消除种族歧视的政策

第 二 条 消 除 种 族 歧 视 的 政 策“一 . 缔 约 国 谴 责 种 族 歧 视 并 承 诺 立 即 以 一 切 适 当 方 法 实 行 消 除 一 切形 式 种 族 歧 视 与 促 进 所 有 种 族 间 的 谅 解 的 政 策 ， 又 为 此 目 的 ：(子 ) 缔 约 国 承 诺 不 对 人 、 人 群 或 机 关 实 施 种 族 歧 视 行 为 或 习 例 ， 并确 保 所 有 全 国 性 及 地 方 性 的 公 共 当 局 及 公 共 机 关 均 遵 守 此 项 义务 行 事 ；(丑 ) 缔 约 国 承 诺 对 任 何 人 或 组 织 所 施 行 的 种 族 歧 视 不 予 提 倡 、 维 护或 赞 助 ；(寅 ) 缔 约 国 应 采 取 有 效 措 施 对 政 府 及 全 国 性 与 地 方 性 的 政 策 加 以 检查 ， 并 对 任 何 法 律 规 章 足 以 造 成 或 持 续 不 论 存 在 于 何 地 的 种 族歧 视 者 ， 予 以 修 正 、 废 止 或 宣 告 无 效 ；(卯 ) 缔 约 国 应 以 一 切 适 当 方 法 ， 包 括 依 情 况 制 定 法 律 ， 禁 止 并 终 止任 何 人 、 任 何 团 体 或 任 何 组 织 所 施 行 的 种 族 歧 视 ；(辰 ) 缔 约 国 承 诺 于 适 当 情 形 下 鼓 励 种 族 混 合 主 义 的 多 种 族 组 织 与 运动 ， 以 及 其 他 消 除 种 族 壁 垒 的 方 法 ， 并 劝 阻 有 加 深 种 族 分 野 趋向 的 任 何 事 物 。二 . 缔 约 国 应 于 情 况 需 要 时 在 社 会 、 经 济 、 文 化 及 其 他 方 面 ， 采 取特 别 具 体 措 施 确 保 属 于 各 该 国 的 若 干 种 族 团 体 或 个 人 获 得 充 分 发 展 与 保护 ， 以 期 保 证 此 等 团 体 与 个 人 完 全 并 同 等 享 受 人 权 及 基 本 自 由 ， 此 等 措施 于 所 定 目 的 达 成 后 ， 绝 不 得 产 生 在 不 同 种 族 团 体 间 保 持 不 平 等 或 个 别行 使 权 利 的 后 果 。 ”现 行 的 法 律 体 制2. 基 本 法 第 三 十 九 条 第 一 款 (全 文 载 于 附 件 1)订 明 ， 公民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 和 经 济 、 社 会 与 文 化 权 利 的 国 际 公 约 适 用 于 香 港 的 规 定 继 续 有 效 ， 并 通 过 香 港 特 别 行 政 区 的 法 律 予 以 实 施 。 基 本 法 第 三 十 九 条 第 二 款 订 明 ， 香 港 居 民 享 有 的 权 利 和 自 由 ， 除 依法 规 定 外 不 得 限 制 ， 此 种 限 制 不 得 与 先 前 的 第 一 款 抵 触 。 基 本 法 第 四 十 一 条 订 明 ， 在 香 港 特 别 行 政 区 境 内 并 非 香 港 居 民 的 其 他 人 士 ， 依法 享 有 基 本 法 第 三 章 规 定 的 香 港 居 民 的 权 利 和 自 由 。3. 确 保 人 人 在 法 律 前 平 等 ， 且 受 法 律 平 等 保 护 ， 无 所 歧 视 ， 对 保障 人 权 至 为 重 要 。 因 此 ， 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 第 二 条 第一 款 要 求 公 约 缔 约 各 国 尊 重 和 保 证 在 其 领 土 内 和 受 其 管 辖 的 一 切 个 人 享有 公 约 所 确 认 的 权 利 ， 不 分 种 族 、 肤 色 、 性 别 、 语 言 、 宗 教 、 政 治 或 其他 见 解 、 国 籍 或 社 会 出 身 、 财 产 、 出 生 或 其 他 身 分 等 任 何 区 别 。 该 公 约第 二 十 六 条 亦 保 证 ， 人 人 在 法 律 前 平 等 ， 且 受 法 律 平 等 保 护 。 此 外 ， 该条 又 禁 止 任 何 歧 视 ， 并 保 证 人 人 得 到 平 等 和 有 效 的 保 护 ， 以 免 受 基 于 种族 、 肤 色 、 性 别 、 语 言 、 宗 教 、 政 治 或 其 他 见 解 、 国 籍 或 社 会 出 身 、 财产 ， 出 生 或 其 他 身 分 等 任 何 理 由 的 歧 视 。 香 港 已 凭 借 基 本 法 第三 十 九 条 ， 给 予 上 述 条 文 宪 制 文 件 上 的 保 障 。4. 本 报 告 第 I 部 第 32 段 阐 述 了 适 用 于 香 港 的 各 条 国 际 公 约 (包括 人 权 公 约 )所 享 有 的 法 律 地 位 。 香 港 人 权 法 案 条 例 5. 正 如 我 们 在 第 I 部 第 33 段 所 述 ， 香 港 人 权 法 案 条 例 ( 人 权 法 案 条 例 )(香 港 特 区 法 例 第 383 章 ) 使 公 民 权 利 和 政 治 权利 国 际 公 约 中 适 用 于 香 港 的 条 文 在 本 地 法 律 中 生 效 。 