“所有者虚置”下国有企业的经营困境及对策分析

装订线本科生毕业论文（设计） 题目：“所有者虚置”下国有企业的经营 困境及对策分析 系 部 经济与管理学院 学科门类 经济学 专 业 国际经济与贸易学 号姓 名指导教师 年 5月20日“所有者虚置”下国有企业的经营困境及对策分析摘 要国企“所有者虚置”问题在经济学界争论不断，引起了经济学家及学者们的广泛关注。所谓“所有者虚置”，实际上是指国有企业没有明确的人格化代表，只能通过委托代理将权利的行使委托给代表全体人民利益的国家。然而，国家不可能直接行使对全部国有财产的占有、使用、收益、处分的权利，因此必然产生一系列国有财产经营过程中的代理问题。国家作为代理人与作为经营管理实体的企业之间的委托代理关系链少则三、五节，多则几十节。委托代理链越长，权责越不清，政企不分、内部人控制现象越严重，国有资产大量流失，国企经营效率低下，国有企业面临着重重困境。针对“所有者虚置”所带来的问题，我们需要不断强化代理人的责任，重塑国有股权主体，委托政府管理好全民财产；同时，完善企业经营者的激励约束机制，将经营者自身的利益与企业利益紧紧结合在一起；最后，还要加快产权多元化改革，形成各个产权主体之间的相互制衡局面，促进国有企业健康快速发展。关键词：国企改革 委托代理 所有者虚置 ABSTRACTThe state-owned enterprises owner virtual home problem which economists continue to argue, has aroused widespread concern of economists and scholars. The so-called owner virtual home actually refers to that the personification of representatives of state-owned enterprises is not clear, only by the agents entrusted to represent the interests of the people of the whole country. However, the state can not directly exercise the possession of all state property, the use of earnings and dispose of power, so the agent must generate a series of state-owned property in the course of business. The chain between countries and principal-agent has at least three or five sections, dozens of festivals. As principal-agent chain becomes longer, the powers and responsibilities become less clear, internal control, great loss of state-owned assets,and operating inefficiently in state-owned enterprises, state-owned enterprises are facing a lot of difficulties. As for these problems,we need to continue to strengthen the responsibility of the agent, reshape the state-owned shares subject commissioned by the government to manage the universal property. At the same time, improve the business incentive and restraint mechanisms, making the interests of the operators and the state more closely. Finally, we need to accelerate the diversification of property rights reform, and promote the healthy and rapid development of state-owned enterprises. Keywords: Reform of state-owned enterprises Principal-agent Owner virtual home 目 录一、所有者虚置：国企的委托代理分析1（一）委托代理问题及其产生的原因1（二）国企所有者虚置2（三）委托代理与所有者虚置2二、“所有者虚置”下国企的经营困境4（一）政企不分“所有者虚置”的必然结果4（二）“内部人控制”现象严重4（三）国有资产大量流失5（四）委托代理的效率问题5三、“所有者虚置”下国企经营困境的对策分析6（一）重塑国有股权主体6（二）建立健全激励约束机制6（三）加快产权多元化改革7结 论9参考文献10致 谢11 国企改革是中国改革进程中一个颇受争议的话题。2012年以来，重启国企改革的呼声再次鹊起。2012年2月27日，世界银行发布了一份题为2030年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会的报告，其中就有对于国企改革的建议，认为中国应将国企的“所有权多元化”。“两会”期间，“国企要不要再改革”亦成为代表委员讨论的焦点。2012年4月初博鳌亚洲论坛上，美国前财长保尔森指出，国企改革事关中国经济长期增长的成败，破除国企垄断，降低国企在国民经济中的比重，是中国面临的重大挑战之一。国有企业与十年前的面貌相比有了很大改观，但这也是因为上个世纪末对国有企业进行大规模的改制重组，我们这些年来一直在享受改革红利，而上一轮的改革的边际效果逐年递减，如果仅仅坐享其成，以前的改革红利将消耗殆尽。因为可以很清楚地看到，上世纪末改革之后几年，国有企业净资产回报率大幅度地提高，而2007年之后它基本上是停滞不前，甚至有下降趋势。当然，国有企业2003年以来的快速发展壮大，也与这一轮重化工业景气有很大关系，因为保留下来的国有企业有相当大一部分是重化工业领域的大企业。但问题在于，重化工业的鼎盛时期也会过去，重化景气带来的红利也会消失。国企改革问题仍应得到充分重视，关于国企困境问题，可以归咎为“所有者虚置”。因此，有必要对国企“所有者虚置”问题进行阐述分析，推进国企改革健康发展。一、所有者虚置：国企的委托代理分析 上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡1。“委托代理理论”早已成为现代公司治理的逻辑起点，“委托代理”是指一种显明或隐含的契约，它指的是一个或多个行为主体指定、雇用另一些行为主体为其提供服务，与此同时授予后者一定的政策权利，并根据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬2。其中，授权者即是委托人，被授权者则是代理人。该理论引入中国后，很多学者用委托代理关系分析国有企业问题，但由于体制不一样，我们不能生搬硬套西方私有制下的经济理论。特别是在中国独特的国情下，国企存在着“所有者虚置”的现象。在国有企业中存在着多层委托代理关系，全国人民虽然是国有企业的所有者，但因为国有企业的数量众多，要掌握关于某一个国有企业的信息是不可能的。即使是作为所有者代表的政府，也管辖着许多的企业，也很难获得关于某个企业的详细信息。官员本身既是委托人也是代理人，与企业没有直接的所有关系，不会像非国有企业的委托人那样，有足够的动力去努力获取各种关于企业的信息，所以掌握的信息也是不够的。委托代理链条的延长加大了信息的不对称，代理人根据自己的信息优势去谋取自身的利益而放弃股东的利益的可能性也加大了，委托代理问题也就更加严重了3。（一）委托代理问题及其产生的原因现代企业理论认为，股东（或其代理者董事会）与经营者之间存在着委托代理关系，在一定条件下，经营者可能做出违背所有者利益的事情，这就是所谓的“委托代理问题”4。1、信息不对称是产生委托代理问题的根本原因 一般说来，代理人掌握的信息比委托人更多，代理人比委托人更了解自己的能力、偏好、努力程度，更了解有关企业内部情况、市场环境变化和企业外部环境，以及决策的风险和收益等信息。这些信息特别是一些专业信息，关于努力程度和决策风险等信息，委托人很难掌握，或者即使能够取得也因成本太高不得不放弃。这就使代理人利用自己掌握的信息进行欺骗成为可能，委托人被迫承担因此而产生的道德风险5。 2、委托人与代理人目标不一致对于所有者而言，其动机在于获取较大的资产收益，因此，追求利润最大化是股东的行为目标。而对代理人而言，其行为动机是多元的，除了获取个人经济收入动机外，还包括提高自己社会地位的动机，扩大调动资源的动机以及实现自我价值的动机。代理人行为动机的多元性，决定了其行为目标多元化，他不仅有经济收入目标，还有名誉、地位、权势等目标。经济收入目标与企业盈利直接相关，从长远看存在着共同点，但短期内可能发生矛盾，合同期较短的经理人员更有可能牺牲公司的长期利益，追求任期内的个人经济利益。