提高执法能力与依法行政(推荐学习资料)

提高执法能力与依法行政李军鹏国家行政学院公共管理教研部教授课程名称： 提高执法能力与依法行政 收藏 课件分类： 法律法规 学 分： 1 时 长：1:00 课程教師： 李军鹏 本课程由国家行政学院公共管理教研部教授李军鹏主讲，主要内容有：一、党的十八大对依法行政与行政执法的新部署；二、依法行政对行政执法的基本要求；三、我国行政执法的进展与存在的主要问题；四、如何提高行政执法能力。今天我主讲的题目是提高执法能力与依法行政。主要讲四个大问题。第一个问题，党的十八大对依法行政与行政执法的新部署；第二个问题，依法行政对行政执法的基本要求；第三个问题，我国行政执法的进展与存在的主要问题；第四个大问题，如何提高行政执法能力。一、党的十八大对依法行政与行政执法的新部署首先讲第一个大问题，党的十八大对依法行政与行政执法的新部署。党的十八大报告，根据到 2020 年全面建成小康社会的新形势和新要求，作出了“全面推进依法治国”的重大决策和战略部署。首先提出来要全面推进依法治国，把法治作为治国理政的基本方式；第二个方面，提出来要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，要坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究，并且对怎么样推进依法治国和依法行政作出了六个方面的具体部署。第一个方面，完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域的执法和立法，拓展人民有序地参与立法途径。第二个方面，推进依法行政，做到严格规范公正文明执法。把依法行政严格规范公正文明执法的要求提出来了。第三个方面，要进一步地深化司法体制改革坚持和完善中国特色的社会主义司法制度，确保审判机关、检察机关依法独立地行使审判权和检察权。第四个方面，深入地开展法制宣传教育弘扬社会主义的法治精神，树立社2会主义的法治理念，增强全社会学法尊法守法用法意识。第五个方面，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。第六个方面，党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律的范围内活动。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以言压法、徇私枉法。所以在党的十八大报告里边对依法治国、依法行政、严格规范公正文明执法作出了新安排、提出了明确要求。二、依法行政对行政执法的基本要求下面来讲第二个大问题，依法行政对行政执法的基本要求。依法行政是全面推进依法治国的中心环节。从改革开放以来，特别是党的十六大明确地提出来“推进依法行政”的任务，2004 年国务院出台了全面推进依法行政实施纲要第一次明确地提出来“建设法治政府”的目标，此后，我国的依法行政取得了重要的进展。2008 年 6 月，国务院发布了关于加强县市政府依法行政的决定 ，2010 年 10 月，国务院颁布了关于加强法治政府建设的意见 。我国的依法行政取得了非常重大的进展。根据党的十八大的安排，我国全面推进依法行政总体目标是要到 2020 年的时候依法治国的基本方略权变落实，法治政府基本建成。从现在起还有 7、8 年的时间是我们基本建成法治政府的关键时期，这一个任务要求是比较高的，时间也是比较紧的。全面推进依法行政的重点是什么？重点是进一步地规范政府的立法行为，完善社会主义的法律体系；健全行政执法体制，严格行政执法的制度，切实提高政府执行力和公信力。在依法行政当中，行政执法成为了一个非常关键的力量，要推进依法行政就要在行政执法方面进行一系列的改革。什么是行政执法呢？行政执法是指行政机关依据法律法规和规章作出来的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等这一些影响公民、法人或其他组织的权利和义务的具体行政行为。