人 权 法 案 第 一 条 第 (一 )段 和 第 二 十 二 条 使 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 第二 条 第 一 段 和 第 二 十 六 条 的 相 关 条 文 得 以 在 香 港 施 行 。 人 权 法 案 条31例 对 政 府 和 公 共 主 管 当 局 ， 以 及 对 任 何 代 表 政 府 和 主 管 当 局 行 事 的 人均 具 有 约 束 力 。现 有 的 反 歧 视 法 例6. 我 们 在 第 十 三 次 报 告 1的 第 15 段 中 指 出 ， 香 港 当 时 (一 九 九五 年 )并 无 禁 止 私 人 歧 视 行 为 的 具 体 法 例 。 鉴 于 禁 止 歧 视 法 例 是 一 个 较 新的 法 律 范 畴 ， 而 香 港 在 这 方 面 的 经 验 尚 浅 ， 因 此 ， 政 府 采 取 的 方 针 ， 是首 先 由 较 局 限 的 范 围 ?手 ， 把 重 点 放 在 有 明 确 需 要 及 公 众 要 求 采 取 行 动的 范 畴 。 这 个 方 针 至 今 仍 然 没 有 改 变 。7. 在 提 交 第 十 三 次 报 告 时 ， 我 们 正 ?手 制 定 具 体 法 例 ， 禁 止 私人 和 公 营 机 构 基 于 性 别 及 残 疾 理 由 而 作 出 歧 视 。 现 在 ， 我 们 欣 然 告 知 委员 会 ， 其 后 我 们 已 制 定 了 三 条 反 歧 视 的 条 例 ， 分 别 是 性 别 歧 视 条 例 (在 一 九 九 五 年 七 月 通 过 并 在 一 九 九 六 年 全 面 实 施 )、 残 疾 歧 视 条 例 (在 一 九 九 五 年 八 月 通 过 并 在 一 九 九 六 年 十 二 月 全 面 实 施 )和 家 庭 岗位 歧 视 条 例 (在 一 九 九 七 年 六 月 通 过 并 在 同 年 十 一 月 全 面 实 施 )。 平等 机 会 委 员 会 (见 第 I 部 第 44 段 )是 负 责 执 行 上 述 条 例 的 机 构 。8. 其 他 针 对 歧 视 行 为 的 法 律 保 障 ， 于 下 文 第 四 条 第 67 至 第70 段 w述 。1 在 本 段 和 本 报 告 其 他 部 分 所 提 及 的 “第 十 三 次 报 告 ”， 是 指 英 国 政 府 在 一 九 九五 年 四 月 根 据 消 除 一 切 形 式 种 族 歧 视 国 际 公 约 所 提 交 的 报 告 ； 该 报 告 由 委员 会 在 一 九 九 六 年 三 月 的 第 四 十 八 次 听 证 会 上 审 议 。根 据 人 权 法 案 条 例 检 讨 现 行 法 例9. 正 如 我 们 在 第 十 四 次 报 告 2所 述 ， 自 人 权 法 案 条 例 于 一九 九 一 年 六 月 生 效 后 ， 政 府 已 根 据 其 条 文 检 讨 本 地 法 例 。 截 至 一 九 九 九年 十 二 月 三 十 一 日 为 止 ， 当 局 已 通 过 了 41 项 修 订 条 例 和 附 属 法 例 ， 藉以 使 现 行 法 例 符 合 人 权 法 案 条 例 和 凭 借 该 条 例 而 得 以 在 香 港 施 行的 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 的 规 定 。 该 等 修 订 法 例 的 一 览 表 ，现 载 于 附 件 3。 为 了 符 合 基 本 法 第 三 十 九 条 的 规 定 ， 政 府 会 继 续 确保 每 项 提 交 立 法 会 审 议 的 新 立 法 建 议 ， 都 符 合 公 民 权 利 和 政 治 权 利国 际 公 约 、 经 济 、 社 会 与 文 化 权 利 的 国 际 公 约 和 各 条 国 际 劳 工公 约 适 用 于 香 港 的 有 关 规 定 。10. 这 项 法 例 检 讨 工 作 仍 在 进 行 ， 而 目 前 我 们 正 检 讨 华 人 庙宇 条 例 (第 153 章 )， 以 确 保 其 条 文 符 合 人 权 法 案 条 例 的 规 定 。有 关 条 文 涉 及 庙 宇 的 注 册 、 选 址 的 限 制 和 规 管 庙 宇 收 入 的 规 定 ； 而 这 些规 定 只 适 用 于 华 人 庙 宇 。 该 条 例 早 于 一 九 二 八 年 制 定 ， 而 当 时 社 会 确 有充 份 理 由 订 立 这 些 规 定 。 但 这 些 理 由 在 二 十 一 世 纪 香 港 的 社 会 和 经 济 情况 下 是 否 仍 然 成 立 ， 则 须 详 加 考 虑 。消 除 种 族 歧 视 的 政 策11. 香 港 特 区 政 府 致 力 促 使 人 人 享 有 平 等 机 会 ， 并 确 信 一 切 形 式 的歧 视 包 括 种 族 歧 视 都 是 错 误 的 。 同 时 ， 我 们 认 为 ， 由 于 每 种歧 视 都 有 本 身 的 特 性 ， 包 括 其 可 能 存 在 于 香 港 的 形 式 ， 所 以 ， 打 击 歧 视的 策 略 必 须 切 合 所 拟 处 理 的 歧 视 问 题 。 因 此 ， 就 性 别 、 残 疾 和 家 庭 岗 位的 歧 视 而 言 ， 我 们 认 为 立 法 是 适 当 的 做 法 。 