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一种国家与农民关系角度的解读 一、引论：村民自治深层次的困境 农村集体化改革以后，以“一大二公”为主要标志的 人民公社体制逐渐退出历史的舞台，农村基层组织亟待重 建以确保国家以对农村资源的控制与汲取，同时适应国家 尚未明晰的市场化改革的环境。正如徐勇教授所言，“国 家当时面临的紧迫形势是如何迅速填补传统的，政治合一 的人民公社体制度废除后出现的某种公共权力和基层组织 的真空，以及如何迅速解决基层社会运行的失范 问题”。在结合地方村民自治的基础上，中央 1988 年颁 布中华人民共和国村民委员会组织法，把村民自治作 为农村的一项基本民主制度。虽然村民自治在维护社会稳 定、培育农民民主意识、供给农村公共物品、发展农村经 济方面功不可没，但是自其诞生之日起，就难以摆脱两难 困境。一方面，村民委员会必须执行上级政府在农村的各 项政策，“要粮、要钱、要命”，作为上级政府在农村的 “代理人”，代理国家的利益；另一方面，村民委员会既 然是村民民主选举产生的合法组织，就必须做好“当家人” ，争取村民利益最大化。在国家与村民的利益博奕过程中， 村民显然处于弱势的地位，“胳膊拧不过大腿”。为了完 成国家的任务，在上级政府的压力下，村委会的立场往往 倾斜向不利于农民权益保护的一端。名义上是自治组织的 村委会实质上成为乡镇机关的延伸与附属。在传统的财政 分配格局下，农民的税费负担成为村民与国家利益冲突的 焦点。由于税费征收的制度弹性使得农民负担日益沉重。 国家与农民的关系反而愈加紧张。实践证明依靠村民自治 解决不了农民负担沉重，农民与国家关系紧张的问题，因 为来自国家的行政权无时无刻不在制约着自治权的运作。 二、税费改革与村民自治：从国家与农民的角度进行 考察 税费改革的国家动机分析 单纯地来看，国家税费的直接动机在于减轻日益加重 的农民负担，进一步分析我们还可以得出这样一个结论： 增加农民收入，扩大国内需求，拉动经济增长。但这些分 析都忽略了一个最根本的问题：究竟是什么原因促使国家 不得不下大力气冒着风险进行税费改革。减负增收，扩大 内需都是改革的目的而不是进行变革的原因。本文认为， 国家之所以这么做，是想重建国家与农民在新形势下的权 利义务关系，打通国家与农民良性对话的机制，以应 对日益严重的农民对国家的信任危机。上个世纪 80 年代改 革的重要标志在于国家开始放弃高度集中的中央集权式的 管理体制，在政治、经济一系列领域放权让利。乡镇政府 在此时期被赋予了“国家代理人”的使命。但是乡镇政府 体制自产生之日起就“先天不足，后天失调”。所谓“先 天不足”，是指乡镇政府体制是人民公社解体后的替代品， 是国家“强制性制度变迁”的制度安排，带有强烈的国家 意志的色彩。因此，它不是市场经济环境发育的产物。所 谓“后天失调”，是指乡镇政府体制自身角色定位的冲突。 本来，在市场经济条件下，乡镇政府的职能是提供公共服 务，维护农村地区的良法权威与社会秩序。但是在传统的 “压力型体制”之下，乡镇政府的职能被严重扭曲了，乡 镇政府实质上成了上级政府在农村的派出机关。一方面， 他们必须千方百计地完成国家各项指令性计划和来自上级 的各种“比、学、赶、超”任务；另一方面，他们必须和 分散的、极难组织起来的农户经常打交道，从农户那里汲 取所需要的资源。“乡政”在国家与民众之间，一定程度 上扮演了“经纪人”的某些角色。由于财税体制的固有缺 陷，即其本身倾向于中央集权的性质使得乡镇政府在征税 过程中为了争取政绩，就不免要侵犯农民的利益。以县乡 政府官员为代表的乡村权势阶层就会利用制度的漏洞向农 民过重催粮派款，满足利益膨胀的需要。久而久之，国家 与农民又胜对话与沟通的机制难以建立。农民以拒绝纳税 交费，集体上访等不合作姿态，表达自己对国家的不满， 农村面临着普通的政治危机。在这种形势下，税费改革应 运而生。 税费改革对村民自治的效应分析 在人民公社“政社合一”的管理体制下，国家的权力 下沉至农村。国家与农民的关系是控制与被控制的关系。 在这种体制下，农民非但没有财产权利，而且没有“退出 权”，即农民自由进出这一组织的权利被国家剥夺了。与 此同时，农民的食物获取权也被剥夺了。总之，在人民公 社体制下，农民众与国家之间谈判权、土地财产权、剩余 索取权、决策权、民主选举权、自由迁徙权都丧失了。但 是这一切都伴随着 20 世纪 70 年代末 80 年代初家庭联产承 包责任制和村民自治的推行而发生了相应变化。