信访制度改革得民心

信访制度改革得民心篇一：关于信访制度改革的思考(终稿)目 录 内容提要 .1 一、中国信访制度演化过程简要回顾 . (来自: 小龙 文档 网:信访制度改革得民心)1 （一）新中国信访制度历史沿革 . 2 （二）中国信访制度功能变迁 . 3 （三）学界关于信访制度的存废之辩 . 4 二、现行信访制度面临的困境 . 5 （一）信访制度承载了太多的制度本身所无法解决的难题，已无法满 足社会稳定的需要 . 5 （二）实践中信访制度逐渐被异化，容易误导民众放弃正常的司法权 利救济渠道 . 6 （三） “分级处理，归口办理”的信访工作原则，带来了严重的社会 负面影响 . 6 三、当前信访制度存在的合理性 . 7 （一）信访制度是渗透在政策贯彻和法律运行过程中的制度，具有中 国传统文化和法律继承的特色 . 7 （二）信访制度是公众进行制度化政治参与的一种方式，有利于规范 公共权力 . 8 （三）信访制度在现实生活中起到了重要的权利救济补充功能，可以 发挥基础性作用 . 8 四、推进信访制度改革的对策建议 . 9 （一）信访制度改革应将保护权利与维护稳定统一起来，实现经济利 益博弈关系中不同社会群体的利益权衡 10 （二）信访制度改革应将行政救济与司法独立统一起来，实现中国民 主法制建设进程中权利救济渠道的有机结合 12 （三）信访制度改革应将法治化研究与完善利益表达机制统一起来， 实现依法治国方略大框架下的标本兼治格局 14 参考文献 . 17 关于信访制度改革的几点思考摘要：信访是我国党和政府密切联系群众，实现公民合理政治参与的重要渠道，是化解社会矛盾、解决诸多纠纷、维护群众利益、构建和谐社会的基础性工作。伴随新中国的成立，中国信访制度走过了 50年风雨历程，一定时期和程度上发挥过“春风化雨”的作用，但随着改革开放的深入发展，经济社会生活中的深层次矛盾日益显现，利益格局的调整和利益关系的冲突渐趋激烈，诸多问题汇集到信访部门，导致信访活动量激增。作为设计之初倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的信访制度，面对众多的矛盾和冲突，承载了太多的制度本身所无法解决的社会难题，表现出对问题解决的不力和对时代发展的不适应。在实施依法治国方略的宏观背景下，寻求信访与法治之间相对动态的平衡点，推进信访工作的制度、内容和方法的创新，将信访纳入法治轨道，是信访制度走出困境的必然选择。本文试图通过对我国信访制度的产生和发展进行简要回顾，分析目前信访制度所面临的困境及存在的合理性，并进而探索提出推进信访制度渐近式改革的措施和建议，进一步完善我国的民主法治建设。 关键词：信访；制度；改革；思考 一、中国信访制度演化过程简要回顾 信访制度作为当代中国民主和人权的重要补充形式，有其深远的历史根源，体现了中国传统文化发展的连续性和法的继承性。中国的信访制度可追溯到上古尧舜时期，“进善旌” 、 “诽谤木” 、 “敢谏鼓”可以认为是中国直诉制度的源头，西周时期的“路鼓肺石”之制、秦汉时期的“公车司法”与“诣阙上书” 、魏晋时期的“登闻鼓”与“华表木”等制度进一步拓展了直诉的途径。自南北朝以来，直诉制度成为中国封建社会不可或缺的一种司法制度，更加丰富了“告御状、邀车驾、京控、叩阍”等直诉形式，直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。晚清时期法律制度改革，民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后直诉制度不复存在。新中国成立后，出现了类似于直诉制度的信访制度，两者虽有所区别，但可明显看出其间密切的“血缘”联系。作为国家机器中的权利技术装置出现的信访制度，随着社会形势的不断变化，其定位、作用、功能也在不同时期经历着不断丰富、发展和深化的过程。 （一）新中国信访制度历史沿革。新中国信访制度的确立，最早可以上溯到建国初。早在 1949年 3月，中共中央迁到北平，当年 8月正式成立了中央书记处政治秘书室，负责处理群众来信来访。一般认为，这是我国信访工作的开端。