构建城乡建设一体化的法律促进机制文档

构建城乡建设一体化的法律促进机制来源： 主站 发布时间: 2008-10-16 10:06 黄定海摘要： 建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党中央对统筹城乡发展提出的新方针和新要求。城乡一体化不仅需要政策创新，需要从制度上对政策提供保障。要破除城乡二元体制下的不符合城乡一体化建设的制度藩篱，从转变理念、规制政府行为、发展“两型” 经济、改革财税体制、完善土地产权制度、统一户籍管理制度等方面构建城乡一体化建设的法律促进机制。关键词： 城乡一体化 法治保障 完善制度 促进机制胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。 ”城乡建设一体化作为解决“三农 ”问题的有效举措，是在科学发展观指导下的改变城乡二元经济社会结构、使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展的重大而深刻的变革。部分地方（如许昌、鄂州、成都等）城乡一体化试点的经验表明，城乡一体化具有强大的生命力。然而，同任何改革一样，城乡一体化的推进必然要受到利益既得者的排外情绪、原有制度的强大惯性、制度“空白” 和民间的非正式约束等因素的影响，良好的愿望不能得到有效保障。因此，城乡建设一体化除依靠领导者以权力制定政策推行外，最根本的，要加强城乡一体化法律保障机制研究，从制度上固化和完善政策，为政策的推行提供强有力的制度保障。一、城乡建设一体化的基本内涵城乡建设一体化是相对于城乡“二元分治 ”而提出的改革举措。城乡二元体制是计划经济体制下形成的“城镇以全民所有制为主、乡村以集体所有制为主”的社会经济结构，随着改革开放的深入，尤其是“三农 ”问题的集中显现，显示出这种结构 “扭曲了农业与工业、城市与农村的交流与协作关系”，1 已不适应经济社会的进一步发展。从 2002 年开始，农村税费改革、免征农业税及附加、对农民及农业实行补贴、加快农村供水与公路建设和新农村建设等一系列惠农帮农政策相继实施，乡镇民营经济、 “打工”经济、公司制农业的兴起使农村经济迅速发展，农村经济社会面貌大为改变，农村城镇化的进程不断加快。党的十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化建设中一项重大的历史任务；党的十七大报告中又明确提出，要统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。统筹城乡发展或城乡建设一体化，成为党和国家减少和消除城乡二元体制弊端、解决“三农”问题、推进新农村建设伟业的重要发展战略。关于城乡一体化的内涵，理论界提出了不同看法。从规划的角度，有人将城乡一体化规划的概念拟定为：对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素的系统安排。从社会学角度，有人认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。从经济的角度，有人认为城乡一体化是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。从生态环境的角度，有人认为城乡一体化是指对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。这些观点都有道理，但也有一定局限性。首先，从空间上，城乡一体化并不仅指城乡结合部，而是指整个城市和农村要从整体上规划。其次，从发展目标上，城乡一体化的目的不是消除城乡差别，使农村完全城市化，而是缩小城乡差别，发挥农业优势，发展现代特色农业，最终实现工农互补、城乡互补的良性循环。第三，从范围上，城乡一体化是全面的一体化，不仅包括经济、生态，还包括社会、公共服务、基础建设等方面。当前，许多地方已开始了城乡建设一体化的探索，取得了一些有益的经验。从各地试点经验来看，城乡建设一体化的主要内容大体相同。