国家传统 政治经济体制在农村的退出，便得国家与农民“控制一被 控制”的关系逐渐演化为契约型的新型关系。国家与农民 之间权利一义务的边界逐渐地清晰起来。但是，正如前文 所分析的那样，国家在农村的退出并不标志着国家在农村 重建的成功。家庭职的承包责任制和村民自治并未从根本 上解决“三农”问题。 税费改革作为国家减轻农民负担，增加农民收入的一 项制度安排被提上日程。XX 年安徽全省进行农村税费改革 试点。中央政府于 XX 年在安徽试点的基础上，将之推广到 16 个省份。税费改革被人们寄予愿望，被誉为继土地革命， 家庭联产承包责任制之后农村的第三次革命。本文认为， 税费改革的本质是国家与农民关系的重大调整，标志着国 家在农村退一步地退出。税费改革主要内容即“三项取消” 、“两项调整”、“一项改革”。这从分配的角度进一步 地调整了国家与农民的关系。税费改革不但是农村经济基 础的重大变革，而且对村民自治的完善具有重要意义： 1税费改革规范了税费征纳秩序，改变了以往征纳混 乱的局面，理顺了国家、集体。农民之间的分配关系。村 干部从以往年复一年的催粮派款任务中解放出来，缓解了 干群关系； 2税费改革之后，大多部县乡政府尤其是中西部地区 的县乡政府财政压力进一步增强。这就迫使这些县乡政府 精简机构，裁减分流冗员，提高工作效率或者合村并组， 合乡并镇。财政压力引起了行政上的变迁。财政供养人员 的减少减轻了农民的负担。 3税费改革是一项系统的复杂工程，目前人们的共识 是税费改革必须有配套措施与之相适应。财税体制改革就 是项重要的配套措施。通过财税体制改革，弥补了地方政 府向农民乱收费、乱摊派、乱集资的制度性缺陷。农民与 地方政府之间权、责、利的关系就相当明确。地方政府因 之失去了向农民增加负担的理由。农民的自我权益保护意 识也就进一步地增强了。 4村民自治自诞生之日起，就一直面临着“二元修论” 的根本挑战：强化党的领导就会弱化村民自治，强调村民 自治就会弱化党的领导。村民委员会的 “双重角色”使其 在代理国家利益与充当“当家人”角色方面进退两难。行 政权与自治权处于博奕的状态之下，此消彼长。其直接的 原因就在于村民委员会的利益生成机制与上级政府息息相 关，村民委员会必须完成上级指令性计划或任务以保全自 己的利益。税费改革之后，国家权力干预在农村进一步地 退出，国家与农民的关系进一步契约化了，农民与国家的 “权利义务”“为双重角色”难题的解决，提供了一 个大好契机。 5税费改革后，农村公益性事业建设收费采取“一事 一议”的方式。农民是最富有理性的。通过“一事一议”， 就发育了农民的自主意识与决策权利，使农民从村民治的 “局外人”变成决策者。这不仅使农村懂得了“少数服从 多数”的原则，而且也将有力地将农民通过这种渠道组织 起来，使村民自治变成农民内心深处遵守的“习惯法”， 这对于新形势下的乡村治理具有深刻的含义。 从以上的分析可以看出，税费改革后国家行政权力从 农村又一次退出，对村民自治的发育具有显著的正面效应。 但使人担忧的是，税费改革后，村级组织行政化倾向进一 步加强：不少地方的乡镇政府组织，通过管人、管账、 管干部工资的办法，加强了对村级组织的行政管理和控 制： 1村干部“公职化“。据朱守银先生调查，为精简村 组干部，减少村级开支，某些省份的一些县市实行了村支 书和村会计委派制度，并由政府财政负责其工资发放； 2村级资金及其中帐目由乡镇管理，甚至纳入乡镇财 政并管理。 3村组干部收入标准和收入水平由乡镇党委、政府负 责确定和考核。这一点同样在本文作者对湖北省直都市的 税费改革调查中得到印证。当地干部报酬根据各乡镇经济 发展水平而定，年 40005000 元不等，均由乡级财政按期 发放。 村级组织行政化倾向的加强是与村民自治的精神相违 背的，是与税费改革后国家行政权力对农村强制性干预减 弱的大势相抵触的。作为税费改革后出现的新问题，必须 深化税费改革才能够将之解决。这一点，作者将在后文作 详细解释。 三、税费改革与村民自治：共同的难题与治理路径 税费改革与村民自治的共同难题 根据现有的研究成果，学界的一致共识是：无论是税 费改革还是村民自治，都不能从根本上解决中国的“农民、 农村、农业”问题。税费改革虽然使农民负担相对减轻， 但农民收入如何持续增长仍是本解决的难题。况且，在目 前配套改革不健全的条件下，农民税费负担反弹不是没有 可能。“黄宗象定律”已经被历史的经验屡试不爽 f 并由 此使农村治理陷入“治一乱”循环的怪圈。