1951 年 6月 7日，政务院根据毛泽东同志在中央办公厅关于处理群众来信情况的报告上的批示，颁布关于处理人民来信和接见人民工作的决定 ，这标志着我国信访制度在特殊历史背景下应运而生。 决定下发后，各地、各部门先后在秘书部门设立了信访工作机构或专门人员，作为秘书部门协助领导同志必须做好的一项重要工作。11957 年 5月，第一次全国信访工作会议在北京召开，会议起草并通过了中国共产党各级党委机关处理人民来信、接待群众来访工作暂行办法（草案） ,初步形成了具有中国特色的信访制度。从信访制度的发展过程出发，有学者将中国的信访分为大众动员型信访；拨乱反正型信访；安定团结型信访。这种分类真实贴切地描述了中国信访发展的三段历史进程，而建国后二次信访的高潮及回落也见证了社会变迁与信访活动的相互关系。第一阶段是自 1951年 6月至 1979年 1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受政治运动的制约，其内容主要是揭发他人问题，反映运动中存在的问题或要求落实政策。这一时期国家在一定程度上恢复了“领导干部接见来访群众日制度” ，国务院几个信访机构于 1965年成立了中央机关联合接待室，到 1966年有二十多个中央机关参加联合办公。1977 年，中央办公厅信访局成立。第二阶段是自 1979年 1月至 1982年 2月的拨乱反正型信访。在这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置，信访的人数之多，解决问题之多，都是史无前例的，大批上访者涌向北京，主要内容是要求解决大批历史遗留问题，平反冤假错案。为此，中央于 1979年成立了“中央机关处理上访问题领导小组” 。 1980年，国务院办公厅信访局成立。第三阶段是自 1982年 2月至 1990年前后的安定团结型信访。随着国家在 1982年宣告拨乱反正任务的基本完成，信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。1986 年，中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合并，成立中央办公厅国务院办公厅信访局。 20 世纪 90年代以来，沉重的农民负担以及其他损害农民权益的事件不断发生，引发了以农民上访为主的“信访洪峰” 。1995 年 10月 28日， 2 国务院颁布信访条例 ，自 1996年 1月 1日起实施。这是中国第一部信访法规，使中国特色的信访工作走上了“法制化的轨道” 。 信访条例颁布后，未能有效化解新时期的“信访潮” 。XX 年，在中央办公厅国务院办公厅信访局基础上组建成立了国家信访局。XX 年 1月，国务院第 76次常务会议通过新修订的信访条例 ，自 XX年 5月 1日起正式施行。新条例既不弱化信访制度，也不强化信访制度，而是在既有条件下规范信访制度。XX 年 3月，中共中央、国务院下发关于进一步加强新时期信访工作的意见 。当年 3月，第六次全国信访工作会议召开。XX 年 7月，中纪委发布关于违反信访工作纪律适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释 ，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合发布了关于违反信访工作纪律处分暂行规定 。这是第一次就信访工作责任追究作出规定。（二）中国信访制度功能变迁。纵观中国信访制度的发展历程，其功能定位也随着时代的发展而不断丰富和变化。笔者认为：信访制度是我国社会主义事业建设过程中一项具有中国特色的制度设计，是在法制化进程中补充健全制度缺陷的过渡性选择，不同时期具有广泛的政治参与、权利救济和化解纠纷等功能。 作为秘书部门协助领导同志必须做好的重要工作之一的信访制度，其设立的初衷只是倾听民怨、传达民意、缓解矛盾的渠道，我国宪法第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利” 。