如：鄂州设计出一套经济发展、社会发展、生活质量、基础建设、生态环境五个方面的指标体系；2河南省省长李成玉在调研城乡一体化时提出，要实现城乡发展政策一体化、产业分工一体化、服务功能一体化、教育卫生和社会保障一体化、社会进步一体化；武汉市某区在城乡一体化改革试验方案中提出“六个一体化 ”：城乡发展规划一体化、城乡产业布局一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡公共服务一体化、城乡劳动就业一体化、城乡社会管理一体化。3这些探索的共同特点是：都是以经济建设为主导，以消除城乡居民保障差异、提升农民生活水平为重点，以加大基础投入、完善社会管理为手段，来实现城乡互动、互补的目的。综上，笔者认为，城乡一体化是指以发展城乡经济一体化为主导、以改革和完善促进城乡地位平等的制度为保障，通过城乡人口、商品、技术、资本、资源等要素在城乡内部、城乡之间自由流动，形成城乡之间资源互通、分工互补、利益共享、共同进步的关系，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生活、生态等方面的全面协调发展。二、影响城乡建设一体化的制度因素城乡一体化的推动不仅靠政策，更应靠制度，政策固然有创新性，但仍会囿于法律滞后性的影响，不能随意突破制度的规定。原有的城乡二元结构基础上某些方面的制度滞后及缺位，使城乡一体化所处的制度环境呈现出不平等、不适应或无法可依状态。因此，正如湖北省社科院长江流域经济研究所所长秦尊文所说，城乡一体化最大的障碍是制度障碍。（一）在促进城乡经济一体化方面，政府角色模糊、可持续发展制度缺陷、管理制度不公平、服务体系不健全等，制约了城乡经济一体化的形成和发展1、 “规范型 ”、 “服务型”政府建设的力度不够大，使城乡一体化的软环境还处于较低水平。如相关法律法规的清理不及时，行政审批随意，服务质量和效率不高，责任追究机制不健全；政府、企业、市场关系不清，职能错位；机构设置重复、冗员过多，基层财政负担较重，等等，都制约了城乡经济一体化的发展。2、工业企业追求眼前经济利益，忽视长远健康发展；现代农业缺乏制度、资金、技术支撑，发展乏力，削弱了城乡一体化的经济基础。当前，一方面，人们追求经济利益最大化的陈旧思维和短视观念依旧占有相当市场， “两型 ”社会的理念还未深入人心，使构建城乡经济一体化从理想到现实的动力还不足。另一方面， “两型” 经济最核心的循环经济法规可操作性不强，原则性条款过多，惩处规定过于模糊甚至空缺等，也使推进城乡一体化经济发展的“质量 ”不高。如：关于资源综合利用的法规中大多使用“倡导” 、 “鼓励”、 “支持”等字眼，使该条款成为选择性条款，主动权掌握在企业手中；4循环经济投资项目的审核、标准和标识制度、资源综合利用认定制度和生产者责任延伸制度等制度还未建立或不完善；环境标准、环境影响评价等制度落实力度不大，5现代农业促进法和农业资源环境保护法律法规不健全、不细致等，使建设循环经济缺乏制度保障。3、财税体制的城乡差别成为制约建设城乡经济一体化的重要制度障碍。我国实施的国民收入再分配制度明显体现了对工业和城市的倾斜，财政支农比例一直呈下降趋势。6现行的财力向上集中、负担向下转移、利益天平向城市倾斜的分税制财政体制，以及财政转移支付、农村财政支出体制的不完善，均不利于农村财政收入的增加和新农村建设资金的保证，也难以促进新农村建设资金有效使用。7同时，农村金融制度改革滞后，一些金融机构从农村撤出，而农村信用合作社由于体制原因支农程度有限，农业企业、农民贷款很难。（2）在促进城乡居民实现平等权方面，现行城乡有别的农村土地产权制度、户籍制度等制度，成为实现城乡居民平等享受社会保障、平等享受公共服务等权利的法律瓶颈1、农村土地产权制度不明晰，使基础设施建设和公共服务的提升与农民生活水平的提升产生一定矛盾。工业向园区集中、农民跨区域集中、土地向规模经营集中是城乡建设一体化的基础性工作，必然涉及到农村土地流转问题， “失地农民” 成为“三农”问题中的新名词。