村民自治的 “二元悸论”始终成为其正常发展的束缚。我们不禁要问： 究竟是什么原因使得税费改革和村民自治的改革步履维艰？ 作者认为，税费改革与村民自治的困境产生的根源不在于 制度本身，而在于制度设计的宏观环境和历史条件。宏观 环境和历史条件内生了二者所面临的约束条件。自上世纪 50 年代以来，国家推行了重工业优先发展的赶超型发展战 略。这一发展战略并不符合中国的要素禀赋和比较优势。 国家只有从农业中提取剩余，积聚国家工业化的资本。为 了减少国家对农村的管理费用、降低国家与农民之间的交 易成本，从 1958 年开始农村全面实行了人民公社制度。国 家权力下沉到农村，国家与农民成为“控制被控制” 的关系。在这种制度环境下，农业的全要素生产率到了 70 年代末已停滞不前。通过农产品价格剪刀差国家从农村汲 取了大约 6127 亿元的农业剩余。这种发展战略带有强烈的 城市偏好，强化了城市与农村“二元结构”的格局，致使 城市化滞后于工业化。为了使这一发展战略得以维持，中 央政府对农村进行了长期的管制：强制性的粮棉收购政策、 计划生育与户籍制度、与政治体制和行政提拔体制关联的 各种“新赶超”和“达标”任务。陶然等进一步考察了政 府管政策合从多方面阻碍经济增长：扭曲宏观价格信号， 农户无法正确判断市场需求具体变化；微观管理自主权的 丧失；阻碍了要素流动和资源的市场配置；政府规模的膨 胀的挤出效应，扩张基层政府规模，掌握占用资源，导致 了寻租与腐败，挤出了民营经济；扭曲了公共品供给。而 且，更为严重的是，管制政策具有自增强机制。在陶然等 看来，“愈加落后的地方领导更重视政治利益驱动，趋向 于迎合上级政府的政策目标”。他们的结论是，“中央政 府管得越多，基层政府越庞大，寻租机会就越多，经济就 落后，而基层领导人也越刻意追求政治利益，其经济政策 目标也就越短期化，从而陷入了“管制贫困腐败” 的循环。 从以上分析我们可以得出结论：如果我们在国家传统 发展战略与政府管制的分析框架下讨论税费改革与村民自 治面临的深层次难题，那么就可以越过许多不必要的争论， 直中问题的要害。只要国家不放弃城市导向的重工业优先 发展战略，就必须对广大的农村采取各种管制政策，继续 通过地方政府对农村进行强制性的干预，实现国家利益。 这是税费改革与村民自治发展艰难的制度性根源。 税费改革与村民自治治理的路径选择 税费改革与村民自治都是国家在不同时期为解决“三 农问题”而采取的制度安排。但遗憾的是，从理论研究与 实践经验来看，二者都未能从根本上解决农村的问题。本 文认为，欲从根本上解决“三农问题”，关键在于改变当 今农村政策的宏观环境，进行系统的制度创新。 1放松管制。通过上面的分析可以看出，管制政策是 地方政府不断干预农村的制度源。所以，解决农村问题必 经从放松管制入手。当前，应当从以下方面放松管制： 放松粮棉市场管制。自上个世纪 5 0 年代实行粮棉 “统购统销”政策以来，粮棉市场虽经多次改革，但依然 是管制最多的行业之一。这就扭曲了粮棉供需的市场价格 信号，影响了农民生产经营决策。在保证国家粮食安全前 提下，放松对粮棉市场的管制是促进农民进行产业结构调 整的重要推动力。 放松户籍管制。在传统的城乡格局下，国家实施“城 乡分治，一国两策”的政策。城市与农村形成相对封闭运 行的系统。依靠户籍管制，“乡下人”变成“城里人”的 成本极高。这在市场经济条件下不利于生产要素的合理配 置，对农村剩余劳动力的转移和城市化的进程都会起到滞 后作用。 放松农村金融管制。城市导向的发展战略保证了城市 金融的畅通，而对农村金融却采取管制政策。一方面，金 融管制使得农村金融市场萎缩，国有商业银行从农村撤出， 农民借贷没有着落；另一方面，金融管制压抑了民间金融 的成长，滋生了高利贷生长的土壤。因此，放松农村金融 管制刻不容缓。 2在放松政府管制的同时，农村改革必须坚持市场化 导向，加快发育农村市场。 发育土地市场。发育土地市场的前提是赋予农民完整 的土地财产权利。目前的家庭联产承包责任制具有内生的 缺陷。其经营效率低下已是不争的事实。在集体所有制的 框架下，目前土地制度的公平性也大打折扣。集体和国家 可以借土地集体所有的名义低成本征用农民土地，使一部 分农民失去了土地，衣食无着。所以必须在赋予农民完整 土地财产权的前提下发育农村土地市场，确保农民从土地 增值中获利。 发育农村劳动力市场。劳动力资源丰富，劳动力价格 具有比较优势是我国基本的资源禀赋。发展劳