这是公民运用信访进行政治参与的法定依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。 1951 年 5月 16日，毛泽东同志在中央办公厅秘书室的一次工作报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党人和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。 ”3该批示第一次明确了“密切联系人民群众”这个信访工作核心内涵或本质属性的定位。 1999 年 2月 5日，朱镕基同志在看望中办国办信访局工作人员进对信访工作所发挥的作用作了进一步阐述：“信访工作还具有一个重要的意义，就是检验中央、国务院的政策在执行过程中间发生了什么问题，是不 是符合实际” “信访工作是对我们各级党政领导干部的一种非常重要的检，验和监督” 。这些表述，发展了信访工作定位，丰富了信访工作内涵。 XX 年 8月 5日，胡锦涛同志对信访工作专门作出指示：“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作” ， “构建社会主义和谐社会需要不断增加和谐因素，最大限度地化解不和谐因素；信访工作要承担起这项任务，力求把一些问题解决在初始阶段，把先绝大多数矛盾和问题化解在基层，以减轻政府和社会的压力。 ”胡锦涛同志的指示，为新时期信访工作确立了全新的定位，从“方法” 、 “渠道”层面的定位到“基础性工作”层面的定位，标志着对信访工作地位和作用的高度认识。 回顾我国信访制度的发展历程，客观地讲，它作为我国在计划经济时期一种收集和反映民情的制度设计，在听取社会民众呼声和实现社会公正等方面确实起到过一定的权利救济作用，多年来，尤其是自 1978年党的十一届三中全会召开以来，中国特色的信访制度对平反冤假错案和拨乱反正起到了非常重要的作用，也使人民群众的各项权利获得了一种制度性的救济。人们常将信访制度比喻为党和政府联系人民群众的重要渠道，是国家机关了解社情民意的重要窗口，是社会稳定的“晴雨表” 。但同时我们应当看到，在制度设计之初它就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众问题的“制度外的正式制度” ，这种“制度外的正式制度”向社会公民提供了一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，它由过去的“诉情”转向现在的“求解” ，成为社会公民面临问题和矛盾所选择的并且优先于其他行政救济或司法救济而选择的救济方式，其功能已经发生了深刻变化。 （三）学界关于信访制度的存废之辩。我国理论界关于信访制度的研究起步较晚，由于近年来信访活动的持续升温及大规模集体访的发生，引起了中央的高度关注，同时也引发了学界关于信访制度的存废之辩，理论研究主要存在以下两种观点：一种是“废除”的观点。持该观点的学者认为，信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端丛生已不适应目前的市场经济环境，在客观上反而成为了国家政治认同性流失的重要渠道。XX 年 11月，著名学者于建嵘博士主持的课题研究成果信访的制度性缺失及其政治后果出台，首次对信访制度的合理性及意义提 篇二：信访制度改革与统一信访法的制定【作者】 李栋【期刊年份】 XX 年 【摘要】 自 XX年起，党和国家对信访工作做出了一系列重要的决策部署，学术界、实务界也对信访制度改革提出了诸多方案。近 10年过去了，这些部署和改革方案并未在实质上推动中国信访制度问题的解决，为了改变这一现状，制定统一信访法势在必行。统一信访法能够克服现有信访改革方案之不足，最大限度地凝聚信访改革共识，将迟滞不前的信访制度改革推向前进；统一信访法的制定能够从制度设计的层面落实信访改革的共识，弥补既有信访制度设计之不足，从法律规范层面化解信访制度所引发的问题。 【期号】 12 【作者单位】 中南财经政法大学法学院【全文】【法宝引证码】 一、问题的提出 我国信访制度源于 1951年政务院颁布关于处理人民来信和接见人民工作的决定的创设，迄今已经走过了半个多世纪。