至 于 种 族 和 性 倾 向2 在 本 段 和 本 报 告 其 他 部 分 所 述 的 “第 十 四 次 报 告 ”， 是 指 英 国 政 府 于 一 九 九 六年 八 月 根 据 消 除 一 切 形 式 种 族 歧 视 国 际 公 约 所 提 交 的 报 告 ； 该 报 告 由 委 员会 在 一 九 九 七 年 三 月 的 第 五 十 次 听 证 会 上 审 议 。33方 面 的 歧 视 ， 我 们 进 行 过 深 入 研 究 和 公 众 谘 询 后 ， 认 为 现 时 行 政 措 施 和公 众 教 育 双 管 齐 下 ， 是 最 佳 的 处 理 方 法 。12. 为 此 ， 我 们 于 一 九 九 七 至 九 九 两 个 年 度 期 间 动 用 约 700 万元 ， 用 以 推 行 措 施 ， 推 广 性 倾 向 和 种 族 方 面 的 平 等 机 会 。 有 关 措 施 包 括举 办 大 型 宣 传 活 动 和 社 区 参 与 计 划 ， 以 及 为 雇 佣 双 方 编 制 实 务 守 则 等 。立 法 ： 持 续 辩 论 的 问 题13. 在 我 们 拟 备 报 告 期 间 ， 陆 恭 蕙 议 员 提 出 订 立 一 条 名 为 种族 歧 视 条 例 草 案 的 议 员 条 例 草 案 。 该 议 员 条 例 草 案 的 内 容 与 黄 钱 其 濂议 员 于 一 九 九 七 年 所 提 出 的 议 员 条 例 草 案 (见 序 言 第 3(b)段 )类 似 。 在本 报 告 定 稿 时 ， 我 们 正 在 研 究 陆 议 员 对 该 条 例 草 案 所 作 的 修 订 。14. 委 员 会 在 有 关 第 十 三 次 报 告 的 审 议 结 论 第 35 段 中 ， 建 议 修订 人 权 法 案 条 例 ， 以 扩 大 条 例 的 适 用 范 围 ， 使 任 何 个 人 、 团 体 或 组织 基 于 种 族 理 由 而 作 出 的 歧 视 行 为 ， 也 在 禁 止 之 列 。 此 外 ， 委 员 会 在 有关 第 十 四 次 报 告 的 审 议 结 论 第 20 段 中 重 申 其 关 注 ， 并 补 充 说 ： “公约 第 二 (一 )(卯 )条 规 定 ， 缔 约 国 有 责 任 采 取 措 施 ， 包 括 制 定 法 例 ， 禁 止“任 何 人 、 团 体 或 组 织 ”施 行 种 族 歧 视 。 ”15. 部 分 论 者 也 对 此 表 示 关 注 。 他 们 认 为 我 们 单 靠 公 众 教 育 来 打 击种 族 歧 视 的 做 法 ， 忽 略 了 保 障 少 数 人 免 受 大 多 数 人 歧 视 的 需 要 。 他 们 也表 示 ， 我 们 在 这 方 面 的 谘 询 工 作 一 向 是 迎 合 “主 流 ”意 见 ， 这 就 等 如问 歧 视 别 人 者 是 否 需 要 立 法 禁 止 他 们 歧 视 别 人 一 样 。 此 外 ， 论 者 又 认 为 ，如 不 立 法 禁 止 种 族 歧 视 ， 我 们 便 未 能 履 行 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际公 约 第 二 十 六 条 和 本 公 约 第 二 和 第 五 条 所 订 明 的 责 任 。16. 我 们 同 意 政 府 应 该 保 障 少 数 人 士 免 受 歧 视 。 这 是 人 权 法案 条 例 的 一 项 基 本 原 则 ； 该 条 例 对 公 共 机 构 、 政 府 及 其 代 理 人 均 具 约束 力 。 政 府 有 时 确 实 须 走 在 群 众 之 前 ， 引 领 他 们 达 成 共 识 ； 不 过 ， 政 府同 时 也 必 须 留 心 聆 听 巿 民 大 众 的 意 见 。 对 于 某 时 某 地 应 该 采 取 什 么 做 法才 最 为 适 当 的 问 题 ， 政 府 必 须 在 各 方 互 有 冲 突 的 压 力 和 判 断 中 力 求 取 得平 衡 。 凡 会 对 社 会 造 成 广 泛 影 响 的 法 例 ， 必 须 得 到 巿 民 大 众 的 支 持 ， 否则 便 不 能 奏 效 。 反 歧 视 法 例 密 切 影 响 到 一 般 巿 民 的 日 常 生 活 ， 我 们 尤 其需 要 小 心 处 理 。17. 我 们 曾 就 性 倾 向 歧 视 和 种 族 歧 视 的 问 题 分 别 于 一 九 九 六 年 六 月及 一 九 九 七 年 六 月 进 行 研 究 和 谘 询 ， 以 确 定 香 港 是 否 存 在 该 两 种 形 式 的歧 视 ， 如 其 存 在 ， 则 其 性 质 和 程 度 为 何 。 两 种 歧 视 的 研 究 和 谘 询 结 果 均显 示 ， 超 过 80%受 访 者 反 对 制 定 反 歧 视 法 例 ， 但 却 一 致 支 持 采 用 教 育 措施 去 处 理 歧 视 问 题 。 一 九 九 七 年 六 月 ， 前 行 政 局 在 审 议 政 务 科 (现 称民 政 事 务 局 )所 进 行 的 研 究 和 谘 询 结 果 后 ， 决 定 在 当 时 的 阶 段 来 说 ， 当 局不 应 立 法 禁 止 种 族 歧 视 ， 而 应 该 采 取 立 法 以 外 的 措 施 去 促 进 平 等 机 会 。