第十三章政府与经济增长

第十三章 政府与经济增长制作人：公共管理系 张树全17466933一、政府的作用-感性认识 朝鲜、韩国 民主德国、联邦德国 1953 年朝鲜战争结束时，朝鲜和韩国在许多方面都很相似。当时，这两个国家 都遭受了几十年战争的破坏； 都拥有相同的自然资源禀赋 相同的教育水平 以及相同的人均收入 都享有相同的文化以及 1300 年作为一个统一国家的历史。 不同 朝鲜走的是中央计划经济以及与世界其他国家隔离的道路 韩国具有相对自由的市场以及国际贸易的强烈导向。 尽管韩国的民主是逐步发展的-1961 年和 1980 年成功地实现了两次军事政变 到 20 世纪末，韩国实现了真正的民主。 到 2000 年，朝鲜还遭受了大规模的食品短缺，多年的投资不足和管理不善使其工民主德国和联邦德国：两国曾经拥有 相同的文化和历史 相同的自然资源禀赋 同样都遭受了第二次世界大战的破坏。 业资本存量几乎无法恢复。2000 年韩国人均收入是朝鲜的 16 倍。 不同 战争之后，民主德国成为了华沙条约组织(Warsaw Pact)和苏联领导的经济互助理事会(Council for Mutual Economic Cooperation，COMECON)的成员国。 联邦德国则坚定地与北大西洋公约组织(North Atlantic Treaty OrganizationNATO) 结盟，并成为欧洲经济联合体（现称“欧盟” ）的发起国，采取了以市场为导向的经济政策。 民主德国在经济上是华约集团最成功的国家之一，但却严重地拖累了联邦德国。 联邦德国经济的标志是梅赛德斯一奔驰和宝马汽车； 民主德国的标志是特拉贝特(Trabant)，一种空间狭小、噪音大、污染严重的塑料和玻璃纤维做成的汽车，最高时速只有 97 公里。1957 年以后，这种汽车的设计几乎就没有改进过，但是想买这种汽车的人却要排队等上好几年时间。 联邦德国经济上的成功与民主德国的萧条形成了反差，这使民主德国不得不在 1990 年解体。经济增长如何随政府政策的变化 1958 年， “大跃进” 试图通过一系列的政策使中国在几年之内实现现代化 “大跃进”的政策遭到了失败。 人民公社的农民也几乎没有任何有效工作的积极性。 大炼钢铁生产的铁，质量太差，没有什么用处。 地方官员报告食品产量增加的伪造的信息，政府计划人员依据这些伪造的信息而减少种植粮食的土地面积，并将上亿农村劳动力转移到工业项目上，建设大坝和公路等公共工程。 1958-1960 年三年间，粮食产量下降了约 25%但是，地方官员仍然报告产量几乎翻了一番。 这些伪造的信息致使中国继续出口粮食直至粮食日益短缺。 1978 年，邓小平发起了一系列的经济自由化运动 人民公社集中的土地被分田到户，农户可以出售多余的粮食 放松对非国营企业的限制，建立了经济特区以鼓励外国投资，并逐步放松中央计划。 1978-1998 年，国有企业的产量占总产量的比例从 78%下降到了 27%。同期国际贸易占 GDP 的比例提高了 3 倍 在此之前的 20 多年中，人均收入增长非常缓慢，而 1978-2000 年，人均收入增长了 3 倍。这是在一个占世界人口 1/6 的国度里实现的，这一经济增长的经历毫无疑问是人类历史上的一个奇迹。 政府应该做什么？他们会使用经济分析工具，确定哪些政策最能够达到某个具体目的，例如经济高速增长。这种分析的目的是，为政府应该做什么提出建议，我们把这种分析法称为政府政策的规范分析法( normative approach) 。 政府为什么要这样做？这意味着经济学家要解释政府的行为，而不是为政府的行为提出建议。一般假定，政府政策的制定者会按照他们的自身利益行事，恰如我们把企业或工人看做按照他们自身的利益行事一样。这种描述政府行为而不是规定政府二、政府在经济中的恰当作用 行为的方法称为政府政策的实证分析法( positive approach)。（一）政府干预经济的情形 大多数对政府干预经济的分析都从市场失灵(market failure)人手。 