信访在性质上“是执政党的一种治理术，一种政治意义上的社会控制手段，即政权合法性的手段以及实现社会有效治理的工具。 ”1总体上看，信访制度在共和国历史上的不同时期扮演着不同作用。在“文革”之前，尤其是建国初期，信访制度在“密切联系群众”和“监督官僚队伍”方面，发挥了积极作用，成为新中国国家政权设置的重要组成部分，2其中，政治参与和社会监督是其制度功能的主要表现形式；“文革”之后，由于平反“文革”冤、假、错案的需要，信访一度成为解决纠纷的主导形式，影响至今，其权利救济功能逐渐凸显，3甚至凌驾于常规的司法救济之上，群众“信访不信法” ， “信访洪峰”出现。4自 1992年以来，面对逐年攀升的信访总量以及信访所引发的诸多问题，学术界、实务界从 XX年开始，就信访制度如何改革进行了大讨论，5由此形成了“取消信访论” 、 “强化信访论”和“整合信访论”三种主要改革思路。从这一系列研讨的基础上，XX 年起，党和国家从全局和战略的高度对信访工作做出了一系列重要的决策部署，6其中最为重要的成就是：构建了以 XX年中共中央国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见 （以下简称意见 ）为纲领，以 XX年信访条例 （以下简称条例）为主体，以地方、部门相关法规、规章和制度为衔接配套的信访制度规范体系，并意图通过此制度规范体系化解“信访洪峰” 。 然而，在信访制度规范体系的指引下，虽然近 10年间中国信访总量和信访秩序按照有关部门的统计有所好转，7但问题仍很突出，全国信访总量仍高位运行，赴京访、重复访和集体访仍然偏多，信访矛盾所反映的突出问题仍较集中，社会不和谐因素大量存在且解决的难度越来越大。“信访洪峰”尚未退去。特别是学术界有关信访制度改革方向和具体措施的讨论也未在实质上推动中国信访制度问题的解决。面对这些情况，引起我们进一步思考的是：是什么原因导致了我们各种举措和学术界成果并未能实质上解决中国信访制度所引发的问题？如果要改变这一现状，突破口在哪里？破解的具体方式又是什么？对于这些问题的回答，不仅有助于我们厘清当下信访制度改革错综复杂的“迷局” ，而且也能为破解这一“迷局” ，提供富有建设性的平台和途径。 二、既有信访制度设计的缺陷及其所面临的实践困境 面对严峻复杂的信访形势，党和国家自 XX年以后构建了信访制度规范体系。当前中国信访制度的设计也是依照这一规范体系展开的。 意见以总纲领的形式，对新时期信访工作的定位、指导思想、目标任务、工作原则、工作机制、工作重点、加强领导等若干重大问题提出了明确的要求，并从党和国家工作全局的高度，规范了党委、人大、政府、政协、法院、检察院、军队、人民团体及企事业单位的信访工作。 条例以国务院行政法规的形式，规范了行政信访。各地各部门在贯彻落实意见和条例的过程中，根据本地本部门的实际情况，相继出台了一系列配套的地方性法规和规章，细化和丰富了意见和条例的规定，其中，绝大部分省、自治区、直辖市通过制定地方性法规的方式，统合了地方人大、政府、法院和检察院信访工作。8然而，这看似系统化的制度设计不仅没能从根本上解决日益严重的信访问题，9而且在实践中引发了许多新问题的产生，其主要原因在于： 第一，既有的信访规范体系法律效力层级低，且相互协调性不够。就效力层级问题而言，目前指导我国信访活动效力最高的法律规范是 XX年修订的条例 ，而条例只是一部行政法规，并非经全国人大通过立法程序制定出来的法律。这种效力层级较低的立法状况，一方面使部分国家机关从事信访工作之权力来源无实证法支持；另一方面也与党和国家对信访工作的高度重视极不相符。此外，就相互协调性而言， 条例效力仅及于行政机关，地方信访条例则及于地方人民代表大会等其他地方性国家机关，实践中经常会出现当事人权利因信访立法不统一、不协调，而无法实现的问题。例如，按信访复查复核制度，对信访人不服省级人民大表大会所做出的信访事项决定的，其上一级复查复核机关为谁？全国人民代表大会不是地方各级人民代表大会的上级机关且不受地方信访条例效力规范。