的建立主要是国家大力推动的结果。党和国家是制度供给的主体。1987 年村民委员会组织法(试行) 的颁布使村民自治走向了制度化运作。乡村民主能否进一步发展,取决于权力中心是否及时提供进一步的制度供给。而权力中心是否提供和何时提供进一步的制度供给,取决于权力中心所确立的社会发展总目标和当前的中心任务；取决于对政治稳定值的判断,对综合国情的分析；取决于现行的宪法秩序,意识形态；取决于权力中心的成本收益和利益集团的约束。推行更高一层的政治民主有赖于我国经济实力的进一步增强和政治稳定性的进一步提高。我国尚处于现代化起步阶段,经济发展速度快，但发展水平不高,深层次的社会矛盾日益凸显,如国有企业问题、腐败问题、失业问题等。冷战后国际环境又出现了许多不利因素。这些都决定了我国的政治民主进程是渐进的、缓慢的,权力中心的进一步制度供给是逐步的。2.2 现行政治体制的限制村民自治是基层社会民主形式,它是民主政体不可缺少的基础性结构和社会支柱。基层的初级民主可能比民主的其他方面更有价值。但是,国家形态的民主和整个政治体制的民主是其他民主或各民主目标的必要条件。在我国,权力结构层面的政治体制改革还没有大的举措,权力过分集中的政治体制还没有成功转换为民主法理型政治体制，这就严重制约了基层社会民主的发展。2.3 各级国家政权态度和作用存在差异村民自治作为国家制度安排下的民主实践活动，其运作状况在很大程度上取决于各级政府的态度和组织推动力量。 “大致来说，在国家内部组织的层级结构序列中，层次越低的组织对村民自治构成阻力越大；相反，中央政府更多关注和帮助的地方，民主选举成功的可能性就越大” 。中央政府和地方政权在村民自治问题上有着不同的利益考虑，中央政府大力推动村民自治主要是为了节约对于农村社会的管理成本和重振国家统治能力，并通过乡村自治权利的兴起对地方自治权力进行制衡；地方政权则因为村民自治要求依法办事限制了其权力权威的任意行使，使得一些在农村不受欢迎的国家政策难以贯彻执行，所以对村民自治有些漠不关心甚至制造压力和阻力。以村委会民主选举问题为例，广大村民希望选出能够代表自身利益的村干部，地方政权则希望那些能够完成政府任务的人当选，地方政权希望任“亲”为用，从中便于自己谋取私利，地方政权的这种做法严重侵犯了广大村民的民主权利，在一定程度上造成了农民与政府之间的关系紧张。2.4 乡镇政权与村民委员会之间存在矛盾冲突5现阶段农村社会管理体制中存在着两种相对对立的权力，一是乡镇政权代表的自上而下的国家权力，功能是在党的领导下将国家行政管理传递到农村社会；一是村民委员会代表的村民自治权力，功能是在有关法律规定范围内对农村社会进行自我管理、自我教育和自我服务。虽然中华人民共和国村民委员会组织法对乡镇政权和村民委员会之间的关系作了较为明确的规定，但在实际运作过程中两种权力之间却存在着许多矛盾和冲突。由于村民自治的实施给乡镇政权权威的任意行使带来了许多障碍，村委会干部为维护群众利益难免就会抵制乡镇政权的不合理要求，因此乡镇政权对于推进村民自治总是持有事实上的抵制和消极态度。许多乡镇干部纷纷要求缩小村民自治权力范围，将村民委员会下沉到自然村，并在自然村之上设立村公所作为乡镇政权派出机构,以强化对农村社会的行政管理。与此同时，许多村委会干部则对乡镇政权过度千预乡村事务相当不满，认为法律制度规定的村民自治权力并没有落到实处，希望能够进一步扩大村民自治权力范围。正是在不同的利益背景影响之下，乡镇政权和村民委员会“这两种权力”在运作过程中构成了一种此消彼长的博奕关系，并制约着村民自治的运作。在乡镇政权和村民委员会之间矛盾、冲突的影响下，村干部由于同时扮演政府代理人和村民当家人的双重角色，经常陷入左右为难的困境之中。一方面，乡镇政权希望村干部们能够有效完成国家任务，另一方面，村民们则希望村干部们能够保护和发展本村利益。随着经济发展和需要政府管理的农村事务日益增多，乡镇政权要求村干部完成的行政任务也大大加重，许多村干部实际上已经沦为乡镇政权的“腿” ，真正为本村村民服务的时间和精力很少。特别是在如今国家宣布取消农业税后，村干部的公务员化趋势日益明显，村民自治组织对国家财政依赖程度加剧，村民自治组织的群众自治性能在弱化，其行政化倾向却越加明显。这种自治组织的行政化倾向与开展村民自治的精神实质是相悖的，很不利于村民自治发挥正常效能，客观上对村民自治的发展构成了很大制约。2.5 村民委员会与村党支部关系尚未理顺党的领导与基层民主建设的关系，落实到农村最基层就是村委会与村党支部的关系。在人民公社时期，实行政社合一和党的一元化领导，村的政治权力主要由村党支部执掌，生产大队只是单一的生产管理组织。