市场失灵是指，在某些情况下，未完全自由化的市场不会产生有效率的结果。 尽管市场失灵的形式有很多，在此我们仅集中讨论其中的四种：公共物品、外部性、垄断、信息不完全、收入分配不公、周期波动。（二）反对政府干预经济的情形 几乎没有经济学家会认为政府不应该对经济进行干预。不过，存在一个干预程度的问题。 对于许多经济学家而言，政府干预的理由不充分，不足以证明他们所观察到的干预程度是合理的。 经济学家们认为，政府过度的干预会降低经济福利。 理由：尽管恰到好处的政府政策理论上可以纠正市场失灵，但实际上却达不到它的目的。 对于那些作为自然垄断者而受到管制的产业而言，这类管制往往会有效地遏制竞争。 承认政府试图干预经济会碰到这种困难，表明无论何时，只要有可能，政府的作用都应该限定在尽可能窄的范围内。 在世界大部分地区，一些由政府所完成的职能正在被私有化，即移交给私人部门来完成。包括道路和电话网络系统的建设以及监狱的管理。 一个并行的趋势是，对产业的放松管翻( deregulation)，即取消政府的监管。例如，美国对电话业、航空业，以及货车运输业的放松管制使得消费者支付的价格急剧下跌（四）摇摆不定的钟摆 第一次世界大战期间，政府在促进经济发展方面起着积极的决定性作用的观念遍及整个世界。 最极端的例子就是苏联，它通过一系列的五年计划，包括政府拥有工厂以及强制推行农业集体化，推动了 20 世纪 20-30 年代令人印象深刻的经济增长。 法西斯德国和意大利强力控制市场的做法，其明显的结果是，这两个国家能够比其邻国更快地摆脱萧条带来的影响。 罗斯福的“新政” 推动了经济恢复，这代表一种史无前例的政府对经济的干预，包括价格控制、购买剩余农产品，以及通过公共工程直接创造就业。三、政府如何影响经济增长 维护法制 政府的总体规模 计划实践（一）法制 政府提供的一种最重要的公共物品是法制。 如果没有法律设施，现代经济中的许多投资都不会发生，因为投资者将无法获得投资的合理回报。 强制执行合同 保护专利 保护私有财产 大部分国家并不认为法制是理所当然的东西。 许多国家的司法体系很脆弱，法律诉讼有可能基于谁有更好的政治关系来判决 道格拉斯诺思( Douglass North) ： “社会没有能力形成一套有效的、低成本执行合同的体系，这是第三世界国家过去的经济停滞和现在的经济不发达的最主要的根源。 苏联随着计划经济的失败，合法经商与有组织犯罪之间的界限变得模糊不清，公有的财产迅速地落入了少数几个权贵之手在这种不稳定的法律环境中。在 1991 年苏联解体之后的十几年里，俄罗斯联邦的人均收入下降了12%。 在缺乏法制的环境下，产出会下降。 印度相对于它的法制水平而言，其要素积累和生产率都偏低；意大利相对于它的法制水平而言，其生产要素和生产率都比料想的水平高。（二）税收、效率和政府规模 大政府要花费很多钱，都通过向居民和商业征税的方式来提高其资金量（沙特阿拉伯收入的主要来源是自然资源石油） 。 这些税收反过来又会影响经济活动的效率。 瓦格纳(Adolph Wagner). 1883 年建立的理论认为，随着国家变得更加富裕，政府的规模不可避免地会增大，因为一个更加发达的经济需要更复杂的管制，而且许多政府提供的公共物品都是费用比收入提高得更快的物品。 瓦格纳定律(Wagners law) 20 世纪已经得到证实，下图显示的是世界上五个最富裕国家的政府支出占 GDP 的百分比。 与发达国家处在相同的经济发展阶段相比，现在的发展中国家政府的规模则大得多。 1997 年这组国家的人均 GDP 为 4 580 美元。 美国在 20 世纪的第一个十年人均 GDP 就已经达到了这个水平，到 1929 年（有数据的最早年份） ，美国政府雇用的人数占总雇用人数的比例只有 6.5%。 中东和北非国家中。政府雇用的人数占总雇用人数的比例平均为 17.5% 交易发生的数量将越少 无效率的规模会随着税收的规模增大而增大（三）计划和其他产业政策 通行的几个政策手段是： 国营企业：这是一些由政府所有，但按与私人公司类似的方式运行的公司。