村委会及社区居委选举基本情况的调研报告

村委会及社区居委选举基本情况调研 报告 基层群众性自治组织是基层政权的细胞，自治 组织选举工作是加强自治组织建设的基础，是推进 基层民主政治建设的关键。今年我市第六届村委会 换届选举工作已全面铺开，全市 1825 个村（原为 1827 个村）都要进行换届选举，整个换届选举工 作计划从 9 月中旬开始，至 11 月底结束，时间紧， 任务重，要求高。从上届村委会换届选举的情况看， 换届工作难度较大，而同为基层群众性自治组织的 社区居委会选举则相对容易。在此，我们试着从比 较分析的角度，结合上届换届选举的工作实践，对 村委会选举和社区居委会选举的异同进行分析，以 更好地把握换届选举工作中的热点难点问题，达到 研究问题、推动工作的目的。 一、我市上届村委会换届选举和社区居委会换 届选举的基本情况 村委会换届选举，是村民自治的基础，是社会 主义民主政治在农村最广泛的实践形式，我市依法 在农村实行了村委会换届选举制度，迄今为止，全 市已进行了五届村委会换届选举，从历届选举的情 况看，我市的村委会换届选举工作实现了“三个一” ：即一届比一届彻底（不留死角） ，一届比一届规 范，一届比一届群众满意度高。在 xx 年进行的第 五届村委会换届选举中，我市仅仅用了 3 个多月的 时间率先在全省完成了换届选举工作任务，全市 1827 个村的选举成功率达到 100%，换届选举工作 做到了一个不剩、不留死角，全市共选举产生村委 会成员 6466 人，村党支部书记和村委会主任“一 肩挑”的村有 697 个，占%，村委会成员年龄明显 下降，文化层次明显提高，结构趋于合理。XX 市 还被省委、省政府确定为全省唯一的试点县，为全 省的村委会换届选举工作创造了经验。 社区居委会换届选举是城市居民自治的重要组 成部分，我市四城区先后于 xx 年和 xx 年选举产生 了我市第一届社区居民委员会，并于 xx 年 3 月至 4 月进行了第二届社区居委会换届选举，这次换届 选举是我市创新社区管理体制后第一次在全市范围 内统一进行的社区居委会换届选举，解放、山阳、 中站、马村四个城区的 85 个社区居委会全部纳入 换届范围。这次换届选举呈现了四个突出特点：一 是建立了换届选举工作领导责任制，明确四城区党 委书记是第一责任人，街道办事处党工委书记是直 接责任人，以确保按期完成换届选举工作任务；二 是社区“两委”换届选举同步进行，先进行社区居 委会换届选举，再进行社区党组织换届选举，提倡 交叉任职，换届后，有 43 个社区实现了“一肩挑” ， 占四城区社区总数的%，交叉任职人数也达到了 125 人；三是社区民警积极参加社区居委会竞选， 以加强社区治安管理，确保一方平安。换届后，民 警当选社区居委会副主任的社区有 48 个，占%；四 是换届选举工作进展迅速，运行平稳，仅仅用了 48 天时间，全市 85 个社区就全部选举产生了新一 届社区居委会领导班子，共选举产生社区居委会成 员 528 人，平均年龄为岁。换届选举工作实现了 “三满意” ，即各级领导满意、当选人个人满意、 社区居民满意。 总体来看，我市第五届村委会换届选举和第二 届社区居委会换届选举工作做到了组织有力、进展 迅速、程序规范、效果良好，在全省率先完成了换 届选举工作任务。但是在换届选举中，我们也遇到 了许多新情况、新问题，特别是村委会换届选举工 作，既有坦途、也有曲折，既创造了可供分享的经 验、也有应当汲取的教训，二者相比，村委会换届 选举历时更长、难度更大、竞争更为激烈，我们投 入的人力物力也更多，从以下三组数字中可以略见 一斑：一是在村委会换届选举期间，全市各级共派 换届选举工作指导组 1952 个，工作人员达到 6200 余人；二是在全市最后一个换届的村，XX 县赵堡 镇北平皋村换届选举时，县领导亲自坐镇指挥，同 时从各乡镇抽调主管换届工作的副书记、组织委员、 民政所长等 200 余人，分成 27 个工作组，驻村帮 助做好工作，县公安局抽调专人组成应急小分队， 负责维护村中秩序；三是在村委会换届选举期间， 市换届办共接待上访案件 151 件，涉及 36 个乡镇 96 个村。信访工作存在有“两多两大”现象，两 多就是上访人数多、缠访次数多，群众上访少则一 两个人，多则几十个人，有的村甚至十几次上访； 两大就是范围大、影响大，有的群众不仅到市里上 访，还到省里上访，甚至到北京上访。而社区居委 会换届则相对比较顺利，运行比较平稳，整个换届 期间，全市未发生一起越级或集体上访事件。 二、村委会换届选举和社区居委会换届选举的 比较分析 从以上可以看出，村委会换届选举和社区居委 会换届选举表现出较大的差异性，村委会换届选举 更为困难，社区居委会换届选举相对容易。下面， 我们根据所掌握的情况，用比较的方法对造成这种 差异的原因进行分析。 （一）相同之处 1、组织性质相同。根据宪法和法律的规定， 村委会和社区居委会都是基层 群众自治性组织，都以“三个自我” （自我管 理、自我教育、自我服务）和“四个民主” （民主 选举、民主决策、民主管理、民主监督）作为自治 内容，都具有自治性、群众性、基层性的特点，与 上级政府的关系都是指导与被指导的关系。 2、领导核心相同。党是我们社会主义事业的 领导核心，进行村委会和社区居委会换届选举工作， 必须在党的领导下有步骤、有秩序地进行，都要充 分发挥党在农村和城市社区的基层组织的领导核心 作用，这在国家法律和党的章程中都有明确的规定。 