浅论流通领域商品质量监测的标准适用

浅论流通领域商品质量监测的标准适用质量监督抽查是一种集行政行为与技术操作为一体的行政执法行为，行政管理部门在依据法律法规规定实施行政管理职能的同时，在技术操作层面还需按照相关技术标准执行。但是，质量监督抽查的技术操作环节，如：应当适用什么标准，如何适用标准等等，常常被行政管理部门忽略。未使用合适的标准或者适用标准不当，是导致流通领域商品质量监测存在重大缺陷的根源。本文对流通领域商品质量监测的标准适用问题进行了探讨，并对质量监管相关问题提出一些浅陋的见解，以资借鉴。一、流通领域商品质量监测正确适用标准的必要性(一 )当前 质量监 督抽查存在问题及原因。产品质量监督抽查(国家工商行政管理 总局称为商品质量监测)是产品质量监督的主要手段之一。目前质量监督、检验检疫、工商行政管理、卫生、农业等行政执法部门实施质量监督抽查，一般都直接采用验收抽样检验方案，其抽检结果只适用产品的某个生产批次，抽检不合格，监督部门只能对现场抽检产品采取相应的行政措施，而对不在现场的同一批次，或者可能同样不合格的其他批次的该产品，则无法运用行政手段予以清查和处理;对于其他经营者经营的相同商品，现行抽查制度同样无法确认其不合格。这种做法使监管机构变成了企业的质量检验机构，抽查成本高、监管效能低，显然不能充分发挥质量监督抽查的监管作用，弱化了政府对产品质量的监管力度。在这种制度下，质量监管部门无法体现自己的监管意志，难以实现自己的监管职能;违法分子制售假冒伪劣产品的违法成本极低，导致劣质产品泛滥;消费者随时可能买到劣质产品，其权益得不到很好的保障。以化肥为例。当前各地质量技术监督、农业、工商行政管理部门对化肥的抽检，普遍采用抽检结论只适用于单个生产批次产品的方案。历年来，我国农业、质量技术监督、工商等部门都将化肥列为重点的抽检产品，实施最严厉的质量抽检措施，但是，由于制度的缺陷，根本无法运用质量监测手段实现清除流通领域不合格商品、惩处制售假冒伪劣商品行为、保障消费者正当权益的行政目标，始终无法改变化肥普遍存在质量不合格的状况。相关质量监管部门几年来公布的肥料抽检合格率均在 50%-80%之间徘徊。广东省内地多数化肥生产企业承认生产过不合格产品，个别企业甚至不具备生产合格产品的条件，但由于相关质量监管部门对不合格产品缺乏有效的认定办法，对制售假冒伪劣化肥的行为无计可施。质量监督抽查存在以上问题的原因，主要有以下几个方面：1.对监督抽查工作缺乏正确的认识目前我国政府各质量监管部门质量监督抽查的做法很不统一，有的事先没有制定抽样检验方案，由检验机构或者检验人员主观决定或者采用不合理的抽样检验方案;有的将生产、验收抽样标准直接用于监督抽查，使抽检结论只能适用于 1 个生产批次。导致做法不统一的主要原因，是对质量监督抽查没有正确的认识和科学的定位，有的甚至连监督抽查最基本的方法、方式、基本概念都不了解。这往往导致对抽样检验结果作出不科学的解释，直接影响抽检结论的合理性及其运用。2.将监督抽查与验收抽查混同对产品的抽样检验，可分为由生产方、使用方进行的验收抽样检验和质量监管部门进行的监督抽样检验。产品验收抽样检验是由生产方或者使用方采取的控制质量的检验方法，生产方要保证产品的总体合格，这些产品才能出厂，因此必须以“生产 批次” 为检验单 位进行抽样检验 ，通过对每批的抽检，最终保证产品总体合格。质量监督抽样检验是政府质量监督执法管理部门对产品的质量水平是否达到规定要求而实施的检验，是对生产、经营方产品质量控制工作的监督。由于监督抽查是在生产方对产品检验合格基础上的检验，所以其任务不再是确认产品合格，也不再以生产批次为检验单位，而是检查生产、经营方是否按相关标准的要求把好了质量关，出厂的产品是否不合格。可见，将生产验收抽样检验与监督抽样检验混同，是监督抽查结果不合格结论只能适用商品 1 个生产批次的根源。