所以行政执法的行为包括了几个方面，包括了行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认，这一些行政执法行为都影响到我们的企业和人民群众的具体的权利、义务或利益。行政执法具有非常重要的作用，行政执法的好坏关系到依法行政能否落到杭州精英在线系列课件 3实处。我国大约 80%的法律法规都是由行政机关执行的，与人民群众的切身利益密切相关。可以说，人民群众感受到的政府权力运行，很大一部分属于行政执法范畴。所以依法行政，政府的行政部门和工作人员就要严格地按照法定的权限和程序履行职责，不能够不作为，更不能乱作为。依法行政对行政执法有哪一些基本要求呢？我们把它概括为下面几个方面。第一个方面的要求，要和谐执法。我们的行政执法一定要有利于维护社会的和谐和稳定，这就要求我们在行政执法的过程当中从以行政机关为中心，转变到以行政相对人为中心。我们的行政执法不是为了便利行政机关，而是为了更好地便利行政相对人。所以我们在执法过程当中要采取人性化的执法方式，要做到说理型的执法。我们的执法既要严格、公正、廉洁执法，又要理性、平和、文明、规范的执法。要积极地推行说理型的说法，善于用和谐的思维化解矛盾，用和谐的态度对待群众，真正地做到以法律为依据，以理服人、以情感人，实现法律效果和政治效果、社会效果的有机统一。通过和谐执法，改变执法机关和行政相对人的油水关系或水火关系，把它转变成鱼水关系，构建一个和谐执法的工作模式。所以依法行政首先要求人性化的执法和理性执法。执法行政对行政执法的第二个方面的要求是严格执法。我国在执法的过程当中现在存在着一个大问题，执法的责任意识不强，在执法方面存在着缺位、错位、失职和不到位的情况，对商品质量监督不力，对一些新兴行业和领域的监管还不到位，重处罚轻纠正。要严格执法，行政机关就要履行法定责任，不得拖延或不履行法定的责任。如果说行政机关在法定的期限里边没有依据职权或依据申请来进行行政执法，就属于不履行法定的职责，这要承担法律责任。或者说及时启动了行政执法的程序，但没有及时地作出行政执法的决定的，属于拖延履行行政执法的责任。所以行政执法要坚持严格执法，对人民群众的合法权益要切实地依法保护，对维护行为要敢抓敢管，切实地做到有法必依，执法必严，违法必究。特别是我们的执法机关应把加大常规性的检查和执法的力度作为自己的重点，而不能够采取运动性执法的方式，执法要成为一种常态，成为一种严格地履行执法职责的一种经常化的执法方式。4依法行政对行政执法的第三个要求，要合理执法，合法地执法。执法不能够知法犯法，而应严格地按照法律的规定来进行执法，所以执法要合法。怎么样做到执法合法呢？第一个方面的要求，要坚持法律优先的原则。所有的行政行为必须严格地遵循法律，我们的执法人员的自由裁量权必须在法律依据的范围当中来进行行使，而不能够超越法律、法规的规定。第二个方面，要坚持法律保留的原则。我们的行政机关的执法的职权都是法定的，行政行为的权力来源都由法律的明确规定，越权无效，我们的行政处罚、行政强制、行政许可、行政收费都行为都必须是“法定”的，都应按照法律的相应规定来作出。依法行政对行政执法的第四个方面的要求，要合理执法。我们执法既要合法，也有合理。怎么样做到合理呢？我们下面有五个方面的原则：第一个原则，公平、公正的原则，要用平等的方式来对待所有行政管理的相对人不要有偏私，不要歧视某一些行政相对人。所以，相同的行政执法的事件应给予相同的行政执法的处理，这是公平公正的原则。第二个原则，同等对待的原则，行政主体同时面对多个相对人的行为的时候，要同等地对待，对待先后不同的行政相对人的时候也要同等地对待，不能够今天我给这一个行政相对人这样的处理，而明天给另一个行政相对人又给予另外一个处理的方式，一定要同等对待。第三个原则，遵循行政惯例的原则。