3、换届目标相同。一是要通过民主选举，真 正建立一支素质优良、结构合理、真心实意为群众 办事的基层工作者队伍，为广大群众提供良好的管 理和服务；二是要通过民主选举，进一步提高党在 基层的执政能力，巩固党的执政基础；三是要通过 民主选举，使广大群众切身感受到社会主义政治文 明的不断进步，培养广大群众的民主习惯和能力， 健全完善群众自治，保障人民群众在基层社会事务 管理中当好家、作好主；四是要通过民主选举，进 一步加强基层民主政治建设，促进社会的改革、发 展和稳定。 4、换届原则基本相同。从宏观层面上看，村 委会和社区居委会换届选举的原则完全相同，即都 要坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事， 其中党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事 是保障，在换届选举工作中，上述三个原则要有机 统一；从微观层面上看，二者坚持的原则也大多相 同，如选举权的普遍性原则、竞争选举原则、无记 名投票与秘密写票原则、公开公正原则等。 （二）不同之处 1、选举工作量不同。在第五届村委会换届选 举中，我市共有 1827 个村参加换届选举，在第二 届社区居委会换届选举中，四城区共有 85 个社区 纳入换届选举，从绝对数量看，村委会换届选举的 工作量要远远大于社区居委会换届选举的工作量。 2、选举方式不同。村委会的选举方式是直接 选举， 村委会组织法第十一条明确规定：“村 民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产 生” ，而不能由户代表或村民代表间接选举产生。 我市在第五届村委会换届选举中，有两种选举模式， 一种是“海选” ，就是不提候选人，而由村民直接 选举产生村民委员会，XX 市葛村乡的西庄、郑村 等 7 个村及武陟全县 367 个村实行了“海选” ；另 一种就是先提名确定候选人，再针对候选人进行投 票选举，我市其他村实行的都是这种先提候选人的 选举。但是不管采取何种选举模式，其实质是相同 的，都是一人一票的直接选举。而社区居委会的换 届选举，根据居委会组织法和民政部关于做 好 xx 年社区居民委员会换届选举工作的通知 （民 函xx13 号）的相关规定，有三种选举方式可 供选择，分别是居民直癣户代表选举和居民小组代 表选举，其中后两种方式都属于间接选举，具体采 用哪种方式，由每个社区因地制宜确定。在我市第 二届社区居委会换届选举中，有 2 个社区实行了直 选，有 7 个社区实行了户代表选举，有 76 个社区 实行了居民小组代表选举。从单个的村落和社区来 看，由于村委会实行直接选举，一个村的选民少则 几百人，多则两、三千人，而实行居民小组代表选 举的社区，一个社区的选民多则二、三百人，少则 几十人，与村委会选举相比，社区选举中直接参与 选举的选民人数更少，更容易形成一致意见。 3、选民的关注程度不同。整体看，农村选民 对选举更为重视，而城市选民则相对淡漠，这是造 成农村“难选” 、城市“易选”的一个重要原因。 从上次农村换届的情况看，我市确实有一部分“难 点村” （含城中村）拖了全市换届工作的后腿，这 些“难点村”村情选情各有不同，但有一点是相同 的，就是选民关注程度很高，选举竞争非常激烈， 这是多方面因素作用的结果，其中有两个因素更是 不容忽视，一是利益驱动，村委会具有自治组织和 经济组织合一的性质，许多村都有集体企业和集体 资产，一般来说，集体经济越发达、集体资产越多 的村，村委会成员职位的吸引力就越大，就会有更 多的人参与竞争，特别是一些临近城区的村，由于 地理位置优越，村庄在城市改造和扩建中出让出卖 土地多，集体收益比较大，有些人参选村干部就不 是为了给村民服务，而是为自己有利可图，因此， 在换届选举中，竞争就异常激烈。除了上述利益之 外，还有一些权力也是掌握在村委会手中并和农民 的切身利益密切相关的，如宅基地的分配、农民承 包土地的分配、计划生育指标等，这也会对选民形 成一定的吸引力。城市社区的情况则完全不一样， 社区没有什么经济收入，其办公经费和人员工资主 要依靠各级财政负担，且数额有限，而且社区不象 村委会那样担负着很多管理职能，它的主要任务是 为社区居民提供服务，因此，社区居委会的职位对 居民吸引力不大，虽然由于就业形势的原因，社区 选举的竞 争有所加剧，但这主要是对就业岗位的竞争， 与农村选举的利益之争是不可同日而语的。另外， 社区居民大多都有各自的单位，是典型的“单位人” ，所居住的社区对他们来讲没有什么经济利益，其 切身利益紧紧依附于其所工作的单位，而与其所居 住的社区无关，因此对社区事务兴趣不大，他们虽 然也参与社区的投票选举，但这很大程度上是各级 动员的结果，属于被动参与。二是家族宗族势力的 影响。农村主要是以血缘关系为纽带形成的人们的 社会生活共同体，这种血缘群体最基本的是家庭， 由于受到我国两千多年封建制度的影响，家族宗族 观念在广大农村仍然存在，家庭联产承包责任制实 行后，一家一户的分散经营使得农民需要帮助时首 先寻求家族内部的支持，无形中又强化了村民的家 族意识。换届选举往往是各种矛盾相对集中发生的 时期，家族宗族势力的影响尤为明显。表现在行动 上就是以家族宗族观念代替民主观念，把本家族的 利益置于村民的集体利益之上。