同 月 较 后 期 ， 政 务 司 （ 现 称 民 政 事 务 局 局 长 ） 在 前 立 法 局 就 黄 钱 其 濂 议员 提 出 的 平 等 机 会 (种 族 )条 例 草 案 3进 行 二 读 辩 论 时 发 表 演 说 ， 公布 了 这 个 决 定 。 政 务 司 解 释 ， 政 府 的 政 策 是 透 过 不 断 宣 传 、 公 众 教 育 和自 我 规 管 去 处 理 种 族 歧 视 问 题 。18. 我 们 在 把 这 个 决 定 告 知 立 法 局 时 ， 承 诺 会 于 一 年 后 重 新 研 究 种族 歧 视 问 题 。 为 此 ， 我 们 在 一 九 九 八 年 七 月 向 立 法 会 民 政 事 务 委 员 会 提交 文 件 。 在 文 件 中 ， 我 们 重 申 ， 自 我 规 管 比 强 制 措 施 可 取 。 不 过 ， 我 们也 承 诺 会 重 新 研 究 这 个 问 题 。 我 们 最 近 已 完 成 谘 询 个 别 地 区 和 各 领 事 馆 ；谘 询 结 果 显 示 ， 香 港 的 情 况 并 没 有 改 变 以 致 有 需 要 立 法 。3 正 如 序 言 第 3(b)段 所 述 ， 前 立 法 局 在 辩 论 结 束 时 ， 投 票 否 决 该 草 案 。3519. 民 意 谘 询 结 果 显 示 ， 至 少 在 现 阶 段 来 说 ， 政 府 仍 未 能 取 得 公 众支 持 就 这 个 范 畴 立 法 。 根 据 我 们 在 各 项 谘 询 工 作 所 收 集 的 意 见 ， 不 少 人担 心 引 入 这 项 法 例 可 能 引 起 大 多 数 人 的 不 满 ， 结 果 可 能 弄 巧 反 拙 ， 以 致对 法 例 原 拟 保 护 的 少 数 人 造 成 不 利 。 香 港 予 人 的 感 觉 是 个 国 际 都 会 ， 市民 充 分 了 解 到 ， 不 分 种 族 地 与 所 有 人 建 立 和 维 持 良 好 的 关 系 ， 最 符 合 他们 的 利 益 ， 实 在 毋 须 立 法 强 制 他 们 这 样 做 。20. 香 港 是 世 界 上 人 口 最 密 集 的 地 区 之 一 ， 不 过 ， 香 港 一 直 是 一 个包 容 的 国 际 大 都 会 ， 无 论 任 何 种 族 、 肤 色 和 国 籍 的 人 都 和 洽 共 处 ， 种 族歧 视 并 不 是 一 个 严 重 的 问 题 。 不 过 ， 我 们 会 抱 开 放 的 态 度 ， 而 且 会 密 切留 意 情 况 的 发 展 。 在 情 况 未 有 任 何 重 大 转 变 之 前 ， 我 们 会 继 续 致 力 提 高市 民 对 有 关 问 题 的 认 识 ， 并 会 继 续 透 过 推 行 教 育 措 施 ， 在 社 会 进 一 步 培养 互 谅 互 让 、 互 相 尊 重 的 文 化 。 为 此 ， 我 们 已 遵 照 前 行 政 局 在 一 九 九 七年 发 出 的 指 示 ， 积 极 推 行 行 政 和 教 育 措 施 。 下 文 会 对 这 些 措 施 加 以 论 述 。行 政 措 施21. 政 府 致 力 消 除 雇 佣 范 畴 内 一 切 形 式 的 歧 视 ， 包 括 种 族 歧 视 。 消 除 种 族 歧 视 的 雇 佣 实 务 守 则 (附 件 4)鼓 励 雇 主 在 雇 佣 范 畴 的 各 个领 域 (例 如 招 聘 、 培 训 、 晋 升 及 解 雇 等 )， 采 用 一 套 划 一 的 准 则 。 除 非某 些 工 作 “因 为 需 要 逼 真 ”4 而 必 须 由 特 定 种 族 的 人 士 担 任 ， 否 则 这 些准 则 不 应 以 种 族 作 为 考 虑 的 因 素 。4 某 人 的 种 族 可 能 是 有 关 职 位 真 正 要 考 虑 的 因 素 ， 这 些 例 子 包 括 ： 在 戏 剧 表 演 或 其 他娱 乐 表 演 项 目 中 演 出 ； 以 及 在 任 何 艺 术 品 、 视 像 等 制 作 中 担 任 艺 术 家 的 模 特 儿 。教 育 措 施22. 政 府 在 消 除 种 族 歧 视 方 面 所 采 取 的 教 育 措 施 一 览 表 ， 载 于 附 件5。特 殊 组 别 人 士23. 在 本 部 分 ， 我 们 会 论 述 备 受 本 地 和 国 际 社 会 关 注 的 四 个 组 别 人士 ， 包 括 从 外 地 到 香 港 特 区 工 作 的 人 士 (海 外 家 庭 佣 工 和 外 来 劳 工 )、内 地 新 来 港 定 居 人 士 、 尼 泊 尔 人 社 群 、 越 南 难 民 及 船 民 。 其 实 ， 香 港 还有 其 他 众 多 少 数 族 裔 社 群 ， 例 如 人 数 众 多 和 历 史 悠 久 的 南 亚 裔 人 社 群 、东 南 亚 裔 人 社 群 和 日 渐 壮 大 的 非 洲 裔 人 士 社 群 (特 别 是 尼 日 利 亚 裔 人 )。接 ?数 段 概 述 上 述 四 个 组 别 人 士 的 情 况 ， 并 尝 试 剖 析 他 们 所 面 对 的 特 殊困 难 。 对 于 大 部 分 问 题 ， 我 们 还 是 留 待 论 述 第 五 条 时 ， 才 在 该 条 项 下 第91 至 159 段 对 各 有 关 问 题 进 行 详 细 讨 论 ， 因 为 这 些 问 题 均 与 第 五 (卯 )和(辰 )条 所 载 的 公 民 、 经 济 和 社 会 权 利 有 关 。 