第二，现有信访机构设置混乱，缺乏统一的协调和规制。 条例第 6条规定，信访工作的执行主体是“各级人民政府、县级以上各级人民政府工作部门” 。但在实践中，并非只有行政部门才有信访工作。从中央到地方，各级党委、人大、检察院、法院以及企事业单位，都设有信访机构。这些门类众多的信访部门显然超出了一部行政法规所能调整的范围。信访机构的多元化客观上造成了各类信访机构之间没有严格意义上的隶属关系和进行统一管理的归口机构。事实上，政府行政信访内部亦是如此。就政府专职信访机构而言，任何一级政府的专职信访机构主要是对同级党委、政府负责，同级政府是其直接的上级机关。上级政府专职信访和机构，并不是下级政府专职信访机构的领导机关，二者之间没有严格意义上的隶属关系，前者只是在业务上对后者进行指导。就政府部门信访工作机构而言，在中央，国家信访局由国务院办公厅主管，各部委信访工作机构由各部委主管，它们主要根据业务内容进行信访分工。国家信访局并不是各部委信访工作机构的领导机关，前者只在业务上对后者进行指导。同样，在地方各级政府专职信访机构并不是同级政府工作部门信访机构的领导机关，前者只在业务上对后者进行指导，二者之间没有上下级隶属关系。10这直接导致在实践中许多信访请求受理的主体不明，信访请求在不同层级、不同机构之间来回转办的情况时有发生。有的信访者更是为了早日解决问题“多头信访” 、 “越级信访” ，以致不同信访机构所给出的答复不尽相同，甚至互相矛盾。 第三，信访部门职权有限，但职责重大、繁杂。从条例第 6条第 2款的规定看，11信访部门的职权是十分有限的，其职权应是转送、交办、督促、协调、指导和宣传等，而不能直接去解决本应负有一定职责的国家机关办理的具体事务。与之相反的是，信访部门在实际工作中却被要求践行多方面、多层次的职责，出现“小马拉大车”的情况。例如，信访部门不仅要受理公民对国家机关及其工作人员的批评、建议以及对其失职行为的揭发和检举，也要受理公民因合法权益受到侵害而进行的控告，甚至还要承担一些更高层次的政治要求，如维护社会的和谐与稳定。这种“责重权轻”的反差使得信访工作部门承受着巨大的压力：一方面他们承载着党和国家以及人民群众太多的希冀；另一方面囿于自身的职权范围，又无法满足通过信访窗口接收下来的多方面、多层次的要求。于是，党和政府的权威就在这种权责倒置的状态下，逐渐流失。许多地方甚至为了减少上访数量，避免被“一票否决” ，实践中出现了“截访” 、 “黑监狱”和“1X”看护模式等有违法治社会基本精神的做法。第四，作为补充性救济的信访制度，却消解了司法权威。虽然条例第 15条和第 21条规定信访部门对属于司法职权范围内的信访事项不予受理，但每年仍然有大量涉诉信访通过权力机关、行政机关及有关领导的指示、批复转向法院。这些指示和批复在实践中往往改变了既定裁判的效力，严重消解了国家司法机关的权威。此外，信访案件的大量涌入还严重干扰了法院正常的司法审判工作。全国各级法院在面临艰巨的审判任务的同时，还必须耗费大量的人力、物力、财力来做息访工作，甚至在判决中还不得已为此做出了“让步” 。更有甚者，法院面对维稳的高压，在接到涉诉信访后，为了达到息访罢诉的效果，不得已采取“法外息诉”的方式。由此，许多信访人通过涉诉信访享受到不同程度的法外利益，其他访民得知后，纷纷效仿，严重损害既有的司法审判秩序。因此，由于制度设计上的缺陷，使得信访制度在群众的民主权利和国家的社会稳定之间，存在某种微妙的张力。于是，信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，其在当下中国成为了相当一部分民众与政府抗争、维权的主要手段，组织化、政治化、择机化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁。 三、现有信访制度的改革方案并没有形成理论上的共识 由信访制度本身设计不足而引发的问题是显而易见的，尽管不同学者对此有不同的表述，12但结论大致相当，并无太大异议。因此，当前中国信访制度改革的关键并不在于信访制度要不要改革，而在于如何进行改革。