3.没有适用相应的标准我国在 1994-1997 年间，先后颁布了四 项适用于分立个体产品监督抽查的国家标准，分别是 GB/T15482-1995产品质量监督小总体计数一次抽样检验程序及抽样表，GB/T14437-1997产 品质量一次计数监督抽样检验程序及抽样表，GB/T14900-1994 产品质量平均值的计量一次监督抽样检验程序及抽样表，GB/T 16306-1996产品质量监督复查程序及抽样方案(以下简称旧标准)。旧标准已经规定了监督抽查的方案、监督总体、监督抽样检验程序等内容，明确了监督抽查的基本框架。但是，由于对标准宣贯不力，加上这些标准未充分考虑流通领域的特点，在实际操作上存在一些问题等原因，相关质量监管部门一直未采用这四项相应的国家标准实施监督抽查。(二 )产 品监督抽 查标准现状产品从其质量特性的特征，可分为分立个体( 如电视机、充电器、服装等等)及散料(如奶粉、面粉、化肥等，饮料、酒、农药等液态、气态产品，其质量特性特征与散料相同，也可归入散料)。最近国家质量监督检验检疫局、国家标准化管理委员会发布了四项新国家标准，取代了上面所述的四项旧标准，于2009 年 1 月 1 日正式实施。这四项新标准是 GB/T6378.4-2008计量抽样检验程序 第 4 部分：对均值的声称质量水平的评定程序, GB/T 2828.4-2008 计数抽样检验程序 第 4 部分：声称质量水平的评定程序，GB/T 2828.11-2008计数抽样检验程序 第 11 部分 小总体声称质量水平的评定程序，GB/T 16306-2008声称 质量水平复检与复验的评定程序。同时，国际标准标准化组织发布的 ISO 2859-4:2002Sampling procedures for inspection by attributes-Part 4: Procedures for assessment of declared quality levels也适用于质量监督抽查。值得注意的是，这项国际标准与新国家标准中的 GB/T 2828.4-2008计数抽样检验程序 第 4 部分：声称质量水平的评定程序的规定具有高度的一致性，也就是说，我国新国家标准关于质量监督抽查 1 的概念、定位、抽样方案、监督总体的确定、不合格结论的适用等等，与国际标准完全接轨。除此之外，2008 年 7 月份，国家质量监督检验检疫总局也发布了产品质量监督抽查实施规范(第一批)(下称实施规范)。但是，目前适用于散料产品监督抽查的标准，无论是在国内还是国际上，都还处于空白状态。广东省工商行政管理局从 2007 年开始，组织相关行业协会和检验机构，分别制定了适用于流通领域化肥、饲料、农药商品监督抽查的规范，目前正在与中国标准化研究院等单位联合，着手起草适用于散料商品的监督抽查国家标准。(三 ) 标 准的法律性 质标准就是技术规范、技术法规。国务院 1979 年 7 月颁发的中华人民共和国标准化管理条例规定了标准的法律性质：“ 标 准一 经批准发 布，就是技术法规。各级生产、建设、科研、设计管理部门和企业、事业单位，都必须严格贯彻执行”对 于涉及保障人体健康，人身、财产安全的标准，一般作为强制性标准发布，国家强制执行。而对于不涉及人体健康，人身、财产安全的标准，均作为推荐性标准，由相关单位自愿决定是否采用。相关法律对标准的执行作出了相应的规定。如中华人民共和国产品质量法规定“产品质量应当符合下列要求：(一)不存在危及人身、财产安全的不合理的危险，有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，应当符合该标准;(三)符合在产品或者其包装上注明采用的产品标准”对产品质量不符合相关标准的，该法规定了相应的处罚条款。