不 过 ， 有 些 问 题 是 我 们 认 为 应该 在 这 里 讨 论 的 ， 因 为 这 些 问 题 不 是 对 了 解 该 等 组 别 人 士 的 情 况 非 常 重要 ， 便 是 与 法 律 之 前 人 人 平 等 这 个 原 则 有 关 ， 而 这 个 原 则 与 第 二 条 的 讨论 ， 息 息 相 关 。从 香 港 特 区 以 外 地 方 来 港 工 作 的 人 士24. 为 免 各 界 有 所 误 解 ， 我 们 首 先 在 此 澄 清 ， 在 短 暂 移 居 香 港 的 少数 人 士 之 中 ， 企 业 家 和 公 司 高 层 管 理 人 员 (即 雇 主 和 创 造 就 业 机 会 的 人士 )为 数 不 少 。 与 来 港 受 雇 的 海 外 人 士 一 样 ， 他 们 来 自 多 个 不 同 的 国 家 和种 族 。 他 们 在 香 港 社 会 中 备 受 重 视 ， 而 公 约 适 用 于 香 港 一 般 市 民 的 条 文 ，也 同 样 适 用 于 他 们 。 不 过 ， 我 们 在 这 部 分 所 论 述 的 ， 会 与 经 济 和 社 会 权利 有 关 的 相 应 部 分 一 样 (公 约 第 五 条 ： 下 文 第 91 至 159 段 )， 都 是 集中 论 述 那 些 来 港 工 作 的 雇 员 ， 当 中 包 括 37(a) 外 籍 雇 员 ： 这 些 专 业 人 士 、 学 者 、 技 术 专 才 ， 以 及 具 备 行政 和 管 理 技 术 的 人 士 在 香 港 十 分 罕 有 ， 所 以 备 受 重 视 。 他 们 来自 多 个 国 家 。 他 们 的 薪 酬 、 聘 用 条 件 和 福 利 是 透 过 与 雇 主 协 商而 厘 订 的 。 对 于 这 类 来 港 人 士 工 作 ， 政 府 只 要 求 他 们 整 套 薪 酬福 利 条 件 必 须 订 于 合 理 的 水 平 ， 以 免 影 响 具 有 同 等 资 历 的 本 地人 士 的 就 业 机 会 ， 并 且 不 会 对 香 港 的 福 利 服 务 构 成 负 担 ；(b) 外 籍 家 庭 佣 工 ： 在 来 港 工 作 的 海 外 人 士 中 ， 外 籍 家 庭 佣 工 占 了最 大 多 数 ， 而 当 中 几 乎 全 部 都 是 女 性 。 外 籍 家 庭 佣 工 是 根 据 标准 合 约 条 款 和 聘 用 条 件 来 港 受 雇 的 ： 见 下 文 有 关 第 五 (辰 )条 (1)款 下 第 127 段 。 香 港 早 于 一 九 七 零 年 代 初 实 行 输 入 外 籍家 庭 佣 工 的 制 度 ， 随 着 香 港 的 经 济 不 断 增 长 ， 外 籍 家 庭 佣 工的 数 目 也 持 续 上 升 ： 在 一 九 九 七 年 年 底 时 有 170,971 人 ，一 九 九 八 年 年 底 时 有 180,604 人 ， 而 到 了 一 九 九 九 年 年 底 则有 193,700 人 ； 及(c) 外 地 劳 工 ： 这 些 技 术 劳 工 是 根 据 补 充 劳 工 计 划 获 准 从 外 地 来 港受 雇 的 (公 约 第 五 条 ： 下 文 第 131 段 )。 至 于 聘 用 条 件 方 面 ，下 文 第 五 (辰 )条 (1)款 下 的 第 132 至 133 段 会 加 以 讨 论 。 这 些外 地 劳 工 是 根 据 补 充 劳 工 计 划 5 (于 一 九 九 六 年 实 施 )、 现 已取 消 的 一 般 输 入 劳 工 计 划 (于 一 九 八 九 年 实 施 而 于 一 九 九 五 年结 束 )和 新 机 场 及 有 关 工 程 特 别 输 入 劳 工 计 划 (于 一 九 九 零5 补 充 劳 工 计 划 原 则 上 容 许 不 同 行 业 的 雇 主 从 外 地 输 入 劳 工 ， 只 要 他 们 能 够 证 明 确 实有 此 需 要 ， 并 曾 尽 力 从 本 地 劳 工 市 场 聘 请 工 人 不 果 。 这 个 计 划 并 无 设 定 各 行 业 输 入外 地 劳 工 的 限 额 。年 实 施 而 于 一 九 九 九 年 三 月 结 束 )获 准 来 港 工 作 。 随 着 各 项 工程 相 继 竣 工 ， 外 地 劳 工 的 数 目 逐 渐 减 少 ， 由 一 九 九 七 年 年 底 时的 6,697 人 下 降 至 一 九 九 八 年 年 底 的 4,092 人 ， 而 到 了 一 九九 九 年 年 底 ， 更 进 一 步 下 降 至 2,557 人 6 。受 法 律 平 等 保 护25. 来 自 香 港 特 区 以 外 的 工 人 ， 包 括 外 籍 家 庭 佣 工 及 外 地 劳 工 ， 均与 本 地 工 人 一 样 ， 享 有 劳 工 法 例 下 的 同 样 权 利 、 福 利 和 保 障 ， 无 分 种 族 、肤 色 、 血 统 、 民 族 或 人 种 。 附 件 6 载 有 这 些 权 利 的 摘 要 。 我 们 会 在 下文 第 五 (辰 )条 项 下 第 133 至 135 段 再 论 述 雇 员 享 有 的 保 障 。26. 