其他个人目标的实现，均难以保证企业的长期利益。正因为委托人与代理人目标的不一致，因此，代理人完全可能用其个人目标代替股东利润最大化目标，损害所有者利益。（二）国企所有者虚置国企的性质决定了是全国人民共同拥有财产，而每个人拥有的财产权是不存在的，一个人的财产必须与他人一起行使才能有效。由于每个人都没有具体的财产权，自然不可能也没有能力和动力去监督财产的保值增值。所以，国有资产的所有者事实上是虚位的，最初委托人在虚位和没有动力的情况下，各种代理人当然没有工作积极性。而在自上而下的政府系列中，又发生了多次代理关系。冗长的代理链条使国有资产原本清晰的产权性质在实践操作中变得模糊，国有资产的安全和效率终于失去了有效的保障机制。总的来说，国有企业所有者是“虚置”的。（三）委托代理与所有者虚置国有企业的所有者无法有效地行施所有者的行为，由此造成了“国有企业所有者虚置”，国有企业“所有者虚置”又引发一系列的委托代理关系。我国宪法规定：国有资产属于全民所有，“全民”是真正的股东，是国家股或国家法人股的唯一所有者。然而全民并非一个人格化的主体，于是将权利的行使委托给另一个非人格化的主体代表全体人民利益的国家。而国家不可能直接行使对全部国有财产的占有、使用、收益、处分的权力，因此必然产生一系列国有财产经营过程中的代理问题。按照我国国有资产的分级行政管理体制，国家作为委托人与作为经营管理实体的企业之间的委托代理关系链少则三、五节，多则几十节。委托代理之链越长，权责越不清，委托人对代理人的约束就越小，“内部人控制”问题就会加重，滥用代理权的情况会层出不穷。由于作为所有权人的国家与作为经营管理实体的企业之间有着层层叠叠的委托代理关系，因此，在微观层面上，在具体的企业经营管理活动中，所有权人实际上被虚化或泛化掉了，所谓“人人是主人，人人又都不是主人；大家都负责，但有事谁也不负责”指的就是这种现象6。二、“所有者虚置”下国企的经营困境进入21世纪，我国国有企业改革已进入最后的攻坚阶段，国有企业的公司制改制是具有中国特色的经济问题。作为现代企业的组织形式，公司以其特有的产权结构形式及由此形成的经营机制而成为现代社会中所有权主体实现财产有效运用的最佳手段。然而，由于国有企业本身的性质，国企所有者实际上是“虚置”的，公司制改革并不能从根本上解决这个问题，国有企业仍面临着政企不分、国有资产流失严重、“内部人控制”现象加重以及国企效率低下等问题。（一）政企不分“所有者虚置”的必然结果虽然经过多年的市场化改革，国有企业和政府的关系彻底改变，国家财政、国有银行对国有企业的输血补贴渠道被切断。然而当前，我国国有企业的行政色彩仍非常浓厚。主要表现在：其一，国企领导层的行政级别非常讲究且相对较高，在此激励、约束和考核机制下，必定会形成改革求平稳、发展求中庸的选人用人导向和注重短期效益、忽视长远效益的生产经营导向，国企因此失去创新发展的生机活力和科学发展的制度驱动。其二，国有企业领导人员亦商亦官、非官非商，难以避免行政官僚对国企市场行为的渗透和影响，使得公司法人治理结构名存实亡，国有企业的发展主动性被严重削弱。其三，大多国有企业身兼“裁判员”和“运动员”的行政化性质，特别是国有大型企业行政化力量的客观存在，在无形中会形成垄断性竞争与选择性合作，导致国有企业与民营企业的天然鸿沟。因此，在进一步深化国企改革时，必须阻断各种间接形式的“政企不分”，全面推进国企管理体制改革特别是国有企业去行政化。（二）“内部人控制”现象严重 在我国国有企业中，由于长期以来国有产权主体的实际缺位及所有者行为的扭曲，目前普遍存在经营者支配董事会的现象，即作为企业代理人的经营者占董事会绝大部分甚至全部。相当部分企业还存在董事长和总经理由一人担任的情况，内部人控制更加严重，这违背了公司法人治理结构中决策权与执行权相分离的原则。一方面由于“所有者虚置”，无人对终级所有者负责，另一方面决策权与执行权没有分离，缺少有效监督，使得这种权利极易化为个人或小集体谋取利益的途径。“内部人控制”导致的不良后果有以下的表现方式：过分的在职消费；短期业绩行为；无视小股东的利益和呼声；不尽心尽力经营企业，造成企业债台高筑，甚至严重亏损，不能分红或只能少量分红给股东；转移国有资产；信息披露不规范，既不及时，也不真实，报喜不报忧，随时进行会计程序“技术处理”等调整，甚至对重大经营活动也不作应有的解释，股东的利益完全操纵在“内部人”的手上。（三）国有资产大量流失国有资产流失表现为国家出资企业经营过程中、国有资产产权变动过程中，由于产权主体不到位、责任体制不健全、决策失误造成国家出资企业严重亏损、资不抵债，由于不评估或低价评估、灰色交易等不规范行为造成国有资产的转让价格低于实际价值。