比如有的村民为了 使本族在村中占有一席之地，选举时只投本族、本 姓人的票，千方百计将其选为村干部，而不考虑他 能否胜任。又如在高新区李万乡史平陵村的换届选 举中，由于该村选民家族宗族思想严重，每一家、 每一门都想在自家中推出一名村干部，导致投票不 集中，无人获得半数以上选票，前三次选举均已失 败告终，第四次才勉强选举成功。而社区是指聚居 在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体， 属于地缘群体，居住在同一个社区的居民大多互不 相识，更谈不上有家族宗族势力了。 4、选民的素质不同。农村和城市相比，农村 选民受教育水平和文化层次普遍偏低，加之农村较 落后的经济条件和长期封建思想的影响，使得农村 有相当一部分选民缺乏民主意识和法制观念，他们 更注重实际和当前利益，不能很好地处理当前利益 和长远利益、个人利益和集体利益的关系。具体表 现为有的村民不珍惜自己的民主权利，投票的随意 性很大；有的候选人为了当选，就拉帮结派；有的 选民则只要权利、不要义务，把换届选举看作绝对 的民主、绝对的自由，想干什么就干什么，不受任 何约束，一看选举对自己不利，就拒绝承认，冲击 选举会场，破坏选举秩序，甚至集体上访，多次缠 访，导致换届工作被迫停滞，无法正常进行。 5、法律规定不同。村委会选举和社区居委会 选举都存在着法律法规不健全、不完善的问题，可 以说，基层自治组织选举方面的法制建设已经严重 滞后于民主实践的发展。村委会选举的主要法律依 据是村委会组织法 ，而村委会组织法中有 关村委会选举的规定比较简略，亟待完善（村委 会组织法目前正在修订中） ，虽然我省的实施 办法做出了一些配套规定，但也有很大的局限性， 一是法律规定涵盖不全面，具体工作中有时会处于 “无法可依”的困境；二是法律规定过于原则笼统， 不仅难以操作，而且容易引发争议纠纷。在上届村 委会换届选举中，选民对法律条款发生多项争议， 内容涉及选民资格、候选人条件、如何界定贿癣如 何办理委托投票、选票的认定标准等多个方面，因 为村委会换届选举竞争激烈，村民对某个条款的争 议往往会导致矛盾的爆发，进而影响整个换届选举 工作大局。社区居委会选举的主要法律依据是居 委会组织法和我省的实施办法 ，它们分别颁 布于 1989 年和 1994 年，已经不适应当前的经济社 会发展状况（居委会组织法也正在修订中） ， 同村委会选举的规定相比，其关于选举的规定更为 简略，只规定了应当进行选举和选举方式，对选举 程序却未做规定，具有操作性很差但弹性很大的特 点，在实践中，由各社区结合各自实际，比照村委 会选举的做法进行，只要符合选举的基本原则和居 民群众的意愿，就基本不会产生违反程序的问题， 加之选举激烈程度不高，反而使得社区选举争议较 少，进展顺利。 三、对今后工作的思考 基层自治组织选举中存在的问题，是推进社会 主义民主政治进程中发生的新问题，也是必然会发 生的问题，随着经济社会的发展，随着法制建设进 程的加快，随着人民群众综合素质的提高，这些问 题终究会得到解决。在今后的工作中，我们要突出 重点，抓关键、抓落实，促进我市城乡基层民主政 治建设健康发展。 （一）要继续加大宣传，强化教育，提高农村 基层干部群众的民主素质。要加大对村民群众的普 法教育，广泛利用各种新闻媒体、村务公开栏、标 语、会议等形式，大力宣传有关法律法规和政策， 让农民群众了解法律法规和政策知识，提高他们的 民主法制意识，要通过换届选举的典型案例，以案 释法，用身边人、身边事教育广大村民群众，使他 们明白什么是应该做的，什么是不该做的，提高遵 纪守法自觉性。要引导村民确立正确的参选动机， 强化对村级骨干力量，尤其是村级后备干部的教育， 帮助他们从根源上确立正确的参选观。要加强对乡 村干部的培训，建立完善的学习培训制度，改进学 习培训的方式，丰富学习培训的内容，通过培训， 增强他们对换届选举和村民自治工作的重视程度， 提高他们执行法律政策 的水平和开展自治工作的能力。 （二）要加强制度的完善和落实，用民主的办 法解决民主中存在的问题。要在农村突出抓好议事、 监督、理财这三项制度的完善和落实，一是要完善 和落实以村民会议和村民代表会议为主要形式的民 主议事制度，保证广大村民参与村里重大问题的决 策，真正做到凡村里的大事、与村民切身利益密切 相关的事情，都要提交村民会议或村民代表会议讨 论决定，不能由少数人说了算。二是要完善和落实 以村务公开、民主评议和村委会定期报告工作为主 要内容的民主监督制度，保证广大村民参与管理， 实行监督。三是要完善和落实村级财务管理制度， 充分发挥村民理财小组的作用，实现村级财务管理 的制度化、规范化和科学化。通过推行民主决策、 民主管理、民主监督，依法建制、以制治村，推动 村务单纯由村干部管理到村民自我管理的根本转变， 淡化村干部对集体经济的控制力。 （三）要搞好社区服务，完善社区自治，增强 社区的凝聚力。要认真贯彻国务院关于加强和改 进社区服务工作的意见 （国发xx14 号） ，积 极引导、扶持社区服务业发展，进一步拓宽社区服 务领域，增加服务项目，努力实现社区居民困有所 助、难有所帮、需有所应。要经常组织开展健康有 益、丰富多彩的文化、体育、科普、教育等活动， 丰富居民精神文化生活，通过开展形式多样的社区 服务，增强居民对社区的认同感和归属感，增强社 区的凝聚力，提高社区居民对社区自治工作的参与 热情。