我们在行政执法的过程当中，一定要遵循一个行政惯例的原则，前后一致的原则，不能够反复无常，对于相同的，对行政相对人的相同事件的处理应遵循一个相同的原则。第四个原则，比例原则。什么是比例原则？我们对行政相对人所采取的措施和手段是必要的、适当的；我们所采取的这一些行政执法的行为是为了实现行政执法和行政管理的目的，应尽量地避免采用损害当事人权益的方式，或是说即使对行政相对人的权利有所损害，但也要降低到最小的限度，所以这一个比例应是合理的。第五个原则，裁量权基准原则。我们的行政执法人员有一定的自由裁量权的空间，我们的行政自由裁量权应符合法律的规定，排除不相关因素的干扰，所以要让自由裁量权公正合理，就要制定具体的执法标准或是行政自由裁量权杭州精英在线系列课件 5的标准，尽量地减少执法人员的裁量度，真正地做到公正执法，做到法律面前人人平等。我在这里给大家举一个例子，杭州市行政执法局的行政处罚标准化的例子。按照有关规定，一个商店超出门窗摆放物品经营属于违法行为，可以处以 50到 2000 元的罚款。如果说商店超出门窗的范围来摆放经营物品来进行经营活动的话，这一个违法行为既可以处以 50 块的罚款，又可以处以 2000 块钱的罚款，这一个自由裁量权的这一个范围就非常大，就容易做到，容易产生不合理执法的现象。由于自由裁量权过大难免会发生相同的案例，在不同的区域、不同的时间会出现不同的处罚结果，这就容易导致腐败现象的出现。所以杭州行政执法局通过在网上对执法的流程进行便准化的设计，按照违法经营的不同的面积给它限定一定的处罚额度，所以执法人员输入违法面积之后，电脑自动计算出来唯一的处罚结果，这样的话就做到了自由裁量权的标准化，行政执法权的行使就受到了有效的规范和限制。依法行政对行政执法的第五个方面的要求，要文明执法。什么是文明执法呢？执法应“文明” 、 “适当” 。我国的行政强制法规定了“三禁止”原则：在行政强制的过程当中不得在夜间或节假日实施强制，不得采取停水、停电胁迫履行的方式；不得采取暴力胁迫等非法的方式。所以我们的行政强制法的规定就给我们的行政执法做出来这样的要求。文明执法要反对野蛮执法，文明的执法反对暴力的执法，文明的执法反对采取诈术的方式来进行执法。依法行政对行政执法的第六个方面的要求是程序正当。我们执法要公正，公正分为实体的正义和程序的正义两个方面。程序的正义是实现实体的正义的一个保障措施，所以我们在这里边提出来要以程序来制约权力，我们的执法有哪一些程序呢？主要有告知、证据、说明、陈述、听证等程序，要严格地按照这一些执法程序来办事，我们作出的行政决定才是合法的。在这里我们有几个方面的程序是必须注意的：第一个程序，行政公开的程序，我们很多的行政执法的依据环节都应向行政相对人公开；第二个，要注重听取公民、法人和其他组织的意见，召开听证会或采取非正式的意见听取的程序，你必须听取行政相对人的意见。如我们的行政处罚法规定：对责令停产停业，吊销许可证或执照，较大数额的罚款等事先应让行政相对人考虑是否要求举行听证，如果行政相对人要求举行听证的行政机关必须举行听证。6同时，行政机关作出执法的决定应说明理由，而且作出来的行政执法的决定应给行政相对人提供救济途径，要依法保障行政管理相对人的知情权、参与权和救济权，所以我们的行政复议、行政诉讼、国家赔偿等都是为了确保行政相对人的救济权力的履行，同时还有一个回避的原则，行政机关的工作人员履行职责，如果与行政管理相对人存在利害关系的，你应该回避，不能够自己当自己的法官。依法行政对行政执法的第七个方面的要求是要高效便民。行政执法首先要高效，要遵守法定的时限，积极履行法定的职责，提高办事效率。同时，行政执法要便民，要提供优质服务，尽量地采取“一站式”服务的方式，采取首问负责制的方式，限时办结制的方式，全程代理制等等。第八个方面的要求是责权统一。要做到行政执法权和行政执法责任的统一，你要想有行政执法的权力就一定要承担行政执法的责任，所以要推行行政执法的责任制，行政机关违法行使职权或不当行使职权应当承担相应的法律责任，损害群众利益的应该给予补偿，所以我们提出来行政执法的过程当中执法有保障、有权必有责，用权受监督，违法受追究，侵权需赔偿。