劳 工 处 一 直 致 力 维 护 外 籍 家 庭 佣 工 和 外 地 劳 工 应 有 的 雇 佣 权 利和 福 利 。 当 局 除 调 查 外 籍 家 庭 佣 工 对 雇 主 作 出 的 投 诉 外 ， 又 定 期 派 员 到外 地 劳 工 的 工 作 地 点 或 居 所 视 察 ， 以 确 定 他 们 享 有 法 律 及 合 约 所 赋 予 的一 切 权 利 7 。 若 发 现 雇 主 违 反 法 定 或 合 约 责 任 ， 劳 工 处 会 对 雇 主 提 出 检控 及 或 加 以 行 政 制 裁 。两 星 期 规 则27. 假 如 外 籍 家 庭 佣 工 或 外 地 劳 工 的 雇 佣 合 约 提 前 中 止 ， 该 名 佣 工 或 劳 工 只 可 在 获 准 逗 留 期 限 未 完 结 前 ， 或 在 合 约 结 束 日 起 计 两 星 期内 (以 较 短 时 间 者 为 准 )， 在 香 港 特 区 逗 留 。 这 就 是 一 般 所 称 的 “两 星期 规 则 ”。6 在 一 九 九 六 年 年 底 时 ， 外 地 劳 工 的 数 目 共 达 12,869 人 。7 外 地 劳 工 如 拟 作 出 投 诉 ， 可 致 电 24 小 时 热 线 。3928. 委 员 会 在 有 关 第 十 三 次 报 告 的 审 议 结 论 第 21 段 中 ， 对 “两星 期 规 则 ”表 示 关 注 。 在 第 35 段 中 ， 委 员 会 建 议 “修 改 两 星 期 规 则 ，使 外 地 劳 工 在 其 雇 佣 合 约 中 止 后 仍 可 在 香 港 另 觅 工 作 ”。 关 于 这 点 ，委 员 会 补 充 说 “由 于 受 两 星 期 规 则 影 响 的 人 士 ， 绝 大 部 分 是 来 自 菲 律 宾 的 女性 家 庭 佣 工 ， 所 以 按 照 公 约 的 条 文 来 说 ， 这 项 规 定 似 乎 带 有 歧视 成 分 ， 令 佣 工 容 易 受 到 雇 主 剥 削 。 ”29. 在 有 关 第 十 四 次 报 告 的 审 议 结 论 第 21 段 中 ， 委 员 会 重 申 对 此事 的 关 注 ， 并 指 出 这 项 规 则 也 可 能 “使 有 关 的 家 庭 佣 工 极 易 受 剥 削 和陷 入 困 境 ”。 此 外 ， 委 员 会 在 第 29 段 中 建 议 “对 于 受 “两 星 期 规 则 ”影 响 的 海 外 劳 工 ， 香 港 政 府 应 该 特 别关 注 他 们 的 情 况 ， 并 且 应 该 采 取 一 切 必 需 措 施 ， 包 括 修 订 或 废除 这 项 规 则 ， 以 确 保 他 们 在 公 约 下 的 所 有 权 利 都 得 到 保 障 。 ”30. 部 分 论 者 同 意 委 员 会 的 看 法 ， 并 指 出 由 于 这 项 规 则 只 适 用 于 从发 展 中 国 家 来 港 的 工 人 ， 因 此 这 项 规 则 有 双 重 歧 视 之 嫌 。31. 正 如 我 们 在 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 报 告 第 141至 144 段 (关 于 该 公 约 第 八 条 )所 解 释 ， “两 星 期 规 则 ”于 一 九 八 七 年初 实 施 ， 以 遏 止 以 前 一 些 普 遍 的 弊 端 ， 包 括 外 地 劳 工 利 用 “跳 槽 ”的 做 法 ， 故 意 终 止 合 约 ， 藉 以 转 换 雇 主 和 无 限 期 留 在 香 港 。 英 国 枢 密 院司 法 委 员 会 在 审 理 Vergara 与 Arcilla 诉 Attorney General ( 19891 HKLR 233)一 案 (前 香 港 上 诉 法 院 的 上 诉 个 案 )时 ， 表 示 理 解 这 个 问 题 。英 国 枢 密 院 司 法 委 员 会 驳 回 该 宗 对 上 述 “两 星 期 规 则 ”的 有 效 性提 出 质 疑 的 司 法 覆 核 个 案 。 该 委 员 会 明 白 到 ， 香 港 先 前 容 许 外 地 劳 工 在合 约 终 止 后 留 港 达 六 个 月 的 政 策 ， 已 被 滥 用 。 该 委 员 会 作 出 裁 决 时 指 出 ：“有 些 人 (海 外 家 庭 佣 工 )在 该 六 个 月 期 内 的 初 期 故 意 违 约 ， 以便 从 事 其 他 兼 职 或 全 职 工 作 ， 至 该 段 居 留 期 届 满 为 止 ， 又 或 寻找 另 一 名 雇 主 。 这 个 情 况 导 致 原 先 办 妥 一 切 手 续 ， 并 已 支 付 有关 佣 工 来 港 旅 费 的 雇 主 提 出 投 诉 。 至 于 有 意 兼 职 家 庭 佣 工 的 本地 工 人 ， 也 同 样 提 出 投 诉 ， 因 为 他 们 须 与 原 本 只 获 准 来 港 从 事全 职 工 作 的 海 外 家 庭 佣 工 竞 争 。 此 外 ， 上 述 情 况 也 导 致 (一些 海 外 家 庭 佣 工 )受 聘 于 酒 吧 、 会 所 等 场 所 工 作 ； 但 根 据 一 般政 策 ， 外 国 人 是 不 得 在 香 港 从 事 这 类 工 作 的 。 ”32. 