要继续完善社区选举制度，在今后的选举中 逐步扩大居民直接选举的覆盖面，尽量使更多的居 民参与到换届选举中来，增强社区选举的广泛性。 /p 基层群众性自治组织是基层政权的细胞，自治 组织选举工作是加强自治组织建设的基础，是推进 基层民主政治建设的关键。今年我市第六届村委会 换届选举工作已全面铺开，全市 1825 个村（原为 1827 个村）都要进行换届选举，整个换届选举工 作计划从 9 月中旬开始，至 11 月底结束，时间紧， 任务重，要求高。从上届村委会换届选举的情况看， 换届工作难度较大，而同为基层群众性自治组织的 社区居委会选举则相对容易。在此，我们试着从比 较分析的角度，结合上届换届选举的工作实践，对 村委会选举和社区居委会选举的异同进行分析，以 更好地把握换届选举工作中的热点难点问题，达到 研究问题、推动工作的目的。 一、我市上届村委会换届选举和社区居委会换 届选举的基本情况 村委会换届选举，是村民自治的基础，是社会 主义民主政治在农村最广泛的实践形式，我市依法 在农村实行了村委会换届选举制度，迄今为止，全 市已进行了五届村委会换届选举，从历届选举的情 况看，我市的村委会换届选举工作实现了“三个一” ：即一届比一届彻底（不留死角） ，一届比一届规 范，一届比一届群众满意度高。在 xx 年进行的第 五届村委会换届选举中，我市仅仅用了 3 个多月的 时间率先在全省完成了换届选举工作任务，全市 1827 个村的选举成功率达到 100%，换届选举工作 做到了一个不剩、不留死角，全市共选举产生村委 会成员 6466 人，村党支部书记和村委会主任“一 肩挑”的村有 697 个，占%，村委会成员年龄明显 下降，文化层次明显提高，结构趋于合理。XX 市 还被省委、省政府确定为全省唯一的试点县，为全 省的村委会换届选举工作创造了经验。 社区居委会换届选举是城市居民自治的重要组 成部分，我市四城区先后于 xx 年和 xx 年选举产生 了我市第一届社区居民委员会，并于 xx 年 3 月至 4 月进行了第二届社区居委会换届选举，这次换届 选举是我市创新社区管理体制后第一次在全市范围 内统一进行的社区居委会换届选举，解放、山阳、 中站、马村四个城区的 85 个社区居委会全部纳入 换届范围。这次换届选举呈现了四个突出特点：一 是建立了换届选举工作领导责任制，明确四城区党 委书记是第一责任人，街道办事处党工委书记是直 接责任人，以确保按期完成换届选举工作任务；二 是社区“两委”换届选举同步进行，先进行社区居 委会换届选举，再进行社区党组织换届选举，提倡 交叉任职，换届后，有 43 个社区实现了“一肩挑” ， 占四城区社区总数的%，交叉任职人数也达到了 125 人；三是社区民警积极参加社区居委会竞选， 以加强社区治安管理，确保一方平安。换届后，民 警当选社区居委会副主任的社区有 48 个，占%；四 是换届选举工作进展迅速，运行平稳，仅仅用了 48 天时间，全市 85 个社区就全部选举产生了新一 届社区居委会领导班子，共选举产生社区居委会成 员 528 人，平均年龄为岁。换届选举工作实现了 “三满意” ，即各级领导满意、当选人个人满意、 社区居民满意。 总体来看，我市第五届村委会换届选举和第二 届社区居委会换届选举工作做到了组织有力、进展 迅速、程序规范、效果良好，在全省率先完成了换 届选举工作任务。但是在换届选举中，我们也遇到 了许多新情况、新问题，特别是村委会换届选举工 作，既有坦途、也有曲折，既创造了可供分享的经 验、也有应当汲取的教训，二者相比，村委会换届 选举历时更长、难度更大、竞争更为激烈，我们投 入的人力物力也更多，从以下三组数字中可以略见 一斑：一是在村委会换届选举期间，全市各级共派 换届选举工作指导组 1952 个，工作人员达到 6200 余人；二是在全市最后一个换届的村，XX 县赵堡 镇北平皋村换届选举时，县领导亲自坐镇指挥，同 时从各乡镇抽调主管换届工作的副书记、组织委员、 民政所长等 200 余人，分成 27 个工作组，驻村帮 助做好工作，县公安局抽调专人组成应急小分队， 负责维护村中秩序；三是在村委会换届选举期间， 市换届办共接待上访案件 151 件，涉及 36 个乡镇 96 个村。信访工作存在有“两多两大”现象，两 多就是上访人数多、缠访次数多，群众上访少则一 两个人，多则几十个人，有的村甚至十几次上访； 两大就是范围大、影响大，有的群众不仅到市里上 访，还到省里上访，甚至到北京上访。而社区居委 会换届则相对比较顺利，运行比较平稳，整个换届 期间，全市未发生一起越级或集体上访事件。 二、村委会换届选举和社区居委会换届选举的 比较分析 从以上可以看出，村委会换届选举和社区居委 会换届选举表现出较大的差异性，村委会换届选举 更为困难，社区居委会换届选举相对容易。下面， 我们根据所掌握的情况，用比较的方法对造成这种 差异的原因进行分析。 （一）相同之处 1、组织性质相同。根据宪法和法律的规定， 村委会和社区居委会都是基层 群众自治性组织，都以“三个自我” （自我管 理、自我教育、自我服务）和“四个民主” （民主 选举、民主决策、民主管理、民主监督）作为自治 内容，都具有自治性、群众性、基层性的特点，与 上级政府的关系都是指导与被指导的关系。 2、领导核心相同。党是我们社会主义事业的 领导核心，进行村委会和社区居委会换届选举工作， 必须在党的领导下有步骤、有秩序地进行，都要充 分发挥党在农村和城市社区的基层组织的领导核心 作用，这在国家法律和党的章程中都有明确的规定。 