浅析美军战略评估机制

军 情 关 注专 题 美 俄 日 军 事 战 略 评 估 机 制美 军 高 度 重 视 战略评估 ， 将 其 视 作 一 次 完 整战略规 划 的 最 终 环 节和下一迭代循环的初 始 环 节 ，在 整 个战 略 决 策 与 规 划 过 程 中 发 挥 着 承 上 启 下 的 重 要 作 用 。 作 为 一 个 新 兴 国 家 ， 美 国 的 战 略评估 历 史 不 长 ， 但 是它 的 制 度 建 设 最 完 备 、 评 估 手 段 最 先 进 ，日益 成 为 其 他 国 家 效 仿 的 楷模。虽 然 俄 罗 斯 国 家 和 军 队 官 方 都 没 有 “战 略 评 估 ”的 概 念 ， 但 是 俄 军 实 行 战 略 规 划 与 战 略 评 估 一 体 运作 ， 负 责 战 略 规 划的领导和部 门 同 时 兼 负着战略评估的职能任 务 ，其 战略评估 过 程 和 结 论 融 入 在 战略规 划的 过 程 和 文 本 之 中 。二 战 期 间 ， 日 军 虽 有 战 时 大 本 营 、 最 高 战 争 指 导 会 议 等 战 略 管 理 机 构 ， 但 因 缺 乏 有 效 的 战 略 评 估 机 制 ，使 得 战 略 目 标 在 野 心 的 驱 使 下 失 之 过 度 ， 并 在 其 他 因 素 的 叠 加 作 用 下，最 终 导 致 惨 败 结 局 。军 事 战 略评估 之 于 国 家 利 益和决 策的重 要性不言 而 喻 ， 因 此 军 事 文 摘 特 别 策 划 “美 俄 日 军 事 战 略评 估 机 制 ”专 题 ， 对 美 国 、 俄 罗 斯 和 日 本 的 军 事 战 略 评 估 机 制 进 行 全 方 位 的 解 读 和 分 析 。浅析美军战略评估机制易 本 胜 邢 蓬 宇发 展 阶 段美 军 战 略 评 估 影 响 广 泛 ， 但其 历 史 并 不 久 远 ， 从 1776年建国到20 世 纪 初 叶 ， 美 军 既 没 有 战 略 评 估的 传 统 ， 更 没 有 战 略 评 估的方法 手段 ， 其 现 代 意 义 上 的 战 略 评 估 始 于第 二 次 世 界 大 战 。反 思 起 步 阶 段 （ 1940 1947 年 ）二 战 中 ， 美 军 也 曾 做 出 许 多 错 误 的战略决 策 ， 产 生 了 诸 多 负 面 影 响 。对 此 美 军 反 思 认 为 ， 其 战 争 准 备 和军 事 力 量 运 用 的 失 当 源 于 缺 乏 战略 评 估来破解 “战 争 迷 雾 ”所 致 。1947 年 ， 为 使 军 事 战 略 与 国 家 政策 有 序 衔 接 ， 美 国 国 会 通 过 国 家安 全 法 案 ，赋 予 了 国 家 安 全 委 员会 战 略 评 估 职 能 ， 并 以 评 估 国 家美军全球 部 署 、 全 球用兵 ， 战略 管 理 难 度 极 大 ， 其 决 策 、 指 挥 和行动都依赖评估 ， 支 撑 战 略 创 新 与平 稳 运 行 的 一 个 重 要 原 因 ， 就 是 拥有 灵 敏 高 效 的 战 略 评 估 机 制 与 健 全完 善 的 战 略 评 估 体 系 ， 特 别 是 拥有相对稳 定 的 专 业 队 伍 、 比 较 先 进 的支 持 系 统 、 详 实 可 靠 的 信 息 数 据 、清 晰 明 确 的 框 架 流 程 、 丰 富 多 彩 的评 估 理 论 和 切 实 管 用 的 法 规 制 度 。安 全 战 略 对 军 事 能 力的需 求为首要 任 务 。 