我 们 一 向 反 对 任 何 指 这 项 规 则 是 基 于 种 族 歧 视 或 造 成 种 族 歧 视的 说 法 ； 无 论 从 “种 族 歧 视 ”一 词 的 字 面 意 义 来 看 ， 或 从 它 在 公 约 中 所 含的 广 义 来 看 ， 这 个 说 法 都 不 能 成 立 。 所 有 海 外 家 庭 佣 工 和 其 他 外 地 劳 工 ，不 论 来 自 哪 个 国 家 ， 都 必 须 遵 守 这 项 规 则 。 虽 然 受 这 项 规 则 影 响 的 人 士 ，大 部 分 是 菲 籍 家 庭 女 佣 ， 但 这 项 规 则 并 无 歧 视 成 分 ， 因 为 它 同 样 适 用 于来 自 其 他 国 家 的 家 庭 佣 工 ， 以 及 主 要 是 来 自 内 地 的 外 地 劳 工 。 对 雇 用 非香 港 永 久 性 居 民 的 外 劳 实 施 特 别 限 制 ， 是 一 项 自 然 和 正 常 的 入 境 管 制 措施 。 我 们 认 为 这 项 限 制 是 针 对 上 文 所 述 种 种 问 题 而 采 取 的 适 当 、 合 理 且相 称 的 措 施 。33. 尽 管 如 此 ， 当 局 亦 已 采 取 一 切 必 需 措 施 ， 在 保 障 海 外 家 庭 佣 工的 法 定 权 益 和 雇 主 及 公 众 的 利 益 之 间 取 得 平 衡 ， 同 时 尽 力 防 止 佣 工 受 到雇 主 剥 削 。 因 此 ， 在 特 殊 情 况 下 ， 特 别 是 在 有 证 据 证 明 雇 主 剥 削 佣 工 ，或 雇 主 因 死 亡 、 财 政 困 难 或 移 民 而 无 法 履 行 合 约 时 ， 有 关 佣 工 便 可 获 准转 换 雇 主 而 毋 须 先 行 离 开 香 港 及 或 就 应 有 但 未 取 得 的 权 利 向 前 雇 主 8 提 出 申 索 。 事 实 上 在 一 九 九 九 年 间 ， 所 有 这 类 申 请 之 中 ， 约 有 80%8 外 地 劳 工 亦 同 样 可 获 得 上 述 的 批 准 。41获 得 批 准 。尼 泊 尔 人 社 群34. 我 们 在 撰 写 本 报 告 前 ， 曾 发 表 报 告 大 纲 以 谘 询 公 众 的 意 见 。 在该 份 报 告 大 纲 中 ， 我 们 把 尼 泊 尔 人 形 容 为 “新 社 群 ”。 有 论 者 质 疑这 个 说 法 ， 因 为 尼 泊 尔 人 在 香 港 已 有 悠 久 的 历 史 。 这 个 论 点 在 技 术 上 来说 是 对 的 ： 长 久 以 来 ， 香 港 的 确 有 一 小 尼 泊 尔 商 人 在 这 里 经 商 。35. 不 过 ， 在 香 港 的 尼 泊 尔 人 以 往 主 要 是 为 服 务 英 军 的 喀兵 及 其 家 属 。 正 如 其 服 务 的 英 军 部 队 ， 这 些 喀 兵 都 是 住 在 与 社 会 隔离 的 军 营 。 此 外 ， 根 据 尼 泊 尔 、 印 度 和 英 国 三 方 所 订 立 的 协 议 ，喀 兵 及 其 家 属 会 获 提 供 适 当 教 育 和 退 役 后 的 训 练 ， 以 便 为 他 们 稍 后 返 回尼 泊 尔 定 居 作 好 准 备 。 不 过 ， 在 一 九 八 三 年 一 月 一 日 前 ， 凡 在 香 港 出 生的 人 ， 不 论 入 境 身 分 ， 均 拥 有 香 港 入 境 权 (现 在 是 居 留 权 )。 结 果 ， 服务 英 军 的 喀 兵 在 这 个 日 期 前 所 生 的 尼 泊 尔 裔 子 女 ， 均 即 时 自 动 取 得 香港 入 境 权 ， 稍 后 再 进 一 步 取 得 香 港 居 留 权 。36. 从 下 表 可 见 ， 在 一 九 九 年 代 中 期 之 前 ， 甚 少 尼 泊 尔 人 行 使他 们 的 居 留 权 。 其 后 ， 或 许 由 于 香 港 日 趋 富 裕 和 繁 荣 ， 行 使 居 留 权 的 尼泊 尔 人 数 目 因 而 大 增 ：在 香 港 居 住 的 尼 泊 尔 国 民 人 数年 份 (计 至 年 底 ) 永 久 性 居 民 临 时 居 民 9 总 计1990 162 178 3401991 92 221 3131992 68 353 4211993 182 727 9091994 806 1,125 1,9311995 3,259 2,220 5,4791996 5,518 4,490 10,0081997 7,589 6,692 14,2811998 8,434 8,917 17,3511999 8,420 9,261 17,681上 述 有 关 尼 泊 尔 国 民 的 数 字 ， 并 不 包 括 所 有 在 香 港 居 住 的 尼 泊 尔 裔 人 士 。若 干 尼 泊 尔 居 民 已 取 得 不 同 形 式 的 英 国 国 籍 (可 能 还 有 其 他 国 家 的 国 籍 )，所 以 他 们 属 于 在 港 英 国 国 民 的 一 部 分 。37. 部 分 尼 泊 尔 裔 居 民 能 操 十 分 流 利 的 中 英 文 ， 并 过 ?丰 裕 的生 活 ： 他 们 有 些 在 香 港 创 业 ， 也 有 些 是 管 理 或 专 业 人 士 。 