另外，很多国企员工拿很高的工资，却没有创造任何效益，冗员现象严重，阻碍着国企的健康发展。中共十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定就曾提出必须对国有资产管理不善和严重流失的情况予以高度重视。2005年11月7日，在国务院国资委会议上传出，2004年中央企业清产核资共清出各类资产损失高达3521.2亿元。2009年6月24日，在十一届全国人大常委会第九次会议上，审计署审计长刘家义指出，中国航天科工集团公司等13家中央企业，由于决策失误、管理不善和违规操作等，造成损失和国有资产流失63.72亿元。由上可知，规制国有资产产权变动、构建国有资产流失的防范机制，一直以来都是我们必须正视和解决的问题7。（四）委托代理的效率问题 众所周知，国有企业与民营企业相比效率要低下。国际上最通用的指标有两个，一个是采用ROE（净资产回报率）指标来衡量效益。根据国家统计局统计年报的数据来算，国有企业净资产回报率明显地低于民营企业，也低于外资企业。2003年的时候国企和民企的这个指标还差不多，民企13%，国企12%；2007年国有企业净资产回报率略微高于15%，民营企业却已经是23%了；2009年以后这两条线差距越来越大。还有一个是采用TFP（全要素生产率）指标来衡量效率。几乎所有经得起推敲、具有引用价值的研究都显示，国有企业的全要素生产率远远低于民营企业，过去30年国有企业全要素生产率年均增长大概1.5%，而民营企业是4.5%。无论是ROE指标，还是TFP指标，在过去十年国有企业发展壮大最快最明显的时期，国有企业都远远低于民营企业。从研发与创新方面来看，国企的创新效率也比民企低很多。国企在过去几年投入了大量的研发经费，也取得了成果，但国企每投入一亿元研发支出所获得的有效发明专利数量是18，而民营企业是43；国企每100名研发人员获得的有效发明专利数量是3.7，民企是7.4。许多研究成果都显示，生产要素和经济资源大量地流向国有部门而不是民营部门，在实际当中也不难发现这种现象非常普遍。低效部门却能获得更多资源，而且往往以低廉价格获得资源，而高效部门却不能轻易获得资源，这是一种典型的资源配置扭曲。这种扭曲性的资源配置必然导致增长方式粗放、经济结构失衡、市场竞争不公。 三、“所有者虚置”下国企经营困境的对策分析由于国有企业本身的性质决定了国企所有者是“虚置”的，国有企业没有明确的自然人或人格化的所有者，只能通过委托政府部门代理行使各项权利与职责。对于“所有者虚置”给国企带来的困境，可以从以下几点进行分析。（一）重塑国有股权主体 国有股权代理人应当由谁充当，一直是一个有争议的问题。有人主张由国有资产管理部门充当，有人主张由财政部门充当，有人主张由各个行业的主管部门充当，还有人主张由全国人大充当，等等。由于我国长期不分公权和私权，长期混淆国家应当行使的行政权与国家应当享有的所有权，习惯了将这两种性质不同的权利交由各行政主管部门统一行使，结果导致行政权的滥用、所有权的肢解。因此，在目前国家所有权结构没有根本性改变的情况下，应改变由国务院代表国家行使所有权的做法。国家股东权应由不执掌行政权的国家机关代理。我们是否可以考虑组建专司国家股股东职能的国有资产投资公司，代表国家股份，从根本上解决国家股权代理人明晰化问题。为了实现彻底的政企分开，国有资产投资公司应独立于政府，直接隶属于人民代表大会，向人大负责和汇报工作。它与政府下属的国有资产管理局不同，它属于资本经营公司性质，仅具有民事主体资格，而不是一个行政机构，以防止出现新的行政垄断。它以国家持股人身份进行投资经营活动，其行为规范与自然人、一般法人股东一样，可采用各种合法方式管理所投资的公司；它以盈利为目的，以国有股权为经营对象，负有实现国家股最大化增值的责任。国有资产投资公司实行公司治理结构和层次代理制。第一级，全国人大实行“全民”股东大会职能，选举国有资产投资公司的董事会和经理层，并规定投资公司及其董事、经理的职责。第二级，由国有资产投资公司组建多个国家二级持股公司，它们之间互相竞争、优胜劣汰。二级持股公司实行股东多元化（股东会主要由国有独资公司、控股公司、集体公司等法人股东组成），拥有实际投资权，主要经营价值形态的国家股份。总之，要把原来由政府承担的股东职能连同该职能部门一起从政府体系中剥离出来，纳入国家持股公司。需要特别强调的是，政府不再担负任何国有股东职能，并不是否定其进行宏观调控和行政监督的职责。政府应以利率、税收等手段，通过货币政策、财政政策、产业政策等调控公司行为；并通过税收、工商、监察、审计、证监会等行政部门以及各类中介机构规范公司行为。（二）建立健全激励约束机制由于存在委托人与代理人的信息不对称，且存在两者具体行为目标的不一致，容易出现代理人的道德风险。