3、换届目标相同。一是要通过民主选举，真 正建立一支素质优良、结构合理、真心实意为群众 办事的基层工作者队伍，为广大群众提供良好的管 理和服务；二是要通过民主选举，进一步提高党在 基层的执政能力，巩固党的执政基础；三是要通过 民主选举，使广大群众切身感受到社会主义政治文 明的不断进步，培养广大群众的民主习惯和能力， 健全完善群众自治，保障人民群众在基层社会事务 管理中当好家、作好主；四是要通过民主选举，进 一步加强基层民主政治建设，促进社会的改革、发 展和稳定。 4、换届原则基本相同。从宏观层面上看，村 委会和社区居委会换届选举的原则完全相同，即都 要坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事， 其中党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事 是保障，在换届选举工作中，上述三个原则要有机 统一；从微观层面上看，二者坚持的原则也大多相 同，如选举权的普遍性原则、竞争选举原则、无记 名投票与秘密写票原则、公开公正原则等。 （二）不同之处 1、选举工作量不同。在第五届村委会换届选 举中，我市共有 1827 个村参加换届选举，在第二 届社区居委会换届选举中，四城区共有 85 个社区 纳入换届选举，从绝对数量看，村委会换届选举的 工作量要远远大于社区居委会换届选举的工作量。 2、选举方式不同。村委会的选举方式是直接 选举， 村委会组织法第十一条明确规定：“村 民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产 生” ，而不能由户代表或村民代表间接选举产生。 我市在第五届村委会换届选举中，有两种选举模式， 一种是“海选” ，就是不提候选人，而由村民直接 选举产生村民委员会，XX 市葛村乡的西庄、郑村 等 7 个村及武陟全县 367 个村实行了“海选” ；另 一种就是先提名确定候选人，再针对候选人进行投 票选举，我市其他村实行的都是这种先提候选人的 选举。但是不管采取何种选举模式，其实质是相同 的，都是一人一票的直接选举。而社区居委会的换 届选举，根据居委会组织法和民政部关于做 好 xx 年社区居民委员会换届选举工作的通知 （民 函xx13 号）的相关规定，有三种选举方式可 供选择，分别是居民直癣户代表选举和居民小组代 表选举，其中后两种方式都属于间接选举，具体采 用哪种方式，由每个社区因地制宜确定。在我市第 二届社区居委会换届选举中，有 2 个社区实行了直 选，有 7 个社区实行了户代表选举，有 76 个社区 实行了居民小组代表选举。从单个的村落和社区来 看，由于村委会实行直接选举，一个村的选民少则 几百人，多则两、三千人，而实行居民小组代表选 举的社区，一个社区的选民多则二、三百人，少则 几十人，与村委会选举相比，社区选举中直接参与 选举的选民人数更少，更容易形成一致意见。 3、选民的关注程度不同。整体看，农村选民 对选举更为重视，而城市选民则相对淡漠，这是造 成农村“难选” 、城市“易选”的一个重要原因。 从上次农村换届的情况看，我市确实有一部分“难 点村” （含城中村）拖了全市换届工作的后腿，这 些“难点村”村情选情各有不同，但有一点是相同 的，就是选民关注程度很高，选举竞争非常激烈， 这是多方面因素作用的结果，其中有两个因素更是 不容忽视，一是利益驱动，村委会具有自治组织和 经济组织合一的性质，许多村都有集体企业和集体 资产，一般来说，集体经济越发达、集体资产越多 的村，村委会成员职位的吸引力就越大，就会有更 多的人参与竞争，特别是一些临近城区的村，由于 地理位置优越，村庄在城市改造和扩建中出让出卖 土地多，集体收益比较大，有些人参选村干部就不 是为了给村民服务，而是为自己有利可图，因此， 在换届选举中，竞争就异常激烈。除了上述利益之 外，还有一些权力也是掌握在村委会手中并和农民 的切身利益密切相关的，如宅基地的分配、农民承 包土地的分配、计划生育指标等，这也会对选民形 成一定的吸引力。城市社区的情况则完全不一样， 社区没有什么经济收入，其办公经费和人员工资主 要依靠各级财政负担，且数额有限，而且社区不象 村委会那样担负着很多管理职能，它的主要任务是 为社区居民提供服务，因此，社区居委会的职位对 居民吸引力不大，虽然由于就业形势的原因，社区 选举的竞 争有所加剧，但这主要是对就业岗位的竞争， 与农村选举的利益之争是不可同日而语的。另外， 社区居民大多都有各自的单位，是典型的“单位人” ，所居住的社区对他们来讲没有什么经济利益，其 切身利益紧紧依附于其所工作的单位，而与其所居 住的社区无关，因此对社区事务兴趣不大，他们虽 然也参与社区的投票选举，但这很大程度上是各级 动员的结果，属于被动参与。二是家族宗族势力的 影响。农村主要是以血缘关系为纽带形成的人们的 社会生活共同体，这种血缘群体最基本的是家庭， 由于受到我国两千多年封建制度的影响，家族宗族 观念在广大农村仍然存在，家庭联产承包责任制实 行后，一家一户的分散经营使得农民需要帮助时首 先寻求家族内部的支持，无形中又强化了村民的家 族意识。换届选举往往是各种矛盾相对集中发生的 时期，家族宗族势力的影响尤为明显。表现在行动 上就是以家族宗族观念代替民主观念，把本家族的 利益置于村民的集体利益之上。