就后者而言，大家的意见并不统一，甚至可以大致类型化为“取消信访论” 、 “强化信访论”和“整合信访论” 三种观点。13虽然这样的类型化有将问题简单化、符号化之嫌，但这三种观点的符号印记还是比较鲜明的，基本可以涵盖现有中国信访改革的各种观点。第一， “取消信访论” 。持该观点者以西方成熟法治国家为标准，认为中国信访制度充满了人治色彩，与现代法治的诸多精神、原则背道而驰，因而，主张采用“休克疗法” ，裁撤信访部门，并单纯希望通过传统的立法救济、行政监督和司法救济途径化解转型时期的各种矛盾。14然而，笔者对此感到疑惑的是：取消信访制度会让情况好转吗？ 从现状及大多数涉及实际问题的信访事由上看，目前引起信访问题的原因是多方面的：既有转型时期法律、政策的滞后性问题，也有配套性制度不健全、不衔接问题，还有目前我国司法救济内容有限以及民众法律知识淡薄等方面的问题。可以预见的是，这些引起信访的问题在很长一段时间仍然会存在，这些问题不会因信访制度的取消而消失。 “当政策和法律的缺失使人们无法获得权利保障时，当配套性政策和法律阙如导致实体正义失落时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，当行政部门相互推诿拒绝保证私权时，我们仍然必须为民众保留底线救济的权利” 。15因此，信访制度因其解决矛盾的灵活性、广泛性和即时性特点，有其存在的必要性和合理性。加之，从监督权力的角度看，信访制度对于整个官僚队伍的社会监督也是极为必要的。所以， “取消信访论”忽略了中国现实国情，其思路和主张因前提得不到满足，而不具有可操作性。更为严重的是，西方现代法治语境下的“取消信访论”由于无视中国特殊的国情与社会性质，因此，实践中势必演化成为对于中国信访制度的一味批判，从而将信访制度改革问题的讨论简单化、标签化，由此必然加剧与主导、实践信访制度改革的政治家和实务工作者之间的隔膜， “自说自话，互不买账” 。 既然“取消信访论”不能满足客观形势和任务的需要，那么，面对日益增多的信访制度问题，强化信访制度功能，增强信访部门职权的观点就被提了出来。该观点的大致思路是，为了有效化解矛盾，信访部门理应获得更多、更大的职权；并在有效整合信访资源的基础上，构建“大信访格局” 。 第二， “强化信访论” 。该观点实质反映了信访实务部门当下处理信访问题时的无奈与尴尬。信访实务部门“小马拉大车”的反差使得其根本无法满足党和国家以及人民群众多方面、多层次的要求。所以，他们不得不从解决实际问题的角度出发，试图通过扩张、强化信访部门职权，缓解压力。 然而，信访实务部门这种治标不治本的做法虽在短时间内和一定程度上缓解了信访压力，但问题并未从根本上得到解决；相反，这些临时的“修补术”客观上又会衍生出新的信访问题。一方面，仅仅从技术的角度讲，如果时下党委、政府对成千上万的上访者都束手无策，那么， “扩权”后的信访部门又如何能够解决呢？另一方面，从国家长远治理的角度看，扩张信访部门职权只会将信访制度进一步推向异化。试想，如果授予信访部门太大的职权，群众对信访部门的信任和期待就会越强烈，无论怎样扩大编制，信访部门都将不堪重负，其结果是信访部门依法行政的可能性就会越小，进而引发的问题就会越多。因此，仅仅希望以扩大信访部门职权来消解群众信访困扰的做法，不仅不能从根本上化解矛盾，而且必然会对现行国家政治体制内部各个权力机关之间的权力配置格局和既有的法律制度造成破坏，进而造成危害国家主体政制的恶果。 可见，单纯地取消或强化都不能从根本上解决当下中国的信访问题，那么，一条走渐进性整合信访制度的思路，逐渐受到各方的重视。从笔者目前掌握的材料上看， 条例出台以后，16“整合信访论”逐渐成为近些年主导信访制度改革的普遍观点。该观点主张，把信访的权利救济功能从信访职能中剥离出去，以确保司法救济的权威，与此同时强调信访与各级人大的系统性和协调性，试图更好地发挥各级人大的作用。17 第三， “整合信访论” 。与前两种观点不同的是， “整合信访论”既能从实际情况出发，正视信访制度是中国秉承群众路线而来的一种直接调整国家与社会之间的总体性机制，又能站在政治现代化的高度，直陈当前信访制度所存在的问题，并从信访的政治属性和法律属性的两个面向，提出各种具体的制度设计。