三、我国行政执法的进展与存在的主要问题（一）我国加强和改进行政执法的进展下面讲第三个大问题，我国行政执法的进展与存在的主要问题。近几年来，我国在加强和改进行政执法方面取得了许多新的进展，我们完善了行政执法责任制，改革和创新了行政执法的体制，推进了相对集中行政处罚权和综合执法，规范了行政执法的自由裁量权，着力地推进了规范公正和文明执法。在 2012 年 12 月的时候，在 12 个省市区开展了征地拆迁规定，落实情况的专项检查，依法从严规范了纠正了强制拆迁的行为，维护了群众的合法权益，特别是在 2011 年的时候，颁布了行政强制法 ， 行政强制法和行政处罚法 、 行政许可法一起成为了我国规范行政权力和规范行政执法的“三驾马车” ，这是三部重要的法律。（二）我国行政执法存在的主要问题但我们也应该看到，我国行政执法的过程当中还存在着很多的问题，我国一些地方和部门行政执法工作的现状，和我国建设法治政府的要求以及人民群众的期望相比还有比较大的差距。杭州精英在线系列课件 7我们执法的社会公信度不高，特别是许可审批、执法检查、行政处罚等等执法行为当中存在的随意性较大、自由裁量权较大。 “多头执法”的问题依然比较突出， “运动式”执法比较多，而且在执法的过程当中存在着依法推诿扯皮的现象。一些行政机关和执法人员在执法的过程当中方式粗暴、简单，态度生硬、恶劣，服务意识差，甚至发生侵害群众利益的问题，社会反映比较强烈。我们对行政执法当中存在的问题进行一些梳理，我们可以看到主要存在着下面一些方面的问题。第一个问题，执法理念的问题。我们有一些地方不重视行政执法的重要地位，不去抓好行政执法。我们有一些执法者模式漠视执法对象的宪法权利和法定权利，这都是执法理念当中存在的重要问题。我们行政执法的第二个问题，执法不公正。在行政执法的过程当中存在着合法不合理、同案不同罚、同事不同办的现象，这是执法不公正。第三个问题，行政执法损害行政相对人合法权益的现象比较突出，有时候存在着执法的产业的这样一些现象，在某一些地方执法甚至成为了一个产业，成为了政府谋取利益的一种方式，这种现象是必须加以纠正的，我在这里给大家举一个“钓鱼式执法”的例子，在 2009 年 10 月 14 日，在上海浦东新区发生了一起原南汇城市交通管理行政执法大队对驾驶员孙中界非正常执法取证的事件，引起了社会的广泛质疑。就是这一个行政执法大队雇佣了一个人假装乘客去打的，然后对这个驾驶员孙中界进行处罚，采取了一种“钓鱼式执法”方式，社会反映非常强烈。我们在一些执法的过程当中还存在着暴力执法的现象，我在这里大家举一个例子，在 2010 年农历大年初八的时候，河南省民权县城关镇赵沙沃村 62 岁的养殖户陆学佩因为对该县建委的执法不满，从建委执法大队的办公楼跳下以示抗议，陆学佩跳楼的原因是他当天一大早的时候还在被窝里边就被县建委的执法人员给拖出来了，把他一丝不挂地把他放在院子里边，引来全村人观看，使他自己遭受到了平生以来羞愧难当的窝囊事，这说明该县建委的行政执法人员是采取了一种羞辱式的，也是一种暴力执法。行政执法部门暴力执法的现象频繁产生，是我们需要加以解决的一个重点问题。行政执法当中存在的第四个大问题，执法的主体不规范。首先，行政执法的主体过多，权力比较分散，同时有一些不具备执法主体资格的组织和个人被8随意地授权或随意地委托执法，特别是委托执法不规范的现象还比较突出。有一些单位随意聘用不合格的人员上岗执法，特别是一些受委托执法人员的素质不高，所以我们的执法主体不规范。我国行政执法存在着的第五个大问题，执法的权限和职责划分不明确，往往存在着执法争利的情况，碰到了有油水的行政执法的项目，好几个行政机关都争着来执法，没有油水的，但社会又非常需要的很难处理的行政执法，很多的行政单位又争着不去处理，所以执法的权限和执法的责任划分很不明确。