因此必须设计一个有效的激励约束机制，即按责任、贡献、风险、利益相统一的原则，采取多方式加大对经理层的激励，使代理人与所有者目标趋同。目前，我国国企同时存在激励不足与约束不足的问题。激励不足容易产生经营者大量进行“职务消费”，以公款消费补偿其收入不足，甚至产生贪污腐败行为。原云南红塔集团董事长、总经理“诸时健”现象，充分暴露了我国国企激励与约束机制方面的问题。1、建立激励机制要使委托代理问题得到很好的解决，建立具有促进性的激励机制是首要的。这套机制的建立主要应该能够使委托人与代理人的目标趋于一致，其思路是使代理人在追求个人利益时，委托人的利益也能够相应实现，也就是要追求两者利益的一致性。代理人的目标具有短期性，可以通过股权和股票期权等办法使其拥有一部分剩余索取权，或者签订长期合同，把代理人的经济利益长期化8。信息机制也可以发挥激励功能，将代理人的激励信息包含在委托人与代理人签订的合同中，使代理人在决策时，不仅需要参考原有已获得的信息，而且需要参考激励信息，从而保证代理人无论是隐瞒信息还是采用虚假信息，都是徒劳无益的；反过来如果代理人根据信息激励机制的要求去做事，也一定有相应的收益，最终产生潜在的激励效果。2、建立约束机制首先是完善国有企业内部的法人治理结构。国有企业的董事会、监事会人员的工资应该与企业的效益直接挂钩，董事会、监事会人员的个人利益就与企业的利益息息相关，其行为目标就将与企业的目标一致。其次是要严格按照公司法的规定，明确各级代理人的职责和义务，强化代理人的责任意识。在国家与代理人的委托合同中，除了明确规定代理人的职责及完不成职责应承担的责任外，还要加入代理人保证不损害委托人的条款并要求代理人提供一定的财产担保。当代理人没有完成职责或损害了委托人的利益时，可以直接追究其责任或用其财产补偿9。这种措施主要是使代理人承担一定的代理成本，避免不必要的损失。信息不对称是导致委托代理问题产生的根本原因，获取充足的信息量也可以减少代理人的道德风险。在委托人与代理人签订的合同中纳入尽可能多的必要信息，可以在一定程度上弥补委托人信息的不足。（三）加快产权多元化改革 随着时间推移，我国的法律和规章制度越来越完善，新一轮民营化改革更加规范，可以更有效地防止国有资产流失。当然，对大型和特大型国企来说，应该推行渐进的民营化，也就是说，通过股权多元化和混合所有制来逐步稀释国有股的比重，而不是搞那种大爆炸式的一步到位的民营化，这样更有利于平稳转轨。坚定的、主动的民营化可以较好地避免国资流失和职工权益受侵等副作用。绝大部分国企都应该民营化，剩下少数纯粹的国企，应该是那些处于特殊领域的国企。对于这些国企，应该有一个合理的再定位，主要就是在政府有效监管下提供公共产品以及提供自然垄断领域的服务，少数真正涉及到国家安全的行业也可以由国企来控制。有了这样的定位，整个国有经济改革都能做到进退有据。 1、减持国有股国有股减持是要打破国有股、法人股和社会公众股的股权比例，优化公司股本结构，构造一个有利于企业改善经营业绩的新的股权结构和利益平衡结构。进而优化公司的治理结构，塑造良好的市场微观主体，提高公司经营效率。国有股比例的下降及非国有股比例的上升，可以避免处于“所有者缺位”的国有股东控制董事会现象。有条件在股东和经营者之间建立有效的权利治衡机制，减少内部人控制现象，这有利于形成有效的法人治理结构10。国有股减持可降低政府部门对企业经理行为的干预，这有利于经理人更加明确剩余控制权和剩余索取权。而且，多方投资主体的进入，调整了董事会的席位分布，可增强外部独立董事在公司中的发言权，改变经理层的选择方式，有利于经理人才市场化，挑选真正有才能的企业家。国有股减持可采取增资扩股、国有股转让、合资合作、入新股东等方式11。2、推进国企市场化 首先，必须严格控制国企的投资范围，国企不能在任何一个领域都进行扩张，我国的民间投资36条规定，国企未来的投资方向应该还是国民经济基础性领域； 其次，国企必须告别红顶商人，也就是取消他的行政级别，让他的管理者，让企业本身成为一个市场主体，与行政没有任何关系； 再次，对于垄断性的企业必须打破垄断，必须用切实的手段让民间投资能够进入，公平竞争。 推进国企改革，我们设立了这样一个愿景：到2030年，绝大部分国企都实现了民营化；即使一些战略性行业的大型企业存在国有股，但它们是股权多元化的混合所有制企业并且有着现代化的公司治理；一些特别领域仍然存在纯粹的国企，但国企产出在整个经济中所占比重较现在有大幅度下降，以现代市场经济体制的标准来衡量，譬如下降到10%左右将不再构成严重的资源配置扭曲和公平竞争妨害；同时有一个专注于资本回报的具有流动性的国有资产组合，这个资产组合能够惠及全民，特别是能够为社会保障提供强大的资金支持。实现了这样的愿景，就是最好的结局。结 论 国企