以 此 为契机 ， 美 军 围 绕 评估 国 家 军 事 实 力 、 国 防 工 业 潜 力 和战 争 计 划 方 案 等 展 开 探 索 ， 很 快取 得 了 一 批 重 要 成 果 ， 战 略 评 估 的6 军 事 文 摘 2016.05美 国 四 年 防 务 评 估 机 制 与 总 统 任 期 具 有 一 致 性境 、 安 全 目 标 和 能 力 需 求 等 进 行全面评 估 ， 以 制 定 调 整 国 家 防 务战 略 ； 第 3 年 4 月 前 ， 参 联 会 组 织对 未 来 20 年 的战略 环 境 及 风 险 进行 评 估 ， 以 制 定 调 整 国 家 军 事 战略 ； 各 军 种 部 、联 合 司 令 部 和 国防 情 报 部 门 每 年 围 绕 总 统 国 情 咨文 向 国 会 报 告，收 集 信 息 、 跟 踪 研判 重 要 战 略方向与安 全 领 域 形 势动 向 ， 针 对 突 发 情 况 提 供 分析研判结 论 。 此 机 制 通 常 涉 及 战 略 环 境评 估 、 战 略 目 标 评 估 、 战 略 能 力评估 和 战 略 风 险 评 估 。决 策 评 估 机 制 美 军 采 取 评估 与 决 策 相 对 分 离 的 运 作 模 式 ， 按照 “有 决 策 就 有 评 估 、 先 评 估 再 决策 ”的 原 则 ， 依 托 联 合 战 略计划 、重 要 作 用 渐 为 人 们 所 认 识 。探 索 形 成 阶 段 （ 1947 1991 年 ）冷 战 期 间 ， 美 军 围 绕 研 判 战 略 威胁 ， 对 比 两 大 集 团 军 事 能 力 的 优劣 ， 分 析 影 响 国 家 安 全 目 标 实 现的 军 事 、 技 术 、 政 治 和 经 济 因 素等 ， 进 行 了 广 泛 深 入 的 实 践 探 索 ，为 古 巴 导 弹 危 机 、 越 南战 争、 “星球 大 战 ”计 划 、 削 减 核 武 器 和 销毁 中 程 导 弹 谈 判 等 重 大 战 略 决 策与 战 略 制 定 提 供了 有 力 支 撑 ， 对美 国 最 终 赢 得 冷 战 发 挥 了重要 作用 。 40 多 年 间 ， 美 军 以 总 统 命 令 、国 防 部 指 令 和 美 国 法 典 、 国 家 安全 委 员 会 文 件 等 为 依 据 ， 在 国 防部 、 参 联 会 、 军 种 部 和 联 合 司 令部 等 建 立 起 各 类 战 略评估 组 织机构 ， 基 本 形 成 了 要素完 备 、 权 责 清晰的战略评估 机 制 。拓 展 升 级 阶 段 （ 1991 年 至 今 ）为 应 对后冷战时期的威 胁，平 衡 战略 和 资 源 的 关 系 ， 美 军 先 后 进 行 了多 次 重 大 评 估 ， 如 1991 年 的 基 准兵 力 评 估 、 1993 年 的 通 盘 评 估 、1994 年 的 参 联 会 主 席 武 装 部 队 角色 与 任 务 评 估 、 1995 年 的 武 装 部队 角 色 与 任 务 委 员会的 兵 力 结 构评 估 等 。 但 国 会 却 认 为 ， 这 些 评 估侧 重 于 维 持 现 有 的 规 模 与 预 算 ，并 未 根 据 外 在 安 全 环 境与威胁 的改 变 来 调 整 所 需 的 部 队 结 构 。 为此 ， 国 会 通 过 了 1996 年 部 队 结 构评 估 法 案 ， 规 定国防部必 须 配 合总 统 任 期 进 行 四 年 防 务 评 估 ， 后经 多 次 修 法 使 其 机 制 化 ， 并 以 此为 龙 头 建 立 了 四 年 使 命 任 务 评 估 、军 事 战 略 评 估 、 联 合 作 战 能 力 评估 、 装 备 采 办评 估 和 建 设 绩 效 评估等机 制 ， 为 美 军 创 新 战 略 指 导 、推 进 建 设 改 革 、 发 展 作 战 理 论 和实 施 作 战 行 动 提 供 了 重 要 牵 引和支 撑 。 同 时 ， 战 略评估也实 现 了 由国 家 安 全 层 面 向 军 事 力 量 建 设 与运用层面的拓展延 伸 ， 并 走 上 了 法制 化 、 体 系 化 、 专 业 化 的 轨道 。运 行 机 制形势研 判 机 制 美 军 以 总 统任 期 为 周 期 ， 围 绕 其 制 定 总 体 战略 ， 建 立 了 定 期 与不定期 、 综 合 与专 项 相 结 合 的 形 势 研 判 机 制 。 