人民公社体制解体后，实行政社分开和村民自治，在村一级，除保留村党支部外，还建立了村民委员会。与生产大队不同的是，村民委员会不是生产管理组织，而是群众自治组织。由此决定了，在实行村民自治的中国农村，同时存在着两种不同性质的村务管理组织一村民自治组织和村党组织，即村委会和村支部，并由这两种组织组成农村社区权力结构，直接影响农村社会。从理论上说，这是两个性质和功能完全不同的组织。按照宪法、法律和党章的规定，村民委员会是农村群众性自治组织，由村民直接选举产生，其功能是实现村民的自我管理、自我教育和自我服务；村党支部是党在农村的基层组织，由村民中的党员组成，承担着对农村的政治领导责任，居领导核心地位，包括村委会在内的其它村级组织都要接受它的领导。有农村生活经验的中国人都知道，在当今农村的多数地方，村党支部书记才是拥有实权的领导者，是真正的“一把手” 。在广大农村，在相当部分地区和相当长的时间里，党政在组织上分开了，在具体的工作职能上并没有明确的划分。在村一级组织结构中，党组织仍掌握村中大权，村里大小事情还是由村支部决定，甚至是党支部书记说了算。村委会在某种程度上成了党支部的执行机构。有些农民对村委会选举的热情不高，关键一点就是村委会拥有的不是实权，无法为他们谋利，因此农民不愿意花太多时间在“无用的选举”上。由于村里仍由书记说了算，村委会很难独立地办理自治事务。有的村委会也制定办理自治事务的计划，但工作上没有主动权，经济上没有决定权，办事花钱都要找书记批，有些事想办也办不成。有些村主任干脆裸挑子。据媒体报道：广东省 2000 年就有 807 个村主任因无法工作而辞职(羊城晚报，2000 年)，山东栖霞市有 57 个村主任集体辞职(崔士鑫，2001 年)。另一方面，在某种情况下，村委会自主性的增强也削弱了党在农村的领导地位。有些村委会干部错误地认为自治就是不要党的领导，甚至要求村党支部在村委会的领导下开展工作。上述两种情况都会危害村委会和党支部的正常关系，使得党和政府政策难以在农村顺利贯彻实施。2.6 村官腐败制约着村民自治的长远发展村官腐败严重影响了党和政府在基层中的形象，严重影响了村民参与村民自治实践的积极性。从不少报道来看，目前“村官”违法违纪现象十分突出，7尤其是那些在村里掌握实权的村支书、村委会主任和村会计。据 2005 年 8 月 2日中国青年报消息：2003 年以来，湖南省共立案查处村干部违纪违法案件2996 件；2004 年以来，辽宁省共立案查处村干部违纪违法案件 2975 件。村官是村民自治组织的主要参与者，是村里的“当家人” ，是党和政府传达贯彻落实农村各项方针、政策和工作部署的重要依靠力量，是带领广大人民群众脱贫致富奔小康的“领头雁” ，为保障上下政令畅通，发展农村经济,维护农村社会稳定，推动“三农”持续发展发挥了下可替代的作用。村干部是国家庞大行政机器中的“末梢神经” ，直接面对着基层的农民，其一言一行直接关系党和政府的形象。 “村官”虽小，面广量大，一旦蜕变，危害不小。由于种种原因，当前“村官腐败”现象己经成为农村“内伤” ，制约着农村的经济发展和社会文明，给正在发展中的村民自治蒙上了一层阴影。时下，在农村流传着这样的口号；“要想富，当支书；当村长，就是爽，亲戚朋友都沾光。 ”尽管这话有些偏激，但它从某种方面折射出“村官儿”以权谋私搞腐败的“阴暗面” 。村官一旦走上腐败，就会出现理想泯灭，信念丧失，思想退化，立场动摇，导致办事不讲纪律，不讲原则，不讲党性，不公开公平公正，以私利私欲为中心，打自己的“小算盘” ，什么“三个代表” 、为民谋幸福全抛到了九霄云外。村民自治在我国的发展己有 20 多年的历史，这是一个不断完善、逐步成熟的发展过程。村民自治的实施，主要靠的是基层干部的积极配合和广大农民群众的积极参与，作为农村基层民主发展的带头人，村干部行为得好坏、得失，将直接影响着党和政府政策在农村的实施情况和村民对于党和国家政策的响应态度。自实施村民自治以来，我国出现了一大批的村干部精英，带领着自己的村民走上了小康之路，反过来，在强大经济实力的支持下，这些富裕村的村民自治能力又有了新的提高，新的模式。不可否认的是，另一方面的村官腐败现象，又给村民自治的深入发展抹上了一层阴影，使得部分社会力量对村自治能否继续进行下去产生了怀疑，无疑这些情况的存在，对村民自治的长远发展是不利的。3 文化因素3.1 中国农村人口文化素质偏低“文盲是处于政治之外的。 ”由于长期的历史原因，中国农村人口的文化素质尚不高，农村人口素质相对于农业现代化的发展需要，相对于城镇人口的文化素质更显落后。