比如有的村民为了 使本族在村中占有一席之地，选举时只投本族、本 姓人的票，千方百计将其选为村干部，而不考虑他 能否胜任。又如在高新区李万乡史平陵村的换届选 举中，由于该村选民家族宗族思想严重，每一家、 每一门都想在自家中推出一名村干部，导致投票不 集中，无人获得半数以上选票，前三次选举均已失 败告终，第四次才勉强选举成功。而社区是指聚居 在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体， 属于地缘群体，居住在同一个社区的居民大多互不 相识，更谈不上有家族宗族势力了。 4、选民的素质不同。农村和城市相比，农村 选民受教育水平和文化层次普遍偏低，加之农村较 落后的经济条件和长期封建思想的影响，使得农村 有相当一部分选民缺乏民主意识和法制观念，他们 更注重实际和当前利益，不能很好地处理当前利益 和长远利益、个人利益和集体利益的关系。具体表 现为有的村民不珍惜自己的民主权利，投票的随意 性很大；有的候选人为了当选，就拉帮结派；有的 选民则只要权利、不要义务，把换届选举看作绝对 的民主、绝对的自由，想干什么就干什么，不受任 何约束，一看选举对自己不利，就拒绝承认，冲击 选举会场，破坏选举秩序，甚至集体上访，多次缠 访，导致换届工作被迫停滞，无法正常进行。 5、法律规定不同。村委会选举和社区居委会 选举都存在着法律法规不健全、不完善的问题，可 以说，基层自治组织选举方面的法制建设已经严重 滞后于民主实践的发展。村委会选举的主要法律依 据是村委会组织法 ，而村委会组织法中有 关村委会选举的规定比较简略，亟待完善（村委 会组织法目前正在修订中） ，虽然我省的实施 办法做出了一些配套规定，但也有很大的局限性， 一是法律规定涵盖不全面，具体工作中有时会处于 “无法可依”的困境；二是法律规定过于原则笼统， 不仅难以操作，而且容易引发争议纠纷。在上届村 委会换届选举中，选民对法律条款发生多项争议， 内容涉及选民资格、候选人条件、如何界定贿癣如 何办理委托投票、选票的认定标准等多个方面，因 为村委会换届选举竞争激烈，村民对某个条款的争 议往往会导致矛盾的爆发，进而影响整个换届选举 工作大局。社区居委会选举的主要法律依据是居 委会组织法和我省的实施办法 ，它们分别颁 布于 1989 年和 1994 年，已经不适应当前的经济社 会发展状况（居委会组织法也正在修订中） ， 同村委会选举的规定相比，其关于选举的规定更为 简略，只规定了应当进行选举和选举方式，对选举 程序却未做规定，具有操作性很差但弹性很大的特 点，在实践中，由各社区结合各自实际，比照村委 会选举的做法进行，只要符合选举的基本原则和居 民群众的意愿，就基本不会产生违反程序的问题， 加之选举激烈程度不高，反而使得社区选举争议较 少，进展顺利。 三、对今后工作的思考 基层自治组织选举中存在的问题，是推进社会 主义民主政治进程中发生的新问题，也是必然会发 生的问题，随着经济社会的发展，随着法制建设进 程的加快，随着人民群众综合素质的提高，这些问 题终究会得到解决。在今后的工作中，我们要突出 重点，抓关键、抓落实，促进我市城乡基层民主政 治建设健康发展。 （一）要继续加大宣传，强化教育，提高农村 基层干部群众的民主素质。要加大对村民群众的普 法教育，广泛利用各种新闻媒体、村务公开栏、标 语、会议等形式，大力宣传有关法律法规和政策， 让农民群众了解法律法规和政策知识，提高他们的 民主法制意识，要通过换届选举的典型案例，以案 释法，用身边人、身边事教育广大村民群众，使他 们明白什么是应该做的，什么是不该做的，提高遵 纪守法自觉性。要引导村民确立正确的参选动机， 强化对村级骨干力量，尤其是村级后备干部的教育， 帮助他们从根源上确立正确的参选观。要加强对乡 村干部的培训，建立完善的学习培训制度，改进学 习培训的方式，丰富学习培训的内容，通过培训， 增强他们对换届选举和村民自治工作的重视程度， 提高他们执行法律政策 的水平和开展自治工作的能力。 （二）要加强制度的完善和落实，用民主的办 法解决民主中存在的问题。要在农村突出抓好议事、 监督、理财这三项制度的完善和落实，一是要完善 和落实以村民会议和村民代表会议为主要形式的民 主议事制度，保证广大村民参与村里重大问题的决 策，真正做到凡村里的大事、与村民切身利益密切 相关的事情，都要提交村民会议或村民代表会议讨 论决定，不能由少数人说了算。二是要完善和落实 以村务公开、民主评议和村委会定期报告工作为主 要内容的民主监督制度，保证广大村民参与管理， 实行监督。三是要完善和落实村级财务管理制度， 充分发挥村民理财小组的作用，实现村级财务管理 的制度化、规范化和科学化。通过推行民主决策、 民主管理、民主监督，依法建制、以制治村，推动 村务单纯由村干部管理到村民自我管理的根本转变， 淡化村干部对集体经济的控制力。 （三）要搞好社区服务，完善社区自治，增强 社区的凝聚力。要认真贯彻国务院关于加强和改 进社区服务工作的意见 （国发xx14 号） ，积 极引导、扶持社区服务业发展，进一步拓宽社区服 务领域，增加服务项目，努力实现社区居民困有所 助、难有所帮、需有所应。要经常组织开展健康有 益、丰富多彩的文化、体育、科普、教育等活动， 丰富居民精神文化生活，通过开展形式多样的社区 服务，增强居民对社区的认同感和归属感，增强社 区的凝聚力，提高社区居民对社区自治工作的参与 热情。