尽管农地征收是新农村建设、城市扩大和经济发展的必然结果，但由于土地征收存在的制度缺陷及征收实践中的弊端，导致损害农民土地权益现象频繁发生，失地农民失去了基本生产和生活保障，变成社会身份无所依托、就业困难、低保障的“边缘人 ”，成为影响社会稳定和经济发展的重大隐患和难题。8具体而言，主要表现在五个方面：农民集体所有的土地产权残缺，权利边界模糊；“公共利益” 缺乏明确界定，征地范围过宽；征地程序失范；征地补偿费用偏低；补偿项目设置不合理，劳动力安置困难，失地农民社会保障缺失。9从整体上看，新农村建设使农村增强了整体发展厚度，公共设施和生活环境大为改善，但对农民个体来说，土地政策不适应时代发展和当代生活水平，有可能反而使农民的生活水平有所下降，这是推行城乡一体化进程中必须要解决的重大问题。2、现行的城乡差别的户籍制度，使农业产业的发展和农民创业就业的途径受到限制，农民就业难、就业歧视等现象仍较为突出。农民相对于市民，由于城乡户口的不同，不仅直接关系到个人获取货币收入的机会不同，也关系到享有医疗卫生、福利、教育、就业以及其他待遇等资源的差异。三、构建促进城乡建设一体化的法律保障机制改革开放已历 30 年，伴随经济社会体制改革的深化，城乡经济水平的差距进一步被拉大，这是不容否认的客观事实。原有制度对人们思想观念和改革实践的影响仍根深蒂固，只有坚持解放思想、实事求是的原则，从思想观念上破除陈旧、落后、不符合科学发展观的惯性思维，从制度安排上借鉴“先行者” 的探索经验、各界学者的研究成果和先进国家的成功做法，不遗余力地推进制度改革，才能使城乡一体化建设的长效机制真正建立起来。 （一）坚持正确理念，用科学发展观指导建立和完善城乡一体化法律保障机制1、法治理念。依法治国是我国基本治国方略。法治的涵义是良法加普遍守法。因此，一方面要从立法上修正不符合科学发展观的带有时代局限性的法律法规，使法律符合以人为本的基本原则，尽量防止法律严重滞后，使城乡一体化有法可依；另一方面在法律实施上对任何主体要一视同仁，不搞差别待遇，维护法律的统一。2、平等理念。人人生而平等。我国宪法也规定在法律面前人人平等。城乡一体化的实质和核心就是要实现城乡平等，即城乡居民平等享有经济社会发展成果，平等参与市场经济生活，平等享有民主政治权利等。要把平等理念贯彻到立法和法律实施的诸环节，使城乡居民享有同等的市场主体地位，实现服务条件、公共资源均等化。3、可持续理念或“两型” 理念。建设 “两型”社会是实现强国富民目标的必由之路。推进城乡经济一体化，不仅要促进经济增长，更重要的是“将经济发展同资源、环境、人口等多种因素结合起来，统筹考虑，转变经济增长方式，走靠内涵扩大再生产之路。 ” 10在推进城乡一体化中，不能再走“先污染、后治理”的老路，而要把可持续发展放在首位，高度重视合理利用资源和生态保护，充分保证人们的生活水平和质量。4、政府引导理念。相对于工业和第三产业，农业抵御自然风险的能力弱，产业化程度低，竞争力弱，因而更需保护。政府要充分发挥引导作用，通过政策、协调、管理和服务等手段扶持农业发展壮大，逐渐解决“三农” 问题。（二）制定和完善相关法律法规，构建促进城乡一体化的法律保障机制1、规制政府行为，实现由“管理型”政府向“服务型”政府转变。政府的角色定位应是“人民的守夜人 ”。十七大报告明确提出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。在推进城乡一体化过程中，政府转型是综合配套改革的重要内容之一。一是要加快清理现行法律法规，尤其是有关实施条例，确保国家法律统一。要对不符合上位法规定、上位法废止或修改而下位法还未废止或修改的情况进行清理纠正，防止在法律实施过程中出现标准不一、法律“打架” 现象。同时，要对不符合社会主义市场经济原则的法律规定进行修改，防止政府过度干预具体的经济行为。二是规范行政审批行为。要严格审批制度，对不符合城乡一体化要求的审批事项坚决不予审批，防止因眼前利益放松标准，造成决策失误、被骗或造成环境损害。出现问题，要严格责任追究，维护国家法律权威性和严肃性。三是理顺职能，提高服务效能。