18可见， “整合信访论”对当前中国信访问题的复杂性和特殊性是有所关照的。但是，看似合理、审慎、务实的“整合信访论”在客观的信访实践中，也未能很好地解决信访问题，甚至将信访问题进一步推向无解。 尽管“整合信访论”意识到信访的权利救济功能在实践中消解了司法权威，进而主张废撤；并认为信访部门应该进行整合，主张把各级人大作为各级统一的信访部门。但是，为什么要这样进行改革？这样的改革一定能破解目前信访制度所引发的种种问题吗？作为补充性救济手段的信访制度不是符合目前中国多元纠纷解决机制的需要吗，19为什么要将其剥离？如果不是，权利救济是信访的主要功能吗？此外，各级人大为什么要作为统一 的信访部门，而不是选择其他部门？宪法已明确规定各级人大代表具有联系选民，反映民意的职能，为什么要多此一举？凡此种种的困惑，我们从目前“整合信访论”的研究中看不到答案。正是因为对这些根源性问题研究的不足，使得目前看似合乎情理的“整合信访论” ，其理论基础并不牢固，许多貌似合理性的建议，实际却建立在不同的假设之上，相互矛盾，缺乏实际的可操作性。XX 年 2月 25日，党和国家在条例出台近 10周年之际以“中办”和“国办”的名义联合下发了关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见 。该意见不仅是近些年中国信访工作经验之总结，也是未来信访改革的纲领性文件。仔细观之， 意见正是秉持“整合信访论”立场的产物。 意见一方面受“取消信访论”影响，充分认识到信访对司法权威的冲击，明确提出“诉访分离”的原则；另一方面在“强化信访论”的指导下，又认为强化信访机构有助于群众矛盾纠纷的化解，提出“完善联合接访运行方式” 、 “突出领导干部接访下访”等诸多强化信访职能的号召。于是，原先针尖对麦芒的“取消信访论”和“强化信访论”一起在“整合信访论”中找到了共存的平台，信访改革的讨论似乎又回到 XX年以前 篇三：浅论我国信访制度的改革(3)浅论我国信访制度的改革（3） 续 2 四、我国信访制度改革的设想 (一)我国信访制度存在及改革的必要性 1、我国信访制度存在的必要性 作为一项法律制度，信访制度的出现并长期存在却不是偶然的。德国著名的哲学家黑格尔曾说过“存在即是合理” ，一种新事物的出现并存在肯定有其一定的合理性。信访制度的出现亦然。正如苏力所说， “一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理山，即具有语境化的合理性” 。信访制度切合我国的政治体制及墓本国情，并有其发挥作用的空问。 c1)信访是公民表达自山的一种途径，是公民的一项重要的民主权利。表达自由是现代民主制度的基石，也是现代宪政制度的起点，它是一种最重要的公民权利和政治权利。 世界人权宣言规定一人人有权享有主张和表达自山;这种权利包括持有主张而不受干涉的自山，和通过任何媒介寻求接受、传递信息和思想的自由。信访是实现表达自山的一种重要方式。我国政府于 1998年 10月止式签署了公民权利和政治权利国际公约 ，由于这一(公约是保证(世界人权宣一言具体实现的基本人权公约，这说明我国政府基本上认可表达自山的概念及保护表达自由的法律意义。我国宪法和信访条例也规定了，信访是宪法的民.主权利。既然信访是公民的一种重要表达自山的途径，是公民的一项民胜权利，那么这种权利是不可被取消的。一且取消信访制度，政府与群众联系的桥梁和通道将被堵塞，党和政府确立的“为人民服务”的宗旨将无从体现，以人为本、构建和谐社会将成为空谈，这在政治上相当危险。 (2)信访是个体权利对公共权力的控制，是公民监督行政权、司法权的有效途径，也是公民寻求权利救济不可缺少的补充方式。在目前法制尚不完善的前提卜，信访仍是一种替代性的纠纷解决办法。从信访活动的实践来看，当前社会上一些热点问题的信访，如:拆迁、非法集资、社会保障、企业改制等，都直接因行政不当、违法行政而引起;人事争议、历史遗留问题、退伍安置及待遇问题，尚游离于行政复议、诉讼等法定渠道之外，仍要必要通过信访渠道，通过信访机构协调政府有关职能部门拿出处理意见或方案，或提请政府研究解决，若不服，还可通过复查复核途径寻求进一步救济解决。