消费者权益保护法第四十条规定：“经营者提供商品或者服务有下列情形之一的，除本法另有规定外，应当依照中华人民共和国产品质量法和其他有关法律、法规的规定，承担民事责任： (三)不符合在商品或者其包装上注明采用的商品标准的;”可见，标准的适用是得到法律法规的支持的，不管是强制性标准还是推荐性标准，一旦采用，则必须按照相关标准的要求执行，并受到法律的保护。对不符合执行标准要求的行为，将会受到法律的制裁。(四 )流通 领域质 量监测适用现行国家 标准必要性分析质量监督抽查是一种技术较强的行政执法行为，需由行政监督管理部门和技术检验机构共同完成。其中对监督抽查对象、范围、质量特性和质量水平的确定、抽查方案的选用等诸多环节，由行政监督管理部门决定，对产品质量特性和质量水平的技术检验，由具有法定资质的技术检验机构实施。行政监督管理部门所实施的行政行为的方式方法，与监督抽样检验所采用的标准密切相关。此前由于各部门实施监督抽查没有适用相应的标准，任由检验机构主观决定抽检方案，其中多数采用了生产企业出厂检验的产品验收方案。由于没有适用标准或者标准适用不当，一方面检验机构存在承担错判的风险，检验结论无法应用;另一方面也造成质量监督管理部门对监督抽查工作的错误定位，其质量监督职能没有得到正常的发挥。目前正式发布的适用于监督抽查的标准和规范有上文所述的 4 项新国家质量监督抽查标准，以及国家质量监督检验检疫局发布的相关产品的监督抽查实施规范，现行 4 项国家标准是实施质量监督抽样检验的基本依据。从明确执法责任及规避执法风险方面的角度考虑，质量监管部门和质量检验机构部门在实施产品质量监督监督抽查时不适用相应的国家标准，而采用自定的方案，如果自定方案不科学、不合理，必须承担错判的责任。虽然根据标准规定的方案实施抽查，也有错判的风险(任何抽样检验方案均有错判的风险)，但只要质量监管部门和质量检验机构严格按照标准的规范操作，这种风险是标准所允许的，并不需要承担错判的责任。因此本文认为，流通领域质量监测应当采用现行的国家标准实施监督抽查。一些人认为既然国家质量监督检验检疫局发布了各项产品监督抽查的实施规范，这些规范规定得较为具体，操作性较强，工商行政管理部门实施的流通领域商品质量监测可以直接采用。本文认为，基于以下理由，工商行政管理部门不宜采用该实施规范。一是实施规范是国家质量监督检验检疫总局产品质量监督司组织制定的，仅适用于各级质量技术监督部门，包括工商部门在内的其他部门，均不适用;二是实施规范是根据生产领域的特点制定的，以生产批次作为其核查的基本对象，用于流通领域质量监测，既不科学也难以操作;三是实施规范属于行业规范，其方法、方式等原则内容与国家标准的规定不尽一致，按照行业标准应以国家标准为基础，行业标准与地方标准的原则精神不能与国家标准相抵触的基本原则，如果工商行政管理部门采用了实施规范，则与现行国家标准规定相悖。鉴于目前未有适用于散料商品质量监督抽查的相关标准，作者建议工商行政管理部门参照分立个体商品监督抽查国家标准的原理，组织制定相应的操作规范，否则，散料商品的监督抽查工作难以正常实施，也无法实现预期的效果。二、流通领域商品质量监测适用新标准可行性(一 )流通 领域商品 质量监测的特点流通领域商品与生产领域产品相比在分布上具有明显的特点，这些特点决定流通领域与生产领域质量监督抽查及产品的验收抽查相比，也具有显著的不同之处：一是抽查对象分布分散。一般情况下，产品出厂的验收检验以及生产领域质量监督抽查是以一批集中存放的产品为抽样检验对象的。而流通领域质量监测则是面对出厂后流向千千万万个商场、超市、市场、街边门店等销售场所的商品，这些商品分散后就难以聚拢、难以追查。这个特点决定了流通领域对同一商品的抽查难以进行多点抽样;二是难以确定被抽检商品的总量。产品验收检验以及生产领域监督抽查一般能够确定检验对象的总体数量。