要树立“有限政府” 理念， “把行政行为严格限定在公共领域，正确界定政府与市场的关系，从干预市场具体行为领域中逐渐退出，只管理涉及公共利益的公共事务”，并有必要制定地方政府职能法， “通过法律规范地方政府职能、权限、机构组织体系和政府行为程序等，使地方政府的权力和职能法定，行为方式和行为程序依法运作”。11 要树立“效能政府”理念，减少行政开支，注重行政效率，理顺部门职能，精简机构，把有限的资金用在刀刃上，为城乡一体化建设增强经济活力。2、依法进行城乡规划，健全循环经济法律法规，提高产业布局科学水平，真正实现以工促农、以城带乡的良性局面。城乡一体化，主要就是通过整合城乡资源配置方式和配置途径，形成城乡一体化的产业体系和统一市场，最大限度地减少城乡资源配置的成本，不断提高城乡资源配置的经济效益、社会效益和环境效益。一是认真落实中华人民共和国城乡规划法 ，合理进行产业布局。2007 年 10 月 28 日第十届全国人大常委会第三十次会议通过的中华人民共和国城乡规划法 ，替代了中华人民共和国城市规划法 ，填补了以前只有城市规划、没有乡镇规划的空白，首次把城乡一同纳入规划范畴，可以说是城乡一体化的“宪法”。其中规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用。 ”因此，在产业布局和产业引进实践中，要切实按照该法的规定，科学划分功能区，从产业价值链的角度确定产业分工，实现产业的差异化、错位化发展。二是健全循环经济法规，强力保护生态环境。发展经济和保护环境是一对博弈关系，通过推行循环经济，是实现二者博弈平衡的有效措施。农村在环境资源保护方面担负着不可替代的重要功能，绝不能打着城乡一体化的旗号来破坏农村环境，反而要通过城乡一体化来改善环境。从法律上讲，就要健全循环经济法规，增强法律可操作性，严格落实环标、环评制度，通过法治强力保护城乡生态环境，尤其是保护作为城乡一体化重点的乡镇环境。如：在环境保护法中增加新建工业企业和现有工业企业的技术改造的环保技术指标、操作程序、不执行的法律后果等内容；加强循环经济项目审核，推行循环经济项目标识制度；进一步强化保障循环经济的司法手段，通过诉讼方式处理环境纠纷和查处环境犯罪，尤其是国家机关工作人员环境渎职犯罪，等等，从而不断提升循环经济的法治化水平。三是以法律手段推行现代化“两型”农业，提高农业经济效益。我国农业法第三条规定：国家把农业放在发展国民经济的首位。农业和农村经济发展的目标是逐步实现农业和农村现代化；第七十九条规定：国家坚持城乡协调发展的方针，扶持农村第二、第三产业发展，调整和优化农村经济结构，增加农民收入，促进农村经济全面发展，逐步缩小城乡差别。这些规定虽从原则上体现了城乡一体化的法律渊源，但对国家如何保障农业现代化、促进工业反哺农业，缺乏细致规定。因此，有学者建议制定农业现代化促进法 ，通过适度发挥国家规划、财政、金融和强制分配等干预职能，确立包括产业结构、生产布局、产业组织、资金、技术、人才、信息支持等在内的工业反哺农业的强制性法律运行机制，强化法律责任，加速促进农业现代化的法治进程。12同时，还要加强执法监督，认真落实农业法等法律中对农业资源和农业环境保护的规定，确保农业向“两型化” 发展。3、改革财税体制，为城乡一体化建设提供坚强的资金保障。雄厚的经济基础是城乡一体化建设的前提条件。农业税取消后，农民的负担减少了，但乡镇财力也减弱了。十七大报告指出，要“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”；“ 加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。这些重要论述，对增强城乡一体化财政支持提供了方向。一方面，要建立统一的公共财政体制，让“公共财政的阳光普照农村大地 ”。通过进一步完善财政转移支付制度和改革现有的公共产品专项补助地方配套资金制度，建立农村公共财政体系，使农村的义务教育、医疗卫生、社会保障、基础设施等基本公共产品与城市保持一定程度的均等化，逐渐消除因地区间的经济实力和发展水平有差异而区别对待，使条件差的农村真正能从城市的高速发展中得到实惠。