总 统就 任 5 个 月 内 ， 由 国 防 部 净 评 估 办公 室 配 合 国 家 安 全 委 员会开 展 战略 环 境 和能力净评估 ， 以 制 定 调 整 国 家 安 全 战 略 ； 次 年 6 月 前 ， 国防部结合四年防务评估 ， 对 战 略 环联 合 能 力 集 成 与 开 发 、 规 划 计 划 预算 与 执 行 等 成 套 制 度 框 架 基 础 ， 建立 了 “职 能 部 门 拟 制 决 策 方 案评估 部 门 独 立 审 查 论 证 高 层 领 导机 关 权 衡 定 案 ”的 决 策 评 估 机 制 。此机制一般涉 及 军 事 战 略 审 查 、 力量 发 展 规 划 评 估 和力量 运 用 规 划评 估 ， 以 及 军 事 改 革 方 案 评 估 等 。过 程 控 制 机 制 为 及 时了解掌 握 战 略 决 策 与 部 署 是 否 按 计 划推 进 ， 和 针 对 预 料 之 外 的 形 势 任务变 化 适 时 做 出 反 馈 调 控 ， 美 军 建 立了 自 下 而 上 的 每 月 、 每 季 、 半 年 、 每年 （ 分 奇 数 年 、 偶 数年） 、中期（两年 ） 评 估 制 度 ， 形 成 了 全 程 监 测、节点 检 查 、 反 馈 调 整 的 过 程 评 估 机制 。 此 机 制 重 点 涉 及 规 划 执 行 评估 、 预 算 执 行 评 估 、 作 战 准 备评估和 战 略 行 动 评 估 。效 果 检 验 机 制 为 切 实 掌 握战 略 实 施 效 果 （ 主 要 是 效 益 而 非效率） ，检 验 战 略 制 定 与 规 划 计 划设 计的科学性和有效 性 ， 美 军 通 常在 战 略 实 施 中 期 （ 两 年 ） 和 战 略 实施 结 束 （ 四 年 ） 组 织 验 证 与 总 结 评估 ， 并 以 此 作 为 战 略 调 整 和 下 一 轮战略筹划的依 据 。 此 机 制 ， 一 个涉及 国 家 安 全 战 略 评 估 、 军 事 需 求 和2016.05 军 事 文 摘 7军 情 关 注美 国 著 名 智 库 兰 德 公 司计 划 与 联 合 部 队 发 展 部 ， 海 军 海上 、 空 中 系 统司令 部 ， 空 军 航 天 、器 材、特 种 作 战 司令部 ， 以 及 海 军陆 战 队 、 海 岸 警 卫 队 司 令 部 等 ， 在本 领 域 本 系 统 的 战 略 评 估 中 担 负重 要 职 能 。在智囊机 构 上 ， 包 括 国 防 大 学战 略 研 究所和各军种 分 析 中 心 ， 以及 兰 德 公 司 、 卡 内 基 国 际 和平基 金会 、 战 略 和 预 算 评 估 中 心 、 新 美国安 全 中 心 等 ， 承 担着军方部署的大量战略评估任务 ， 并 自 发 组 织 各 种战 略 评 估 。在 临 时 机 构 上 ， 主 要 是 以 四 年为 期 或 以 新 任 总 统 和 国 防 部 长 上任为契机 ， 组 织 四 年 防 务 评 估 、 防务 战 略 评 估 等大型 国 防 和 军 事 战略评估 。 以 四 年 防 务 评 估 为 例 ， 美规 划 计 划 评 估 ； 一 个 涉 及 四 年 防 务评 估 、 联 合 作战能力评估 、 作 战 试验 与 实 战 检 验 评 估 和 国 防 工 业 能 力评 估 等 。支 撑 体 系领 导 管 理 体 系 美 军 构 建 了 由高 层 领 导 、 专 职 机 构 、 兼 职 机 构 、 智囊 机 构 和 临 时 机 构 组 成 的 领 导 管理 体 系 。 