政策制定者们认为，掌握经济“命脉”尤其重要，如，银行业以及重工业。 销售局：许多国家强迫农民把农作物卖给国营的销售企业。政府计划人员认为，销售局通过联营所有农民的农产品，可以在国际市场上获得更好的价格。 贸易限制：政府对进口强行征收关税及配额，以所谓的保护幼稚工业为由证明这些行为的合理性：即地方企业需要临时性地受到保护，避免世界市场盛衰的影响，以发展成为世界一流的竞争者。 上述政策手段几乎都失败了 国营企业的效率低得让人伤心，企业实行的一些政策常常是为了给关系户提供工作而制定的。 销售局的最初目的是提高农民收入，但其结果正好相反，例如，加纳农民从可可销售局的销售额中得到的收入比例从 1948 年的 77%下降到了 1979年的 20%。2002 年，：津巴布韦粮食销售局支付给农民的价格只有黑市价格的 1/4 不到，由此造成非法销售盛行，政府不得不设置路障，突击搜查，以制止农民私自销售粮食。 贸易保护通常也达不到预想目的。政府往往会保护那些具有政治影响力的产业，大部分受到保护的所谓“幼稚”工业达不到成长的目的。这些工业由于没有来自国外的竞争压力，继续在维持无效率的状态。 在国家控制的经济环境中，私人企业家发现，盈利的最简单的办法是寻求政府官僚主义者们的特权保护而不是从事生产。 （银行、煤炭、出租车、网吧、承包工程）四、政府为什么会做一些不利经济增长的事情一、其它一些目标 纳税人的钱花在国防、艺术，或者外国援助上，此举还被看做为了国家的利益。 另一个可能目标是减少污染。如果没有明确污染的成本与治理成本，那么，一项降低商品产量但也降低污染量的政府政策就不能被看做是有效率的。 公平收入：提高公平性会降低经济效率，由此降低经济增长，但这是许多政府都愿意支付的价格二、腐败和盗贼统治 政府职员按照他们自身的利益行事。 政府腐败的形式有很多，从一个税务检察官接受贿赂漏掉应该征收的税收，到一个市长用城市建设的合同来获取现金好处，直至一个总统准许他的儿子获得一种获利性的垄断地位。 如果腐败触及了政府最高层，我们就将其称做盗贼统治(kleptocracy) 。 1990 年以前，一些经济学家还认为，腐败可能是有益的: 许多政府政策对经济增长是有害的，所以，官员的腐败可能还会产生积极作用。 也有人认为，统治者希望这个国家尽可能地繁荣，只有这样，才会有更多的财富让他盗窃。这样的统治者甚至可能会压制更低级别官僚的任何腐败， 在最近经济学家们越来越把腐败看做对发展的一个最重要的障碍。 腐败直接浪费纳税人的钱:一个腐败政府的实际支出要比其必要的支出多，例如，合同授予贿赂最多的公司，而不是出价最低的公司。有些税收被直接转移进了政府官员的腰包。 政府采取一些政策的目的只是为行贿创造更多机会。政府可以强行设置进口配额，官员们就可以用进口许可来获得贿赂；可以建设一条没有必要的道路，这样，政府官员就可以把建设合同授予关系户 腐败破坏法制，腐败的官员都不希望有一个强大的司法体系挡住他们的生财之道。 玻利维亚的某个企业家想开办一家新企业必须经过 20 道程序，等待 82 个工作日并且支付 2 696 美元的费用； 而在加拿大，同样的工作只需要 2 道程序，等待 2 天，支付 280 美元费用。 规制烦琐的国家其污染并不一定比规制少的国家少，消费产品的质量更高，或者身体更健康。 越民主的国家一般政府规制越少，比较腐败的政府，其规制反而更多。政府官员会创造一些规制，增加他们接受贿赂的机会。三、自我保护 许多必然伴随着经济增长的社会结构变化会对当权者产生威胁 新技术可以重新分配经济权利，使支持现行统治的群体失去经济权利； 提高教育水平可以引入破坏稳定的新观念； 人口从农村迁移到城市会形成一个潜在的革命阶级； 与外部世界进行贸易可能会带来一些危险的国外思潮 缺乏经济增长可能会威胁到一个政府的生存 增长的减退可以造成大众的普遍不满 如果一个国家经济没有增长，这个国家可能会受到更发达的邻国的威胁 因此 一个权力脆弱的政府更愿意维持现状，而放弃经济增长； 一个权力巩固的政府会愿意忍受伴随高速经济增长而产生的社会不稳定。 