行政执法当中存在着的第六个大问题，不遵守法定权限和程序，我们的一些行政部门在执法的时候重实体、轻程序，有时候执法的时候，行政执法人员不表明其合法的身份，不告知行政处理的事由、原因和依据，不告知行政相对人的申告权利和救济途径，甚至不给行政相对人提供辩解陈述的机会，也不注重程序中的教育，不遵守行政程序方面的一系列的规定，这也是我们行政执法的过程当中必须加以克服的大问题。我国行政执法当中存在着的第七个大问题，行政执法的责任不落实。我们有一些执法部门行政执法的责任意识淡漠、职权和职责相脱节，难以追究具体的责任，我们有一些承担市场监管责任的一些行政执法部门，执法责任不落实的情况特别突出。行政执法当中存在着的第八个大问题，行政执法的效能低下，行政执法手段还比较落后，行政执法的机关相互推诿扯皮的现象比较严重，导致我们行政执法的效能比较低，这一些问题都是我们需要在行政执法的规范和改革的过程当中要处理的重要问题。四、如何提高行政执法能力下面讲第四个大问题，如何提高行政执法的能力。我们要推进依法治国和依法行政，要规范行政执法行为，提高行政机关和执法人员的行政执法能力，我们提高行政执法能力，目标是什么呢？目标是要建立和完善全覆盖、全流程、全方位的执法质量管理模式，我们要把行政执法的整个过程全部都纳入到执法的质量管理的轨道，要让行政执法精细化、规范化，从而提高严格执法的能力、准确执法的能力、公正执法的能力、和谐执法的能力和科学执法的能力。有哪一些具体措施呢？首先第一个方面的措施，要更新行政执法理念。首先要在行政执法的过程杭州精英在线系列课件 9当中树立行政执法的新理念。要树立宪法至上的观念，我们要遵守宪法，遵守宪法当中规定的公民的权利，行政相对人作为公民，有宪法权利，首先不能够侵犯行政相对人的宪法规定的各种人身权利；要树立法治权威的观念、法律规范的观念、行政权限的观念，我们要履行行政职权的时候，一定要符合法律法规的规定，不要越权行政，要树立行政服务的观念，平等互动的观念。我们要用执法来服务于我国的经济社会发展、服务于企业和人民群众，要树立程序的观念、透明度的观念、证据的观念，我们在行政执法的过程当中要遵守程序、公开透明，而且要有确实的证据。同时要树立一个政府的诚信观念、接受监督的观念、责任的观念，所以政府的执法要注重自己的形象，要接受社会监督，同时严格执法的责任。最关键的，我们要建立起来一个经常化、常态化的执法管理的模式，切实地解决行政执法当中存在着的执法缺位和不到位的问题。第二个方面的措施，完善行政执法的体制，要进一步推进行政执法责任制，把行政执法的责任把它加以制度化，同时要相对地集中行政处罚权和相对地集中行政许可权。要适当地下移执法的重心，明确执法的管辖权的范围。现在我们在地方，特别是在省市县，在这几级执法单位里边，有时候这几级执法层次的执法权限不清楚，所以往往出现同一个行政区域里边有几个层次的执法队伍同时执法的情况，甚至出现执法“打架”的情况，所以我们要采取执法重心下移的方式，尽量地明确行政执法的管辖权由下一级的执法单位来具体地执行。同时，我们要完善行政执法机关内部的监督制约机制，形成一个内部的严格的执法纪律制度，要建立专门的督查队伍，对于行政执法机关的遵章守纪的具体情况来进行检查。同时还要对执法人员的执法质量来进行考评，开展执法检查，建立错案监督的制度，特别是我们要通过内部的监督，发现我们办的一些错案，并且进行及时的纠正、处理。第三个方面的措施，要完善行政执法的主体制度。要改变我们现在的行政执法的主体不规范的情况。要加强执法队伍的建设，通过制定执法岗位的资格标准，建立执法人员的数据库来规范行政执法的主体。要建立和完善辅助人员的培训考核和资格管理的制度，提高执法队伍管理的规范化的水平。首先，我们要全面清理行政执法主体和执法队伍，实行行政执法人员资格证制度，我们要把一些不符合执法主体的资格和执法岗位要求的一些执法人员加以清理，取得了行政执法资格的这一些人员，我们要向社会公示出来，没有10取得执法资格证的这样的执法人员不应该再从事行政执法的工作。