再加上行政诉讼执行难、行政干预企业破产等行政干预司法的间接原因，导致现时信访事件的焦点集中在行政机关。 此外司法不公也是信访中的大头，虽然还远比不上行政违法所占的比例大。在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。我们应当看到，建设法治社会是一个渐进的过程，在日前司法救济不能充分满足公众获得权利保障需要的情况下，我们仍然必须为人们保留信访救济的权利。在中国特色的法治社会，信访仍有较大的作用空问，它作为具有汤定人治性成份的解纷、救济环节，是我国现时解纷和救济机制的不可缺少的组成部分，其对法治性解纷、救济环节具有重要的补充、辅助作用。 c3)信访是反腐倡廉的信息源，也是公民监督的重要内容。 。外延的扩大等同于数量的增加。对信访制度改革首先就是要缩小信访外延，规范信访受理的事项，对于权利救济的事项除了现有的其它救济渠道不能受理的信访可以受理以外，其余的都应山司法救济等其它救济渠道受理，不能因为以怀疑其它救济渠道的效率和公正为山而无端扩大信访外延。诚然，我国现阶段包括司法机制在内的其它救济渠道确实存在许多涉效率和公正的问题，诸如人员素质不 高、裁判不公、腐败现象存在等，这些问题的克服还需要不断推动法治的进程。有人认为司法机制存在着不公、存在着腐败，所以不信任它，转而重视信访，但我国的司法机制相对于信访机制来说要成熟和完善得多，司法机制存在的问题只有通过不断的规范来解决，但是抛弃司法而另起炉灶决不是明智之举，又有什么机制来保证信访制度的公正与效率呢?司法机制出现的问题，在信访机制中也完全可能出现，甚至可能更严重，毕竟在没有程序中产生的腐败和不公正比在有较完善的程序中产生的腐败和不公正要可怕得多。缩小信访外延的目的，就在于弱化信访的功能，信访制度诞生之初是按收集和传达老白姓民意而作的种制度设士，相当于一个秘书的角色，但现在却成了老白姓最后的一种救济方式，而且被视为优于其他行政救济甚至司法救济的最后一利，救济方式，信访制度在功能发生错位的发展历史中，功能不断强大，这是我国法治化建设滞后所造成的，在我们为加快建设社会_k 义法治国家的今天，应该还原信访制度本来面目，但这是魂个循序渐进的过程，我们的信访制度改革的必须朝着逐步弱化信访功能的日标前进。信访功能弱化后，要强化司法机制等渠道的功能，确保公民的合法权利的实现。 2、赋子信访制度预防的功能 解决“信访洪峰”是现实的需要，在“稳定压倒一切”的前提下，特殊时期采用“特别的办法” ，这也是我国政权多年来的执政经验，但是“特别的办法”决不是长远的办法，它甚至会使我们的法治建设倒退，新的信访条例存在的重大缺陷之一就是它没有预防信访量增加的功能，1995年信访条例更是如此。 新信访条例在加大办理信访案件力度方面着力不少，这对处理“信访洪峰”中己有案件有好处，但这反过来也会进一步刺激信访量的增加，对于信访人来说，既然这个渠道方便、快捷、效率高，那还有什么理山去寻求其它的渠道呢?当然，不管司法制度还是信访制度的设计都是以维护公民的合法权利为前提的，但是新信访条例在高效解决信访人的诉求的同时，有谁又能保证大众的群体利益或其他公民的合法利益是否已受侵犯?由此是否又会产生新的信访呢?这是一个进退两难的问题，解决的方法在于赋予信访制度预防的功能，通过有效的预防达到减少信访量的日的，这是一个符合法治精神的手段。这所说的预防就是要明确规定应该由司法或行政等其它权利救济渠道受理的事项，信访机构不能受理。只能以要式形式告知信访人，凡是违反规定受理的要追究责任人的相关责任。同时规定信访人接到告知后应及时到省管辖的部门提出自己诉求，信访部门不再另行告知，这样做的结果会减少信访量，但可能会增加司法机制管辖的诉讼案件数最。 让司法部门来承担这样的压力，不管是从程序的完善方面考虑，还是从机制的健全方面考虑，相对来说都应放心得多，最关键的是它是按法治化的要求来进行的。 从世界各国的经验看，诉讼案件的增加是一个国家迈向法治化的一个明显特点，当公民有诉求的时候首先想到的是法律、是法院，