但是，流通领域商品分散、库存情况每时每刻都在变化，质量监管部门无法掌握其总体数量。因此，流通领域的监测也无法按照监督总体的比例确定抽查样本量的大小，通常只能采用小样本量的抽检方案;三是难以确定生产批次。产品进入市场，其生产批次通常就会被打乱，经销者通常不会严格按照生产批次去管理其销售的商品，消费者也不必理会商品的生产批次。因此，流通领域既不可能、也没必要识别商品的生产批次。流通领域商品质量监测自然也不应以生产批次为单位。四是商品存放时间、空间跨度大，商品的某些质量特性在储存、运输中可能受影响。由于部分商品受到运输过程、存放时间、存放条件影响，其中的部分商品或者商品中的某些质量特性会受到影响，甚至有些商品质量特性还可能受到销售者的改变。因此，流通领域质量监测在确定监督总体方面，应当具有更大的灵活性，且应当允许在获取更充分的商品质量信息后，对原先确定的监督总体予以适当的调整。(二 )新 标准适用于流通 领域质量监测1.新标准可直接适用于流通领域1997 年之前制定的监督抽查国家标准就已经对监督抽查进行了科学定位，明确了监管部门实施监督抽查的目的在于“寻 找不合格品” ，并通 过运用统计学方法，根据 “小概率事件”等原理，规定了相关的检验方案，使从抽检样本不合格判定监督总体不合格的把握达到 95%以上，达到“用尽量少的样本量来尽量准确地评判总体(批)”的目的。新国家质量监督抽查标准采用国际通用的监督抽查定位和方案，经过了科学的论证，能够确保监督抽查的准确性，发挥监督抽查的最大效用。同时新标准在制定过程中考虑了当前流通领域与生产领域的不同特点，吸收了广东省工商行政管理系统近年来在流通领域质量监测实践中总结出来的一些行之有效的监管机制，在确定监督总体、选取抽样方案、抽样方式、对不合格结论进行分类等作出了更灵活的规定，新颁布的国家标准已经能够直接适用于流通领域质量监测。2.采用新标准能确保监测目标的实现新标准通过以下几个方面的设定，能够更有效地确保流通领域监测目标的实现。一是制定了适应不同情形抽样检验的抽样方案，规定了监督抽查部门可以根据监督抽查的需要选取不同检验水平的抽样检验方案。由于流通领域商品具有存放分散、分布面广、总量难以确定等特点，一般情况下适宜选用样本量小、易于抽检的方案，新标准的改进，解决了以往必须采用大样本量、且需同时在若干经营点抽取同一商品的问题;二是根据监督需要灵活确定监督总体。新标准规定质量监管部门可以根据监督抽查需要确定监督总体，是对传统质量监督抽查做法的重大改变，根据监督抽查需要确定监督总体，是质量监督抽查得到科学定位的关键之一，彻底解决了以往只能按照生产批次抽查的问题。三是允许简单的随机抽查。新标准根据“小概率事件”的原理，允许通过简单的随机抽查，发现不合格样本，确定监督总体不合格。这就确保了流通领域质量监测能够实现低成本和高效率。四是允许对不合格进行分类。以往的不合格结论只有一种。这种单一结论的做法，使行政执法机关对抽查不合格品无法进行细化的后续处理。这显然不利于质量监督目标的充分实现。新标准规定了不合格结论可以灵活细分为若干类，对制售不合格产品的行为可以区分情况处理，为规范行政自由裁量权、实现行政行为的合理性，提供了有力的支持。三、流通领域商品质量监测相关问题分析(一 )质 量监管部 门的职能定位问题由于流通领域商品质量监测抽检的样本量较小，如果抽检的样本合格，判断监督总体合格的风险很大，因此，新标准规定，“负责部门对 判定抽检合格的监督总体不负确认总体合格的责任”(GB/T 2828.4-2008)。可见，质量监测的目的和功能不在于确定监督总体合格。相反，如果监督抽查的样本不合格，确定监督总体不合格的把握很大(其把握性为 95%以上)，可以直接判定监督总体不合格。