另一方面，以统一城乡税制为方向，增强农村财政自身造血功能。结合农村实际情况，先把农业企业即从事农业生产的工厂和农场纳入增值税征收范围，把非农业用地和超出国家基本住宅地标准的住宅征收房地产税，再随着农民从事农产品生产的规模化、公司化、市场化，逐渐推行城乡统一的个人所得税和企业所得税等税制，从而对农产品增收统一税率的流转税，保障农业用地收益，使农产品增加的实际税负通过价格转嫁给其他企业、个人消费者，提高了基层的聚财功能；企业因购买农产品能享受增值税抵扣，增强了到农业企业和农民手中购买家产品的积极性；农产品出口时能享受退税政策，使出口企业降低了成本，增强了竞争力。13这样，农产品流通量的增加必然导致税收的增加，为基层农村财政提供了稳定的收入来源，增强了农村财力，提高了地方投入经济建设和发展公共事业的实力。此外，农业产业的发展壮大，离不开金融机构的支持。要进一步推进农村金融体制改革，完善农业企业信用体系，建立支持“三农” 的农村金融机制，改变农业企业有发展机遇却苦于缺乏资金的“有心无力 ”状况。4、改革农村土地产权制度，保障失地农民利益。在城乡一体化中，园区建设、新农村建设等都离不开农村土地征收。现行土地政策中农地产权具有浓厚的身份色彩，而作为财产的物权属性却不足，不利于保障农民的根本权益和农村的长远发展。将农村和城市土地制度并轨，通过农村土地市场化调节和完善农地征收补偿模式，对推进城乡一体化建设具有重要意义。一是通过法律进一步明确“公共利益” 的范围，防止征收权滥用。在实体上，可采取列举式限定公共利益的范围，以免“公共利益”成为征收权理由的“大口袋 ”，随意对“公共利益”作扩大解释。同时，从程序上，要建立一套内省纠错机制，包括政府审批立项和公告程序、公共利益认定程序、征地补偿安置方案确定及公告程序、补偿方案听证程序、征收程序、事后监督程序和申诉程序等，14拓宽协商、救济渠道，确保征收公平公开公正，减少因征收不当带来的社会矛盾。二是按市场化原则改革农地征收制度。对集体土地转为国有土地，不再一律以法定补偿形式对农民进行补偿，而是分情况以市场方式确保土地收益。如对经营性土地，实行市场招标出让制度，土地出让金由市场决定；对公益性用地，协议出让价格一般以市场价格为标准，确实不能以市场价格补偿的，要对失地农民妥善安置，提供基本保障和发展机会。三是明确土地承包权的物权属性。我国物权法中用专门一节对“土地承包经营权 ”进行了规定，但这并不表示土地承包权具有完全意义上的物权，仍然面临着低价征收的危险和权利实现的限制。要从法律上使土地承包经营权物权化，使其具有法定性、固定性、长期性、可继承性和排他性等物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权，使农户能真正从维护自身物权出发对抗非法占地、转让行为，用物权实现融资抵押，以物权主体身份参与征地谈判，保障和实现自己的权利主体利益。15四是建立失地农民社会保障体系，把失地农民纳入城镇基本养老保险、失业保险和最低生活保障范围，失地农民不再是农民而是市民，从而逐步缩小农民的规模，促进城乡一体化的发展。5、改革现行户籍制度，奠定公民平等权的制度基础。北京大学教授张千帆认为，城乡二元体制及其所衍生的户籍制度是目前一些社会弊端的策源地。户籍改革，在某种意义上，将关系到中国社会和谐与稳定。16改革现行的城乡区别的户籍制度，建立更为灵活的户籍管理制度，加大劳动力要素的自由流动，为城乡协调发展消除体制上的缺陷，已成为各方共识。基本途径是：在较短时间内，从中小城市到大城市先行统一，从以身份管理变为以职业管理为主（如深圳实行居住证制度，只要在深圳有固定住所收入的公民均可办理居住证） ；同时，在发展经济的基础上，逐渐消除对农民进入非农产业或城市的种种歧视制度，建立城乡统一的劳动力市场，在市场准入，起码是劳务市场准入上提供平等机会，对进城务工农民，在使用公共产品上如医疗卫生、社会保障和教育等方面给予市民待遇，坚决清理和取缔针对农民工的各种违法收费项目（如深圳在实行居住证后，外来工在子女上学、医疗、社保、出境游等方面将享受更多的深圳市民待遇） 。最后，经过经济的进一步发展，将居住证