不 过 ， 有 很 多(或 许 是 大 多 数 )尼 泊 尔 裔 居 民 ， 由 于 本 身 的 中 英 文 都 不 流 利 ， 而 且 没 有本 地 认 可 的 资 格 ， 在 求 职 及 或 深 造 以 充 实 自 己 时 便 遇 到 困 难 。 以 上 及其 他 的 关 注 事 项 ， 会 在 第 五 条 项 下 第 153 至 159 段 予 以 论 述 。9 这 里 所 指 的 “临 时 居 民 ”， 大 多 数 是 那 些 已 来 港 定 居 ， 但 在 香 港 还 未 连 续 居 住 满七 年 以 取 得 永 久 性 居 民 身 分 所 需 资 格 的 人 士 。4338. 香 港 特 区 政 府 很 同 情 他 们 的 困 难 ， 并 十 分 希 望 能 与 这 个 社 群 建立 更 密 切 的 联 系 ， 以 便 清 楚 了 解 他 们 的 需 要 和 采 取 最 适 当 的 措 施 去 满 足这 些 需 要 。 然 而 ， 要 了 解 这 个 社 的 情 况 ， 也 有 困 难 ， 因 为 这 个 社 群过 于 分 散 。 我 们 希 望 现 正 进 行 的 调 查 和 二 零 零 一 年 的 人 口 普 查 ， 能 有 效地 帮 助 我 们 改 善 这 方 面 的 情 况 。内 地 新 来 港 定 居 人 士39. 这 是 指 近 年 由 中 国 内 地 来 香 港 定 居 的 人 士 。 他 们 和 香 港 大 多 数居 民 一 样 ， 都 是 汉 族 人 。 然 而 ， 其 新 来 港 定 居 的 身 分 ， 使 他 们 成 为 独 特的 一 群 。 他 们 是 根 据 一 个 既 定 的 配 额 制 度 申 请 来 香 港 定 居 的 。 这 个 制 度旨 在 让 内 地 的 家 庭 成 员 来 香 港 与 家 人 团 聚 ， 但 来 港 速 度 必 须 是 香 港 的 经济 和 社 会 基 建 所 能 应 付 ， 不 会 对 香 港 造 成 过 度 负 担 的 。 多 年 来 ， 内 地 来港 人 士 的 配 额 一 直 维 持 在 每 日 75 人 (即 每 年 约 27,000 人 )的 水 平 。 其后 ， 配 额 逐 渐 增 加 ， 现 时 为 每 日 150 人 (即 每 年 约 54,000 人 )。 下 文第 41 及 42 段 载 有 关 于 这 方 面 的 详 细 资 料 。40. 习 惯 上 ， 循 此 途 径 来 香 港 定 居 的 内 地 人 经 过 一 段 适 应 期 (时间 长 短 因 人 而 异 )， 便 可 逐 渐 融 入 香 港 的 主 流 人 口 。 事 实 上 ， 现 时 香 港 的人 口 主 要 包 括 在 二 次 大 战 结 束 后 的 数 十 年 间 由 内 地 移 居 香 港 的 人 士 和 他们 在 香 港 所 生 的 后 裔 。 然 而 ， 由 于 配 额 有 所 增 加 ， 加 上 基 本 法 第 二 十 四 条 又 赋 予 合 资 格 人 士 在 香 港 的 居 留 权 ， 结 果 导 致 来 香 港 的 内 地人 数 目 激 增 。 这 些 新 移 民 (大 多 数 是 母 亲 和 她 们 的 子 女 )对 香 港 的 生 活方 式 很 是 陌 生 。 与 其 他 地 方 的 新 移 民 一 样 ， 他 们 在 适 应 新 环 境 方 面 ， 也会 遇 到 某 些 困 难 。 也 许 他 们 由 于 社 会 地 位 问 题 而 有 时 受 到 不 公 平 的 对 待 。这 情 况 已 引 起 公 众 人 士 广 泛 讨 论 和 关 注 。41. 正 如 我 们 在 公 民 权 利 和 政 治 权 利 国 际 公 约 报 告 第 二 十 六条 项 下 第 417 至 425 段 向 人 权 事 务 委 员 会 所 解 释 ， 香 港 的 移 民 主 要 来 自中 国 内 地 ， 其 中 逾 九 成 是 来 香 港 和 家 人 团 聚 的 。 入 境 人 数 受 到 上 文 第 39段 载 述 的 配 额 制 度 所 规 限 。 然 而 ， 要 求 来 香 港 定 居 的 人 数 众 多 ， 因 此 ，有 些 人 未 必 能 够 举 家 同 时 获 内 地 主 管 当 局 发 给 所 需 的 出 境 许 可 证 。“分 离 家 庭 ”问 题 由 此 而 生 。 “分 离 家 庭 ”的 产 生 ， 主 要 因 为 越 境 婚姻 ， 即 香 港 人 在 内 地 娶 妻 所 致 。 这 些 香 港 人 的 妻 子 若 要 来 香 港 ， 便 必 须根 据 配 额 制 度 提 出 申 请 和 轮 候 来 港 。 他 们 婚 后 又 生 儿 育 女 ， 以 致 轮 候 人数 进 一 步 增 加 。42. 为 使 这 些 内 地 家 庭 成 员 加 快 来 香 港 与 家 人 团 聚 ， 当 局 特 别 从 每日 的 150 个 配 额 中 拨 出 48 个 ， 让 香 港 人 的 内 地 妻 子 带 同 一 名 14 岁以 下 的 子 女 一 同 来 香 港 定 居 。 然 而 ， 一 些 家 庭 仍 继 续 安 排 子 女 偷 渡 来 香港 。 这 些 儿 童 一 旦 被 发 现 ， 便 会 遭 遣 返 内 地 。 有 论 者 认 为 此 举 不 近 人 情 ，但 为 了 对 那 些 依 次 轮 候 来 香 港 的 人 士 公 平 起 见 ，