在 高层领 导 上 ， 总 统 负责评 估 国 防 实 力 及 其 支 撑 国 家 安 全战 略 目 标 的 能 力 ； 国 防 部 长 负 责 评估 国 家 防 务 战 略 目 标 和政 策、军 事力 量 任 务 和 兵 力 结 构 、 规 划 计 划 和预算项 目 、 美 国 及 其 盟 友 与 潜在敌国 的 军 事 能 力 等 ； 参 联 会 主 席 负 责评 估 军 事 威 胁 和 作 战 风 险 、 美 国 及盟 友 与 潜 在 敌 国 的 作 战 能 力 、 军 事力 量 建 设 和 国 防 采 购 需 求 等 ； 军 种部 长 负 责 评 估 军 种 遂 行 使 命 任 务的 兵 力 需 求 、 提 出 作 战 部 队 的 分 配和部署建议 等 ； 联 合 司 令 部 司 令 负责 评 估 所在战区或 部 队 的 分 配 和部署建议 ， 以 及 作 战 领 域 的 军 事 威胁 、 所 属 部 队 的 战 备 状 态和作战能力 、 遂 行 任 务 的 风 险 等 。在 专 职 机 构 上 ， 美 军 军 种 和 战区 以 上 编 设 有 十 多 个 评 估 部 门 ， 如在 国 防 部 长 办 公 厅 下设有 成 本 与项 目 评 估办公 室 、 作 战 试 验 与 评 估办 公 室 和 净 评 估办公 室 等 ， 负 责 战略 评 估 的 总 体 协 调 和 组 织 跨 领 域 、跨 军 种 重 大 战 略 问 题 的 评 估 ； 联合参谋 部 下 设 有 部 队 结 构 、 资 源 与评 估 部 ， 负 责 评 估 联 合作战需求和兵 力 规 模结构 ， 提 出 规 划计划 、 重要 资 源 配 置 和 重 大 采 办 项 目 的 评估 建 议 等 ； 各 军 种 参 谋 部 （ 海 军作战 部 、 海 军 陆 战队司令部 ） 下 设 有负 责 资 源 与 评 估 的 办 公 室 等 机 构 ，空 军 还 专 设方案 与 评 估 办 公 室 ， 负责 评 估 兵 力 与 资 源 需 求 、 作 战 方 案等 。 此 外 ， 太 平 洋 总 部 、 欧洲 总 部 等部 分 战 区 总部的 联 合 参 谋 部 也 设有 评 估 机 构 ， 负 责 辖 区 内 战 略 态 势和 部 队 运 用 的 评 估 。在 兼 职 机 构 上 ， 包 括 国 防 部 高级 领 导 审 查 小 组 、 联 合需求监督 委员 会 、 总 监 察长办 公 室 、 国 防 信 息系 统 局 、 首 席 管 理 官 办 公 室 和 国 防情 报 局 、 导 弹 防 御 局 ， 参 联 会 国防政 策 委 员 会 、 国 防 科 学 委 员 会 和 情报 部 、作 战 部 、 后 勤 部 、 指 挥 信息系 统 部 、 战 略 计 划 与 政 策 部 、 作 战国国防 部 在 评 估 开 始 前 临 时 组 建由 国 防 部 长 、 参 联 会 主 席 、 军 种 部长、军 种 参 谋 长 组 成 的 高 级 领 导 小组 ， 并 下 设 由 国 防 部 、 参 联 会 、 军种 部 和 军 种 参 谋 部 相 关 副 职 领 导组 成 的 工作小 组和若 干 专 题 小 组具 体 组 织 和 实 施 评 估 工 作 。项 目 内 容 体 系 美 军 战 略 体系 框 架 由 国 家 安 全 战 略 、 国 家 防务 战 略 、 国 家 军 事 战 略 和 战 区与军 种 战 略 构 成 ， 其 相 应 战 略 评 估可分为 三 大 类 。 第 一 类 是 全 局 性战 略 评 估 ， 主 要 围 绕 制 定 和 实 施美 国 国 家 安 全 战 略 、 国 家 防 务 战略 、 国 家 军 事 战 略 等 总 体 战 略 及其 相 关 规 划 展 开 。 包 括 国 家 安 全委 员会授 权 组 织 的 战 略 净 评 估 ，国 防 部 组 织 的 四 年 防 务 评 估 、 重大 项目建 设 绩 效 评 估 、 战 略 管 理及 预 算 评 估 ， 以 及 参 联 会 组 织 的军 事 需 求 评 估 、 四 年 任 务 使 命 评估 、 国 家 军 事 战 略 评 估 、 联 合 战略 评 估 、 力 量 运 用 规 划 评 估 、 作战 准 备 评 估 、 联 合 作 战 能 力 评 估等 名 目 。 