要继续完善社区选举制度，在今后的选举中 逐步扩大居民直接选举的覆盖面，尽量使更多的居 民参与到换届选举中来，增强社区选举的广泛性。 /p 基层群众性自治组织是基层政权的细胞，自治 组织选举工作是加强自治组织建设的基础，是推进 基层民主政治建设的关键。今年我市第六届村委会 换届选举工作已全面铺开，全市 1825 个村（原为 1827 个村）都要进行换届选举，整个换届选举工 作计划从 9 月中旬开始，至 11 月底结束，时间紧， 任务重，要求高。从上届村委会换届选举的情况看， 换届工作难度较大，而同为基层群众性自治组织的 社区居委会选举则相对容易。在此，我们试着从比 较分析的角度，结合上届换届选举的工作实践，对 村委会选举和社区居委会选举的异同进行分析，以 更好地把握换届选举工作中的热点难点问题，达到 研究问题、推动工作的目的。 一、我市上届村委会换届选举和社区居委会换 届选举的基本情况 村委会换届选举，是村民自治的基础，是社会 主义民主政治在农村最广泛的实践形式，我市依法 在农村实行了村委会换届选举制度，迄今为止，全 市已进行了五届村委会换届选举，从历届选举的情 况看，我市的村委会换届选举工作实现了“三个一” ：即一届比一届彻底（不留死角） ，一届比一届规 范，一届比一届群众满意度高。在 xx 年进行的第 五届村委会换届选举中，我市仅仅用了 3 个多月的 时间率先在全省完成了换届选举工作任务，全市 1827 个村的选举成功率达到 100%，换届选举工作 做到了一个不剩、不留死角，全市共选举产生村委 会成员 6466 人，村党支部书记和村委会主任“一 肩挑”的村有 697 个，占%，村委会成员年龄明显 下降，文化层次明显提高，结构趋于合理。XX 市 还被省委、省政府确定为全省唯一的试点县，为全 省的村委会换届选举工作创造了经验。 社区居委会换届选举是城市居民自治的重要组 成部分，我市四城区先后于 xx 年和 xx 年选举产生 了我市第一届社区居民委员会，并于 xx 年 3 月至 4 月进行了第二届社区居委会换届选举，这次换届 选举是我市创新社区管理体制后第一次在全市范围 内统一进行的社区居委会换届选举，解放、山阳、 中站、马村四个城区的 85 个社区居委会全部纳入 换届范围。这次换届选举呈现了四个突出特点：一 是建立了换届选举工作领导责任制，明确四城区党 委书记是第一责任人，街道办事处党工委书记是直 接责任人，以确保按期完成换届选举工作任务；二 是社区“两委”换届选举同步进行，先进行社区居 委会换届选举，再进行社区党组织换届选举，提倡 交叉任职，换届后，有 43 个社区实现了“一肩挑” ， 占四城区社区总数的%，交叉任职人数也达到了 125 人；三是社区民警积极参加社区居委会竞选， 以加强社区治安管理，确保一方平安。换届后，民 警当选社区居委会副主任的社区有 48 个，占%；四 是换届选举工作进展迅速，运行平稳，仅仅用了 48 天时间，全市 85 个社区就全部选举产生了新一 届社区居委会领导班子，共选举产生社区居委会成 员 528 人，平均年龄为岁。换届选举工作实现了 “三满意” ，即各级领导满意、当选人个人满意、 社区居民满意。 总体来看，我市第五届村委会换届选举和第二 届社区居委会换届选举工作做到了组织有力、进展 迅速、程序规范、效果良好，在全省率先完成了换 届选举工作任务。但是在换届选举中，我们也遇到 了许多新情况、新问题，特别是村委会换届选举工 作，既有坦途、也有曲折，既创造了可供分享的经 验、也有应当汲取的教训，二者相比，村委会换届 选举历时更长、难度更大、竞争更为激烈，我们投 入的人力物力也更多，从以下三组数字中可以略见 一斑：一是在村委会换届选举期间，全市各级共派 换届选举工作指导组 1952 个，工作人员达到 6200 余人；二是在全市最后一个换届的村，XX 县赵堡 镇北平皋村换届选举时，县领导亲自坐镇指挥，同 时从各乡镇抽调主管换届工作的副书记、组织委员、 民政所长等 200 余人，分成 27 个工作组，驻村帮 助做好工作，县公安局抽调专人组成应急小分队， 负责维护村中秩序；三是在村委会换届选举期间， 市换届办共接待上访案件 151 件，涉及 36 个乡镇 96 个村。信访工作存在有“两多两大”现象，两 多就是上访人数多、缠访次数多，群众上访少则一 两个人，多则几十个人，有的村甚至十几次上访； 两大就是范围大、影响大，有的群众不仅到市里上 访，还到省里上访，甚至到北京上访。而社区居委 会换届则相对比较顺利，运行比较平稳，整个换届 期间，全市未发生一起越级或集体上访事件。 二、村委会换届选举和社区居委会换届选举的 比较分析 从以上可以看出，村委会换届选举和社区居委 会换届选举表现出较大的差异性，村委会换届选举 更为困难，社区居委会换届选举相对容易。下面， 我们根据所掌握的情况，用比较的方法对造成这种 差异的原因进行分析。 （一）相同之处 1、组织性质相同。根据宪法和法律的规定， 村委会和社区居委会都是基层 群众自治性组织，都以“三个自我” （自我管 理、自我教育、自我服务）和“四个民主” （民主 选举、民主决策、民主管理、民主监督）作为自治 内容，都具有自治性、群众性、基层性的特点，与 上级政府的关系都是指导与被指导的关系。 2、领导核心相同。党是我们社会主义事业的 领导核心，进行村委会和社区居委会换届选举工作， 必须在党的领导下有步骤、有秩序地进行，都要充 分发挥党在农村和城市社区的基层组织的领导核心 作用，这在国家法律和党的章程中都有明确的规定。 