同时我们也要明确执法主体的资格、法律地位、职责、公务的标志等等，一旦这个行政执法人员通过执法的培训和相关的考试合格之后，取得了行政执法的证件，要持证上岗。我在这里向大家介绍一下辽宁锦州市工商局推行执法资格等级执法的制度。锦州市工商局要求全系统执法岗位上面从事行政执法工作，年龄在 50 周岁以下的人员必须参加执法资格的等级考试，取得相应资格以后才能够从事执法工作。他们把执法的资格分为三个等级：初级、中级和高级，并且规定了这三个级别的工作相应是一个什么样的职责范围。初级可以主办简易的程序案件，从事行政收费、受理消费投诉等简单执法活动，协助中级从事行政执法工作；中级执法岗位可以从事一般立案案件的办理等一般性的执法工作；高级的执法岗位可以从事重大的、复杂的疑难案件的办理，对一些地区性工作进行指导。现有执法岗位上的人员必须取得初级以上的执法资格，达不到初级岗位资格要求的人要调离行政执法岗位。自从实施执法资格等级考试之后，这一个局在执法岗位上的人员基本上都具备了初级以上执法资格，所以通过这一个执法资格的规定可以有效地规范行政执法的主体。第四个方面的措施，要推进行政执法的案卷规范化。行政执法的案卷有非常重要的重要，我们通过行政执法的案卷可以记录下来行政机关的行政执法的行为，可以作为以后检查的依据。所以行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的具体行为的案卷。行政执法的机关应当客观、全面、详细地记录跟行政执法活动相关的一些事实、证据材料和决定，对行政相对人的有关监督检查记录，包括现场的笔录，相关的证据材料，执法的文书都应立卷归档。要建立一个完善的行政执法的案卷制度，定期对执法的案卷进行抽查和检查，发现问题要及时地纠正处理，所以行政执法的案件有利于上级和监督机关的监督。同时公民、法人和其他的组织也可以查阅与其相关的行政执法的案卷，所以行政执法的案卷也为公民和法人监督行政执法提供了一个途径。第五个方面的措施，要完善行政执法的程序制度。针对我国有一些行政行为不严格地按照法定程序来做的这样一个现象，要完善行政执法的程序制度。杭州精英在线系列课件 11首先要全面地清理和修订行政执法的程序，要完善行政执法的过程当中的一些具体的操作性的程序，建立一个标准统一、流程清晰，内容合理合法的行政执法的程序。我们的行政执法的程序重点应完善行政执法过程当中调查、取证、听证等行政程序性的环节。我在这里把行政执法的程序，把它重点列出七个方面。第一个方面，启动。启动行政执法的程序可以依据职权来启动，属于你管辖的范围应该启动，如果是公民和法人、其他组织申请你启动，也应及时启动。第二个程序，调查事实。行政执法人员在调查的时候，执法人员不得少于2 人，要 2 人以上来进行执法，并且出示执法的证件。第三个程序，收集证据，要采取合法的手段和法定的程序来收集证据。第四个方面，作出决定，作出决定之前应听取行政相对人的意见，给他一个申诉的机会。第五个方面，要说明理由。行政机关作出行政决定的时候应说明理由，并且应以书面的方式送达行政当事人。第六个方面，告知。行政决定作出来之后应告知行政相对人，他有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。行政机关要尽到告知的义务。第七个方面是听证，对于一些重大事项，行政相对人要求举行听证的，必须进行听证。第六个方面的措施，完善行政执法的责任制度，特别是要完善行政执法的责任制和评议的考核制，切实发挥执法评议考核奖优罚劣的作用，把行政执法的标准、过程和结果与行政执法的责任相互统一起来。行政执法必须承担相应的责任，行政执法当中已经构成了行政违法或某一些行为不当的；行政相对人的合法权益受到损害是由你的不当行政行为导致损害的，属于法定应当追究责任，但行政执法的主体没有去及时执法的都应承担行政法律责任。所以，如果一旦发生行政执法的责任的话，行