一个面临外部威胁的政府愿意冒着风险发展经济。 19 世纪早期，工业化对俄国的君主政体产生了两个威胁：第，产业工人集中到城市里将易于传播革命思想；第二；工业化将损害以土地为基础的精英分子的财富，是这些精英分子们支持着沙皇的统治。 克里米亚战争 （1854-1856 年）的失败精辟地说明了俄国落后的程度，英国和法国的步枪是俄国士兵使用的 3 倍。 战争结束之后，沙皇由于担心外国人占领更多的俄国领土而展开了工业化和铁路建设运动，但是，沙皇早期对工业化造成不稳定影响的理解证明是正确的，在 1905年和 1917 年的革命运动之后，俄国的君主政体被推翻了。 戈尔巴乔夫 1986 年发起的改革开放政策旨在拯救苏联濒临绝境的经济。 然而，事实再一次证明经济现代化的代价很高在五年的时间里，戈尔巴乔夫就失去了权力，苏联也随之解体。 实际上，大多数盗贼统治者更关心保住权力，而不是扩大他可以从中偷盗的经济“馅饼”的规模。 许多经济增长所必需的组织安排提高全民素质和法制都会威胁到盗贼统治者，而且经济增长本身也会产生新的精英分子，他们将与现存的统治集团争夺权利。 扎伊尔（现刚果民主共和国）总统蒙博托对这个观点作了概括，蒙博托是第二次世界大战后最臭名昭著的盗贼统治者，他聚敛的财富在 50 亿100 亿美元之间，而他的国家却依然深陷于贫穷之中。 在答复邻国卢旺达总统要求帮助抗击武装叛乱的要求时，蒙博托回答说：“我曾经告诉你别修路修路绝没有任何好处。我在扎伊尔掌权 30 年从来就没有修过一条路。现在，他们正在驱车来夺你的宝座。 扎伊尔截至 1991 年只铺设了 1960 年脱离比利时统治时所铺设道路的 1/10。尽管蒙博托不投资基础设施，但他还是在 1997 年被推翻了。五、为什么发展中国家有不良政府 虽然没有任何政府是十全十美的，但一般发展中国家政府尤其不良。例如，在分析法制和腐败时，我们发现，发展中国家在一些指标上的表现一般要更差一些。 是因为它们的政府不良而贫穷呢，还是不良政府只是贫穷的一个症状，而不是原因呢？ 简单的答案就是“都有一些”。(一)收入与政府素质的因果关系 收入是影响政府素质的主要方式。 第一，不良政府并非总是阻碍经济增长： 例如：直到 1871 年，英国军队里任命或提拔官员的主要方法一。 1825-1900 年，纽约市的人口增长了 16 倍，达到 370 万人。纽约市也是一个腐败的酱缸。纽约郡法院大楼于 1880 年完工，一共花了 1 500 万美元（以 2000 年价格计算为 2. 67 亿美元） ，相当于美国当时从俄罗斯购买阿拉斯加州领土价格的 2 倍。在这些费用中，被以威廉马西特威德为首的臭名昭著的集团窃取的超过 3/4。特威德的控制力非常强大，以至于不得不成立一个专门委员会来调查其腐败情况。但调查结果是，没有腐败动机，且花费了这个委员会一半的预算，由特威德所属的公司来出版调查报告。由于特威德老板的记账本泄露给了纽约时报，特威德才被法律调查。在他死前不久，他试图解除监禁，写了一份忏悔书，包括许多客观事实，这些事实表明，纽约市政府有一半人与这个案件有牵连。 1950-1990 年，日本的经济增长并未因 “任人唯亲式的资本主义 ”而明显减速。 印度尼西亚的经济增长也并未因苏哈托总统的腐败而明显减速，他的家族积累了 150 亿美元的财富。 第二，政府素质常常会随着收入的增长而改善。 第一个途径是，富裕国家有能力支付公务员的合理工资，因而可以切断腐败的初始动机。 第二个途径是，如果可以用来分割的“馅饼”很大，利益集团之间的破坏性竞争就特别小（比如说不会出现几个部门同时在一行业设租的情况） 。 第三个途径是，诚实政府的公共意识可能只是身处相对富裕国家的人们有能力消受的“奢侈品” ，正如专栏“ 民主与经济增长”论述的，民主也是一种“奢侈品”。（二）政府素质与收入的因果关系 一些经济学家认为，不良政府是经济不发展的主要原