第 二 类 是 领 域 性 战 略 评估 ， 围 绕 制 定 和 实 施 军 种 战 略 、战 区 战 略 、 重 要 安 全 领 域 战 略 及8 军 事 文 摘 2016.05时 任 美 国 国 防 部 长 哈 格 尔 （ 左 ） 与 参 联 会 主 席 邓 普 西 （ 右 ）大 战 略 评 估 一 般 按 照 特 定 的 逻 辑框 架 逐 次 展 开 ， 有 着 比 较 稳 定 的推 理 顺 序 和 结 构 规 范 ； 二 是 工 作流 程 缜 密 严 谨 ， 美 军 重 大 战 略 评估 在 组 织 实 施 上 有 着 相 对 固 定 的阶段划 分，规 范 有 序 ； 三 是 法 规 制度 健 全 完 善 ， 美 军 重 大 战 略 评 估项 目 均 由 国 会 通 过 立 法 对 其 组 织领 导 、 内 容 要 求 、 时 间期限等 做出规 定 ， 强 制 实 施 ， 各 类 评 估制度林立 ， 确 保 按 章 行 事 。但 是 ， 美 国 的 战 略 评 估 机 制 同样 存 在 着 不 足 。 一 是 军 种 利 益 冲 突严 重 ， 评 估 有 时 出 现 方 向 性 错 误 。美 军 的 决 策 、 指 挥 控 制 和 行 动 都 依赖 评 估 ， 因 而 早 已 形 成 了 浓 厚的评估 文 化 氛 围 ， 相 关 各 方 都 拿 评 估说相 关 战 略 规 划 展 开 。 包 括 国 防 部组 织 的 核 态 势 评 估 、 太 空 安 全 评估 、 网 络 安 全 评 估 、 弹 道 导 弹 防御 评 估 、 军 种 兵 力 结 构 评 估 、 装备 采 办 评 估 、 国 防 工 业 能 力 评 估 ，参 联 会 组 织 的 军 种 战 备 评 估 、 作战 能 力 评 估 ， 军 种 部 组 织 的 军 种战 略 评 估 、 资 源 与 需 求 评 估 和 战区 组 织 的 战 区 战 略 评 估 等 名 目 。第 三 类 是 任 务 性 战 略 评 估 ， 围 绕特 定 战 略 任 务 、 战 略 行 动 或 战 略工 程 展 开 。 如 海 湾 战 争 空 中 力 量使 用 评 估 、 科 索 沃 空 战 能 力 评估 、 阿 富 汗 战 略 评 估 、 伊 拉 克 局势 评 估 、台 海 两 岸 军 力 平 衡 评 估和 “空 海 一 体 战 ”评 估 ， 以 及 新 型航 母 、 战 略 导 弹 核 潜 艇 、 全 球 快速 打 击 系 统 等 研 制 试 验 和 部 署 评估 等 ， 均 属 此 类 。配 套 保 障 体 系 美 军 主 要 是从 法 规 制 度 、 情 报 信 息 、 技 术手段和 经 费 资 源 等 方 面 来 保 障 其 战 略评 估 制 度 化 运 行 、 规 范 化 运 作 和标 准 化 实 施 的 。 在 法 规 制 度 方 面 ，美 军 通 过 立 法 和 立 规 形 式 对战略评 估 的 组 织领导 、 项 目 设 置 、 内 容范 围 、 程 序 方 法 等 做 出 明 确 规 定 。在 情 报 信 息 方 面 ， 美 国 国 防 部 信息 收 集 与 报 告 和 相 关 国 防 部 指令 等 ， 都 对 情 报 信 息 保 障 有专门的 规 定 。 战 略 评 估 机 构 被 列 为主要 情 报 部 门 的 重 点 保 障 对 象 之 一 。国 防 情 报 局 根 据 国 防 部 、 参 联 会专 职 评 估 机 构 和 联 合司令 部 的 需求 制 定 情 报 搜 集 计 划 ， 并 为 其 提供 “定 制 ”保 障 ； 国 防 情 报 局 在 参联 会 情 报 部 门 的 配 合 下 搜 集 整 编情 报 ， 为 参 联 会 和 作 战 部 队 作 战评 估 提 供 “定 向 ”保 障 ； 中 央 情 报局 、 能 源 部 和国土安全 部 等，也 与美 军 相 关 战 略 评 估 机 构 建 立有情报 支 援 保 障 渠 道 。 在 技 术 手 段 方面 ， 美 军 战 略 评 估 强 调 定 性 与 定 量相 结 合，在 广 泛 采 用 综 合 调 研、专家 咨 询 、 抽