虽然我国大力开展九年义务教育以及各种职业教育，但农村人口的文化程度仍然偏低，尤其是受国家政策的引导和经济利益的驱动，农村青年人向城市转移、外出打工的现象较普遍，留守在农村的人口多为年龄偏高者，这些人的文化程度相对更低一些。这成为村民自治向纵深发展的滞障。3.2 农民价值观念在向现代化转型中出现紊乱中国农村社会正处于由传统农村向现代农村转型过程中，各种价值观念相互交织。传统的差序格局、社会的传统观念如自我主义、重人情关系等仍然存在。随着市场经济的发展，在农村又滋生了个人主义、放任主义、享乐主义、拜金主义。这严重影响了一些村民自治组织运行的规范性和稳定性。3.3 农民参与意识淡薄中国有着两千多年的君主专制历史，封建传统思想根深蒂固，始终较为缺乏民主法制的传统与经验，农民往往习惯于接受“自上而下”的“被”管理。从目前农村村民自治的运作情况看， “无论农民的民主参与目标、民主参与形式，民主参与程序与程度都与预期理想的直接民主有距离，我国农民的民主意识和民主观念都很不健全，他们的参与目标在很大程度上仍然是为了解决经济利益，缺乏现代民主政治人所应具备的权利主体意识以及由此决定的权利实现的主动性，他们的参与形式不是通过现代意义上的组织团体，而多数是停留于历史上的个体性参与。在村民自治的实践过程中，民主意识的淡薄使村民往往对自治置若罔闻，无法激发起亲身参与的热情。虽然文化程度高度不是制约民主进程的决定性因素，但文化程度较低必然会造成农民对法律知识的不了解，对国家政策方针的漠不关心，对自身利益和权利义务关系的无知，也就谈不上形成积极的公民资格，不具备村民自治所要求的知识基础和意识前提条件；且文化程度较低，也必然导致农民对村委会性质和职责的不熟悉，将村委会当作是政府机构，而不是村民自治组织，这就影响到村民参与乡村公共事务的态度和方向，无法正确地看待自身与村委会的关系问题；同时，文化程度较低也制约着农民掌握现代化的技术和手段，不熟悉政治参与和利益表达的渠道和技巧，难于以平等的身份和能力来参与村民自治活动。94 法律因素目前，我国村民自治的法制建设已基本形成了一个以宪法为基础、以村民委员会组织法为核心，以法规、规章和其它规定性文件为补充的较为完善的村民自治的法律体系。这些法律制度，一方面为广大村民广泛参与政治生活，表达政治愿望提供了制度化渠道；另一方面，将村民自治纳入法制轨道，将广大农民的政治参与成功地导入国家秩序允许的范围，避免了可能出现的混乱，保障了村民自治的健康稳定发展。但是，总体审视我国村民自治的法制建设的发展历程和现有法律体系和制度，我们会发现，在目前基本完备的法律体系和制度中仍存在不少问题。主要表现在：4.1 法律层次断裂，村民自治的法律体系结构不完善我国现有的村民自治法律体系不是以村民自治为起点并围绕这一原则展开，而是以村民自治组织委员会为起点并由此展开的，使得与之配套的法律体系也不健全。表现在：首先，现行法主要是针对自治组织的，而涉及到村民自治的一系列规范很难涵盖进去，如村民的地位、权利和义务，村民会议的性质、权限等；其次，现行法以实体规定为主，强调自治组织的地位、任务及与其它组织的关系，缺少程序方面的规范：最后，缺乏中间层次的可操作性、专门性的行政法规或规章，使得村委会组织法的实施性法规一直处于空缺状态，它的缺位必然对村民委员会组织法在全国范围内实施的统一性产生影响，甚至成为各地村民自治发展不平衡的原因之一。4.2 步调不一，地区之间村民自治的立法发展不平衡尽管中国是一个历史悠久、长期统一、民族认同感极强的国家，但同时也是一个地区差异很大的国家。这一特点决定了我国村民自治的法制建设，呈现出多样化的倾向，各地法制建设进程不一，内容各异，发展很不平衡。4.3 内容缺陷，部分法规、规章内容与现行宪法精神相冲突从国家立法层面上说，现有的村委会组织法对村民的地位、权利和义务、行使自治权的方式等规定不够，同时，缺乏对组织或个人任意制定、委派、撤换村民委员会成员等侵犯村民民主权利的行为的处罚规定。从地方立法层面上看，在我国一直缺少国务院或民政部基本法实施细则的情况下，各级地方机关制定了大量的地方性法规、规章，规范本地区的村民自治活动，且有一部分也比较完善。但很多地方性法规、规章基本是照葫芦画瓢，内容笼统重复，缺少符合本地区特点的实施细则，更严重的是一些规定直接与现行宪法和法律的基本精神不一致，如，有的省的实施办法规定，村民委员会主任出缺时，可由乡镇人民政府征得村民同意后指定代理人选，在我国农村“熟人社会”的背景下，这实际上赋予乡镇政府过大的权力，必然导致对村民自治权的侵犯，与法律规定的直接民主原则也是直接相悖的。特别值得一提的是新的村民委员会组织法对试行法作了重大变更和修改，但目前很多地方的立法还是按照原来的试行