3、换届目标相同。一是要通过民主选举，真 正建立一支素质优良、结构合理、真心实意为群众 办事的基层工作者队伍，为广大群众提供良好的管 理和服务；二是要通过民主选举，进一步提高党在 基层的执政能力，巩固党的执政基础；三是要通过 民主选举，使广大群众切身感受到社会主义政治文 明的不断进步，培养广大群众的民主习惯和能力， 健全完善群众自治，保障人民群众在基层社会事务 管理中当好家、作好主；四是要通过民主选举，进 一步加强基层民主政治建设，促进社会的改革、发 展和稳定。 4、换届原则基本相同。从宏观层面上看，村 委会和社区居委会换届选举的原则完全相同，即都 要坚持党的领导、充分发扬民主和严格依法办事， 其中党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事 是保障，在换届选举工作中，上述三个原则要有机 统一；从微观层面上看，二者坚持的原则也大多相 同，如选举权的普遍性原则、竞争选举原则、无记 名投票与秘密写票原则、公开公正原则等。 （二）不同之处 1、选举工作量不同。在第五届村委会换届选 举中，我市共有 1827 个村参加换届选举，在第二 届社区居委会换届选举中，四城区共有 85 个社区 纳入换届选举，从绝对数量看，村委会换届选举的 工作量要远远大于社区居委会换届选举的工作量。 2、选举方式不同。村委会的选举方式是直接 选举， 村委会组织法第十一条明确规定：“村 民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产 生” ，而不能由户代表或村民代表间接选举产生。 我市在第五届村委会换届选举中，有两种选举模式， 一种是“海选” ，就是不提候选人，而由村民直接 选举产生村民委员会，XX 市葛村乡的西庄、郑村 等 7 个村及武陟全县 367 个村实行了“海选” ；另 一种就是先提名确定候选人，再针对候选人进行投 票选举，我市其他村实行的都是这种先提候选人的 选举。但是不管采取何种选举模式，其实质是相同 的，都是一人一票的直接选举。而社区居委会的换 届选举，根据居委会组织法和民政部关于做 好 xx 年社区居民委员会换届选举工作的通知 （民 函xx13 号）的相关规定，有三种选举方式可 供选择，分别是居民直癣户代表选举和居民小组代 表选举，其中后两种方式都属于间接选举，具体采 用哪种方式，由每个社区因地制宜确定。在我市第 二届社区居委会换届选举中，有 2 个社区实行了直 选，有 7 个社区实行了户代表选举，有 76 个社区 实行了居民小组代表选举。从单个的村落和社区来 看，由于村委会实行直接选举，一个村的选民少则 几百人，多则两、三千人，而实行居民小组代表选 举的社区，一个社区的选民多则二、三百人，少则 几十人，与村委会选举相比，社区选举中直接参与 选举的选民人数更少，更容易形成一致意见。 3、选民的关注程度不同。整体看，农村选民 对选举更为重视，而城市选民则相对淡漠，这是造 成农村“难选” 、城市“易选”的一个重要原因。 从上次农村换届的情况看，我市确实有一部分“难 点村” （含城中村）拖了全市换届工作的后腿，这 些“难点村”村情选情各有不同，但有一点是相同 的，就是选民关注程度很高，选举竞争非常激烈， 这是多方面因素作用的结果，其中有两个因素更是 不容忽视，一是利益驱动，村委会具有自治组织和 经济组织合一的性质，许多村都有集体企业和集体 资产，一般来说，集体经济越发达、集体资产越多 的村，村委会成员职位的吸引力就越大，就会有更 多的人参与竞争，特别是一些临近城区的村，由于 地理位置优越，村庄在城市改造和扩建中出让出卖 土地多，集体收益比较大，有些人参选村干部就不 是为了给村民服务，而是为自己有利可图，因此， 在换届选举中，竞争就异常激烈。除了上述利益之 外，还有一些权力也是掌握在村委会手中并和农民 的切身利益密切相关的，如宅基地的分配、农民承 包土地的分配、计划生育指标等，这也会对选民形 成一定的吸引力。城市社区的情况则完全不一样， 社区没有什么经济收入，其办公经费和人员工资主 要依靠各级财政负担，且数额有限，而且社区不象 村委会那样担负着很多管理职能，它的主要任务是 为社区居民提供服务，因此，社区居委会的职位对 居民吸引力不大，虽然由于就业形势的原因，社区 选举的竞 争有所加剧，但这主要是对就业岗位的竞争， 与农村选举的利益之争是不可同日而语的。另外， 社区居民大多都有各自的单位，是典型的“单位人” ，所居住的社区对他们来讲没有什么经济利益，其 切身利益紧紧依附于其所工作的单位，而与其所居 住的社区无关，因此对社区事务兴趣不大，他们虽 然也参与社区的投票选举，但这很大程度上是各级 动员的结果，属于被动参与。二是家族宗族势力的 影响。农村主要是以血缘关系为纽带形成的人们的 社会生活共同体，这种血缘群体最基本的是家庭， 由于受到我国两千多年封建制度的影响，家族宗族 观念在广大农村仍然存在，家庭联产承包责任制实 行后，一家一户的分散经营使得农民需要帮助时首 先寻求家族内部的支持，无形中又强化了村民的家 族意识。换届选举往往是各种矛盾相对集中发生的 时期，家族宗族势力的影响尤为明显。表现在行动 上就是以家族宗族观念代替民主观念，把本家族的 利益置于村民的集体利益之上。比如有的村民为了 使本族在村中占有一席之地，选举时只投本族、本 姓人的票，千方百计