当然，这对产品的负责方存在一定风险，这种风险称为“生产方风险” ，但这种风险出现的概率小于 5%，并可以通过商品负责方申请复检等方法来解决。可见，质量监测的性质，在于认定不合格的监督总体。监督抽查标准就是为判定质量不合格而设计的一套规范性制度。质量监测的性质，决定了质量监管部门的职能定位。既然监督抽查对确定质量的合格是无能为力的，那么质量监管部门就不能使用这个手段去确定质量合格;相反地，我们只能运用其去发现不合格品。根据法律规定，进入市场的商品应当是合格的，厂家对每个产品在出厂之前进行严格的质量控制，才是合法的，不合格品在市场的存在是违法的。工商行政管理部门对流通领域的质量监测职能应该是：运用监测手段去发现、确定不合格商品，并将不合格品予以清除，对经营不合格商品行为依法予以制裁，从而压缩不合格商品的存在空间，促使生产方生产合格的产品，达到净化市场的行政目标。实际操作中，质量监管部门如果事先能根据掌握的情况，有针对性地对监督抽查的对象进行筛选，将出现质量问题可能性较大的产品作为监督抽查的重点对象，将能够更好地提高监督抽查效能，实现质量监管目标。(二 )监 督总体的确定原 则新标准规定了监督总体的确定方式，即“根据监督抽查需要确定监督总体”， “监督总体中的产品可以是同厂家、同型号、同一周期生产的产品，也可以是不同厂家、不同型号、不同周期生产的同类产品。必要时，还可以是不同类产品”(GB/T 2828.4-2008)。可见，监督总体的确定权属于质量监督抽查部门，质量监管部门可以根据监督抽查的需要灵活地确定监督总体。例如，工商行政管理部门对化肥进行常规监测，可以将监督总体规定为“进入流通 领域的相同厂家、相同品名、相同型号的化肥”;对奶粉中三聚氰胺含量的监测，可以确定为某一生产商某一时间段生产投放市场的各种奶类制品;如果获知若干生产厂家的产品原料来自同一被三聚氰胺污染奶粉，还可对采用相同原料不同厂家的产品确定为同一监督总体。虽然监督总体的确定具有很大的灵活性，但这并不意味着质量监督抽查部门可以随意确定。如果监督总体的确定不合理，监督抽查机构可能承担更高的误判或者漏判风险。虽然标准并未对如何确定监督总体作出规定，但从标准制定的原理和目的等方面加以考察可以看出，监督总体的确定是有规律可循的，确定为同一监督总体的商品，必然有其内在的关联性，因此，我们首先要找到其内在关联，才能将其确定为同一监督总体。在流通领域质量监测实际操作中，要确定某些商品为同一监督总体，本文认为应当同时具备以下 4 个条件：一是具有相同质量特性。当有理由认为被检商品含有与抽检样品具有相同的物质成分时，才可以将其确定为相同的监督总体;二是具有相同声称质量水平。如商品包装、宣传、说明中标示的主要成分含量相同;三是有理由认为商品的实际质量特性和质量水平相同。如对同一生产单位的同一产品，由于其使用相同原料、技术、设备，具有相同的管理理念、相同的管理方式和管理水平，我们有理由认为其商品的实际质量特性和质量水平相同;四是在流通中易于识别。由于监督抽查的目的在于发现并清除不合格产品，因此，确定监督总体时也应当考虑在流通领域易于识别，以便对发现的不合格品进行清查。(三 )监 督抽查不合格适用的 对象及周期对于流通领域来说，确定的监督总体通常分布在众多的经销场所，有众多的经营主体，因此，如果抽查判定某一商品监督总体不合格，则分布于众多经销场所的属于相同监督总体的商品均为不合格品。质量监管部门应当对监督总体中的所有不合格商品采取相同的行政措施。也就是说，流通领域范围内所有经营同一被判定不合格监督总体中的商品的行为，均应受到依法追究。抽查不合格结论的适用时间范围应如何界定?一般的观点认为，只能适用于抽查前存在于流通领域的商品，对于抽查之后投入市场的商品不能适用。本文认为，抽查之后投入市场的商品是否适用不合格结论，取决于监督抽查对象的质量特性和质量水平是否得到改变。根据前文所